〔美〕罗伯特·B.登哈特：《新公共服务——服务，而不是掌舵》
/作者简介/
罗伯特·B.登哈特，现任美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士，并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。作为国际著名的公共行政管理学家，登哈特博士曾经担任美国公共行政学会（ASPA）会长、中佛罗里达大学公共行政系主任、密苏里哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席等职，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。登哈特博士著述甚丰，不仅出版有《新公共服务》等16本学术专著，并在《公共行政评论》（PAR）等国际著名的专业学术期刊上发表有100多篇公共行政和公共管理方面的学术论文，而且获有包括美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖等在内的多项学术大奖。
登哈特是公共行政领域中的宪政主义者，他一贯的学术价值取向是重视宪政主义在公共行政领域的传承，重视公共行政理论与政府实务运作的结合与协调。反对将公共行政理论“纯学术化”，对管理主义特征明显地过分强调效率的“新公共管理”基本持批评态度。
/原著目录/
第1章 公共行政与新公共管理
1.1 老公共行政
1.2 新公共管理
1.3 加入这场争论
第2章 新公共服务的来源
2.1 民主公民权
2.2 社区与公民社会的模型
2.3 组织人本主义与新公共行政
2.4 后现代公共行政
2.5 新公共服务
第3章 服务于公民，而不是服务于顾客
3.1 公民美德与民主公民权
3.2 作为公民权扩大部分的公共服务
3.3 老公共行政与当事人服务
3.4 新公共管理与顾客满意
3.5 新公共服务与对公民的优质服务
3.6 结论
第4章 追求公共利益
4.1 什么是公共利益？
4.2 老公共行政与公共利益
4.3 新公共管理与公共利益
4.4 新公共服务与公共利益
4.5 结论
第5 章 重视公民权胜过重视企业家精神
5.1 一种治理的观点
5.2 老公共行政与行政官员的角色
5.3 新公共管理与行政官员的角色
5.4 新公共服务与行政官员的角色
5.5 结论
第6 章 思考要具有战略性，行动要具有民主性
6.1 历史视角下的执行
6.2 老公共行政与执行
6.3 新公共管理与执行
6.4 新公共服务与执行
6.5 结论
第7章 承认责任并不简单
7.1 传统的争论
7.2 行政责任：为了什么而负责以及对谁负责？
7.3 老公共行政与责任
7.4 新公共管理与责任
7.5 新公共服务与责任
7.6 结论
第8章 服务，而不是掌舵
8.1 正在发生变化的领导观
8.2 老公共行政与行政管理
8.3 新公共管理与企业家精神
8.4 新公共服务与领导
8.5 结论
第9章 重视人，而不只是重视生产率
9.1 组织中人的行为：关键概念
9.2 团体、文化与民主行政
9.3 老公共行政：利用控制来实现效率
9.4 新公共管理：利用激励来实现生产率
9.5 新公共服务：尊重公共服务理想
9.6 结论
第10章 结语
参考文献
索引
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
公共行政与新公共管理
政府不应该像企业那样运作，它应该像一个民主政体那样运作。在我们这个国家（美国）以及全世界，无论是选举产生的公务员还是被任命的公务员，他们都是根据这个原则行事的，并且他们正在重新恢复对诸如公共利益、治理过程以及扩大民主公民权等理想的信奉。
在这个过程中，公务员也正在重新与公民联系起来。行政官员正在逐渐认识到他们有许多东西要通过“倾听”公众的声音而不是向公众“发号施令”，并且要通过“服务”而不是“掌舵”才能获得。
新公共服务运动试图提出和通报有关的该领域的许多重要的规范性问题。
研究告诉我们，公共服务的理念对于理解公务员怎样才能成功地做好自己的工作至关重要。但是，今天所缺失的东西似乎是既能够表达又可以重新肯定这些公共服务价值观之重要性的统一主题和原则。
就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。从根本上来看，无论是就公共行政官员而言还是对我们来说，真正重要的不是我们所做的工作多么有效率，而是我们怎样促进了大家生活水平的改进。
新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。这场运动目前正表现在我们与政治领袖互动的方式上，表现在我们与公民接触的方式上，以及表现在我们给我们的组织和社区带来积极变化的方式上。
公共行政研究焦点的两个关键主题：首先，政治（或政策）有别于行政。与此相关的思想就是行政官员要对民选政治家负责并且具有中立的能力。其次，人们关注于创造一些将会使公共组织及其管理人员能够以很有效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略。
政治与行政的分离位居老公共行政的责任表现形式的中心，按照这种责任观，被任命的行政官员要对自己的政治“主人”负责——而且只有通过他们才能对公民负责。如果一个中立且有能力的行政机构受控于民选的政治领袖并且对其负责的话，那么民主治理的要求就可以得到满足。
威尔逊坚持认为，而且其他人也同意，公共组织在其运转过程中应该尽可能地追求最高的效率，而且这样的效率可以通过统一的并且主要是等级制的行政管理结构得到最好的实现。
这并不是说所有的人都承认效率是评价行政官员的最终标准。学者和实际工作者马歇尔·迪莫克（Marshall Dimock）认为，机械的效率只是“冷酷地计算并且没有人性”，而“成功的行政管理则是温暖的和有活力的，它讲求人性”（Marshall Dimock，1936）。迪莫克继续说道，成功的行政管理“不只是一种无生命的抵押品。它要搞规划、做设计、说理论证、教育培训，为社会这个整体搞建设”。
公共选择理论是建立在几个关键性假定基础之上的。首先，也是最重要的一点，公共选择理论关注的焦点是个体，它假定个体决策者像传统的“经济人”那样是理性的、自私自利的，并且试图使自己的“效用”最大化。按照这种观点，个体在任何决策情境中都试图（以最少的成本）追求最大的收益，其行为就“总是在决策中追求尽可能大的收益和最少的成本”。其次，公共选择理论关注的焦点是作为公共机构产出的“公共物品”的概念。与公共选择有关的第三个观念是，不同种类的决策规则或决策情境将会导致做出选择的不同方法。正因为如此，建构影响人类选择并进而影响人类行为的决策规则不仅是公共机构运转的关键，而且在更为普遍的意义上也是治理系统运转的关键。
老公共行政主流表现形式的流行假定，经常遭到一系列学者和实际工作者颇有说服力的反对，这些学者和实际工作者赞成在行政过程中增加裁量权、提高回应性和加大开放程度。这些观点——我们常常会把它们与马歇尔·迪莫克、罗伯特·达尔，尤其是德怀特·沃尔多这样一些人物联系起来——为那个全面的模式提供了一个参照物，尽管这个参照物很值得牢记并且在一些特定的情境中常常被人们所接受，但是它却很少占据主导地位。其实，恰当的说法可能是，这些理念被“嵌入”在那个流行的模式内部，相对于那个流行的模式而言，这些理念主要处于从属地位。
新公共管理是指一系列当代的思想和实践活动，其核心内容是力图将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。新公共管理已经成为一个规范的模型，它标志着我们思考方式的深刻转变：我们怎样思考公共行政官员的角色和公共行政这个职业的本质，我们如何做我们所做的事情以及为什么做我们所做的事情。
新公共管理的英国版本源于一个基本的经济学论点，即：政府具有垄断性、高昂的交易成本以及信息不对称等缺陷，而这些缺陷在很大程度上导致了政府的无效率。
关于公共管理的讨论趋于表明一种对管理行为的经济学解释的偏好，而关于公共行政的讨论则更有可能以政治学、社会学或组织分析为基础。
按照新公共管理的观点，代理理论要么可以用来分析在某一特定的官僚机构内部产生的问题（例如，向委托人提供什么激励才可能会使得代理人产生服从行为？），要么则可以用来评价不同制度结构的作用（例如，影响警官行为的多种利益怎样才可能会影响对一支警力进行民营化的决策？）
公共选择（及其孪生物——代理理论）不仅提供了一个很好的政府模型，对某些人而言，甚至可以说提供了一个使人非相信不可的政府模型，而且它们还充当了一种可以在实践上指导缩小政府规模和降低政府成本的智力路线图。
当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。因此，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位（鉴于公民处在最前线），所以强调的重点不应该放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。
新公共管理最近作为处理公共“事务”的传统“官僚”方式的一种替代方案出现了。新公共管理坚持认为，政府应该只从事那些不能民营化或者不能对外承包的活动，而且，从更加普遍的意义上来说，市场机制应该尽可能地被利用，以便公民可以在服务供给方面获得更多的选择。此外，新公共管理认为，管理人员——尤其是具有企业家精神的管理人员应该扮演一种特殊的角色，他们在提高效率和生产率方面具有更大的自由度，他们主要是通过“为结果而管理”来扮演这种特殊的角色的。最后，新公共管理认为，公共管理者“应该掌舵，而不应该划桨”，也就是说，他们应该发展成为政策执行的监控者或服务的购买者，而不应该成为服务供给活动本身的直接提供者。在这些建议的基础上，存在着对诸如公共选择理论、代理理论以及普遍利用经济模型设计和执行公共政策这样一些思想观念的理论认可。新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演的角色的一系列思想和理论。
从老公共行政到新公共管理到新公共服务，其中都谈到了政府对公民所提供的“服务”。在老公共行政中，人们关注于使公共组织及其管理人员以最有效率的方式行动的行政管理结构和行政管理策略，主张提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应该在他们的工作中赋予有限的裁量权。在新公共管理中，关注以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向，以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。在新公共服务中，新公共服务理论提出和建立了一种更加关注民主价值与公共利益、更加适合现代公共社会和公共管理实践需要的新的理论选择，强调公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要的是“公民”。
新公共服务来源
公共精神需要培育和维护，而对于正义原则、公共参与和公共审议的不断关注则能够有助于公共精神的培育和维护。正义感可以唤起感到受虐待者或被利用者内心的强烈情感，而且他们的反抗常常会很有力。另一方面，一个似乎要致力于促进正义的政治体系则很可能会引起慈爱和参与。参与是激起公共精神的另一种手段。参与决策的人们对那些决策有更好的了解并且更有可能有助于决策的执行；但是，由于参与可能会被组织得给人们造成一种错误的参与感，所以参与必须与公开审议和公开对话的条件保持平衡。审议能够澄清并且有时还能够改善已经觉察到的分歧，它能够为了使人们至少“在同一页上”开始而提供一个共同的信息基础，而且它还能够培育起一种团结的意识和对一些可能会被提出的解决方案的承诺。
公共行政人员必须与社区和公民社会进行一种良性的互动，以促进民主对话机制和彼此信任的治理渠道，如依靠现存的社会资本建立更为强大的网络，开辟新的对话和讨论渠道，并就民主治理问题进行公民教育，行政官员积极为社区做贡献等。
新公共行政派在本质上是伴随着20世纪60年代末70年代初主要在社会中，同时在社会科学学科中兴起的一些激进运动而产生的公共行政学派。就组织人本主义而言，那个时期的有些学者很强调需要探索一些新的模式来替代传统的、自上而下的层级制官僚组织模式。由于这些学者反对这种旧模式使组织成员客观化和非人格化并且要求新模式应围绕着开放性、信任和真诚的沟通来建构，所以他们讨论了一些具有诸如“辩论的组织”和“联合的组织”这种名称的备选模式。登哈特在其《在组织的附近》一书中对此这样解释道：“要创造下面这样的背景就要从个人的行动开始：其中，能够出现创造性和对话；感情的共鸣和尊重不仅使团体和组织能够更加有效、负责地应对环境的复杂性，而且有助于个人的成长和发展。”
公民权理论家、社区与公民社会理论家、组织人本主义与新公共行政理论家以及后现代主义理论家已经帮助创造了一种对于今天谈论新公共服务很有意义的氛围。
尽管不断地改进公共部门服务供给的质量明显具有重要性，但是新公共服务认为，政府不应该首先或者只是关注“顾客”自私的短期利益。而且，新公共服务认为，扮演着公民角色的人民必须关注更大的社区，必须致力于一些超出短期利益之外的问题，并且必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人的责任。毕竟，这些都属于有效且负责的公民权的规定要素。另一方面，政府也必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务试图鼓励越来越多的人去履行他们作为公民的责任，进而特别关注他们的声音。
公共服务来源于责任和义务这些公民美德。
公民权涉及的是一个人在某一政治体系中成员资格的本性，其中包括诸如公民的权利和义务这样的问题。
有人已经对高度的公民权和低度的公民权进行了区分。高度的公民权定义与亚里士多德、卢梭和密尔这样一些作者有关，它假定了权力和权威的广泛分配并且把公民视为平等地共同行使权威。低度的公民权与诸如托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）这样的名字或者更为当代的民主精英统治论者有关，它假定了权力的等级分配，最大的权力是由“处于最高职位”的人行使，而且很少有什么权力由其他的人行使（Cooper，1991）。
我们在一个民主社会中可能会对高水平的公共参与抱有希望。我们认为民主包含着公民以一种符合根本民主价值观的方式来实施统治。第一个原因是，我们认为我们只有通过积极的参与才能够最有可能达到最佳的政治结果，这些最佳的政治结果不仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断，而且也符合民主的规范。第二个原因是，通过参与，我们可以实现汤普森（Thompson）所谓的民主目标，即，“获得满足最大多数公民利益需求的规则”（Thompson，1970）。通过对公民事务的广泛参与，公民们能够帮助确保个人利益和集体利益不断地得到政府官员的倾听和关注。此外，他们还能够防止统治者侵犯公民的利益。第三个原因是，民主参与可以增强政府的合法性。参与决策的人们更有可能支持那些制定与执行那些决策的机构。
与新公共管理理论所倡导的市场导向、“无缝隙”地满足顾客的需要等观点不一样，新公共服务理论的基础是公共服务，而公共服务又是与民主公民权的责任互相盘绕的。因此，新公共服务理论认为政府部门服务的对象是公民，而不是服务于顾客，政府部门应更多地促进公共利益的最大化，实现民主价值和服务。因为公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是仅仅关注“顾客”的需求，而是着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。
追求公共利益
新公共服务认为，政府在把人民集合在允许他们就社会应该的朝向而无拘无束真诚对话的背景下的这一过程中，扮演着一种至关重要的角色。除了政府的促进作用之外，政府在道德上还有责任确保任何通过这种过程产生的解决方案都完全符合正义和公平的标准，并且要确保得出这些解决方案的过程完全符合民主政体的规则和道德。
政府的角色将定位于确保公共利益居于支配地位，即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。
按照新公共服务的观点，政府对于创立公民能够通过明确表达共同价值观并产生一种关于公共利益的集体意识的舞台具有重要的积极作用。公共行政官员不仅会通过达成一种妥协来回应完全不同的声音，他们还会使公民相互接触，以便他们可以逐渐认识到彼此的利益并且从根本上形成更加长远而且更加广泛的社区意识和社会利益意识。
重视公民权胜过重视企业家精神
在许多领域，把公共政策视为政府决策过程的结果已经不再有意义。政府其实是一个博弈参与者——而且在多数情况下是一个很重要的博弈参与者。但是，作为引导社会的政策，当今的公共政策是一系列涉及多种团体和多重利益的复杂互动的结果，这些团体最终以一些巧妙的并且不可预见的方式联合在一起。政府不再充当“主管”。
政府在把社会推向一个方向或另一个方向的过程中变成了另一种博弈的参与者，尽管它扮演的是一种重要的博弈参与者。政府与私人组织以及非营利组织一起为了寻求社区所面临问题的解决方案而行动。在这个过程中，政府从控制者的角色转变成为议程创立者的角色，它们要把适当的博弈参与者带到一起并且促成公共问题的解决方案，并就其进行磋商或者是为其“充当经纪人”（这些公共问题的解决方案常常是通过公共机构、私人机构以及非营利机构的联盟而产生的）。
在一个具有积极公民权的世界里，公务员的角色发生了变化。公共行政官员将会日益扮演的不仅仅是一种提供服务的角色——他们将会扮演的是一种调解、中介者或裁判的角色。而且他们依靠的将不再是管理控制的方法，而是促进、当经纪人、协商以及解决冲突的技巧。
传统公共行政和新公共管理中都缺乏公民对民主治理过程的广泛参与，而新公共服务则“致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。行政官员应该鼓励公民积极参与政策过程，因为在理论层面上，行政官员的道德姿态要求有一种关心和参与的态度。同时，行政官员负有一种帮助教育公民的责任，这种教育不仅仅是要提意见，而且更要创造能够相互学习的对话和参与环境。另外，作为民主治理的一种积极参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任”。
思考要具有战略性，行动要具有民主性
公共利益所依据的是就共同价值观和共同利益而广泛进行的公共对话和评议。
通过参与公民教育的项目并且通过帮助培养广泛的公民领袖，政府能够激发一种复兴的公民自豪感和公民责任感。
公民参与应该扩大到政策执行，如何才能这样做呢？首先，要有一个明显且重要的政治领导角色，即明确表达并且鼓励强化公民责任感，反过来又支持团体和个人参与建立社区的契约。其目的就是要确保政府是开放的和可以接近的，确保政府具有回应性，以及确保政府工作的目的在于为公民服务，以及在政策过程的各个阶段为公民权的行使创造机会。
关于公共政策执行中公共行政官员和公民角色的假定，就是认识公民权的本质以及公共行政与更大治理系统之间关系的关键。
人们必须逐渐认识到，无论是在政策形成的过程中，还是在政策执行的过程中，政府都是开放的并且是可以接近的，而且如果政府不是开放和可以接近的，那么那种情况（合作和参与）是不会发生的。人们必须认识到，政府是具有回应性的——而且，如果政府在设计项目和提高服务方面都不具有回应性，那么那种情况就不会发生。人们必须认识到政府存在的理由就是要满足公民的需要——而且如果政府不满足人们的需要，那么那种情况就不会发生。
承认责任并不简单
公共服务中的责任问题极为复杂。公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法律和宪法，其他机构、其他层级的政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、情境因素、民主规范，当然还包括公民。其实，他们应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。这些变量代表着一些重叠的、有时是矛盾的并且不断发展的责任观。
新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又承认行政责任的现实。我们不承认简单的效率测量方法或者以市场为基础的标准就能够恰当地测量或者鼓励负责任的行为。相反，我们认为，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即：公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。
尽管公共服务中的责任不可避免地很复杂，但是老公共行政和新公共管理则倾向于把这个问题过分简单化。按照老公共行政的传统看法，公共行政官员只是直接地对政治官员负责。按照新公共管理的“行话”，其关注的重心在于为行政官员充当企业家提供充分的自由。按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本——收益和对市场力量的回应性来表现其负责任。
传统公共行政和新公共管理中，对于责任的强调远远不如效率和经济，而且将责任简单化了。但是，新公共服务理论认为公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益，即公务员应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。虽然公共服务中责任极为复杂，但公共服务的责任不能简单化，这种责任的多样性使公共行政官员在公共行政中扮演着多种复杂的角色，它要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望。
服务而不是掌舵
我们应该懂得，领导不只是涉及正确地做事，它还涉及做正确的事情。换言之，领导不可避免地与一些重要的人类价值观有关，这些人类价值观包括那些基本的价值观，例如，自由、平等和正义。领导在这个过程能够扮演一种“转化”的角色，它帮助人们对一些重要的价值观进行比较，并且在个体和集体双重意义上进行成长和发展。因此，许多探讨领导问题的作者们都极力主张我们应该考察领导的“仆人”角色并且应该关注“用心灵来领导”。
新公共服务表明，公共行政官员不仅要共享权力，通过人们来工作，以及经纪解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者。
传统公共行政理论里，政府的职能是划桨；新公共管理理论里，政府的职能是掌舵，而不是划桨；而登哈特夫妇却要提醒我们：政府的职能是服务，而不是掌舵。因为“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”，公共行政官员应该将为公民提供优质的服务放在工作首位，政府职能不应是强调掌舵或是划桨上，而更多的应该强调建立具有完整性和回应性的公共机构上。对于公务员来说，越来越重要的是利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。
重视人，而不只是重视生产率
新公共服务表明，如果我们不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，那么，从长远的观点来看，这种试图控制人类行为的理性做法很可能会失败。
新公共服务关于动机和对待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老公共行政把人们假定的同麦格雷戈的X理论所描述的那样：懒惰、愚笨、缺乏干劲并且不愿意接受责任。因此，要保证他们的绩效，就不得不利用惩罚手段来对他们进行控制和威胁。新公共管理对人有一种尽管不同但也不信任他人的观点。它假定人们是自利的，而且，如果人们不受到监控并且没有足够的激励来诱导他们去追求别的目标，那么他们就会试图满足自己的目标。这样的话，新公共管理就像泰勒的科学管理一样排除了对团体规范和价值、组织文化、情感补偿或社会补偿以及心理需要和其他“非理性”需要的考虑。它否定了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念。
公共部门管理者对于利用“公共服务的心境”具有一种特殊的责任和独一无二的机会。人们之所以被吸引去从事公共服务，是因为他们被公共服务的价值观所促使。这些价值观——为他人服务，使世界更加美好和更加安全，以及使民主发挥作用——体现了在一个社区的服务中作为一个公民之意义的精华。
如果我们能够帮助别人认识到他们正在做的工作比个人意义的工作更有意义并且更重要，如果我们能够帮助人们认识到公共服务是高尚的和宝贵的，那么他们就会采取相应的行动，使我们的公务员同伴在公共组织中得到应有的尊重和尊严以及授权给他们帮忙找到为其社区服务的办法。这些都使我们可以吸引和授权那些愿意并且能够为公共利益服务的人。这样做是每一个公共管理者的职责、义务和荣耀。
传统公共行政强调利用控制来实现高效率；新公共管理强调利用激励来实现生产率，但是，新公共服务强调对人的尊重和价值，以共同参与和分享领导权来提高组织的生产力。新公共服务在探讨管理和组织时强调的是通过人进行管理的重要性。由生产力改进、过程管理和绩效测量构成的系统被视为设计管理系统的重要工具。
在20世纪初期，当时老公共行政是主导的模型，人们只是被期待遵守命令，而且通常，他们也的确是在遵守命令。公共职业被视为一种类似于私人部门职业的简单报酬安排：为了换得一份稳定的薪酬，工人们会认真有序地执行所分配的工作任务。工人们作为具有情感和需要、贡献和洞察力以及应有价值的人而受到的对待并不是这个等式的组成部分。
被界定为产出与成本之比的效率，要求成本和生产即使不是管理的唯一目标也是管理的首要目标。这种挑战在于，要把工作组织和构造得便于使成本最小化并且使产出最大化。雇员被当作是成本。因此，其目标就是要通过在提供尽可能最少薪酬和其他货币激励的同时，从每一个雇员那儿获得最大产出来最大限度地降低劳动成本。人们假定社区、公民权以及民主的问题断然属于政治领域并且完全处在行政领域之外。在老公共行政能够接受“人本主义”方法的情况下，这些方法也仅仅被视为确保更高效率的工具而已。
新公共服务：尊重公共服务理想
弗雷德里克森和哈特（Frederickson and Hart，1985）认为，我们经常不能区分他们所说的公共部门中服务的“道德要求”和私营部门中的职业。当我们不能做出这种区分的时候，我们既贬低了民主公民权的理想，又贬低了公共服务的理想。他们要求向他们所说的“仁慈的爱国主义”回归，这种“仁慈的爱国主义”首先是以对民主价值观的爱以及民主价值观的爱国主义为基础的；其次，它所依据的是被界定为“对他人广泛且非工具性的爱”的仁慈。这就意味着我们应该为他人服务并且关心他人，而且应该为保护他们的权利而工作。我们之所以应该这样做，其原因不是在于这样做可以增进我们自己的利益，而是在于它本身就是应该做的正确事情。
哈特指出，公务员的主要责任就是“鼓励公民自治，通过说服来管理，超越权力的腐败，以及成为公民的榜样”。
在公共组织中，我们需要以一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民。我们之所以要这样做，其原因在于我们相信人们会关注这样的价值观并且会为这样的价值观所触动，并且还因为我们相信公共服务对于促进和鼓励人性的那些方面具有一种特殊的作用。
从实际上来说，新公共服务的价值观规定了我们应该鼓励、模仿并且实践我们对民主理想的承诺和我们对他人的信任。作为管理者，我们可以通过使公共期盼动机和价值成为组织身份和组织文化的一个重要组成部分，从而来鼓励这种动机和价值。由于我们知道并且相信同我们一起工作的人们想要为他人服务，所以我们需要在追求公共利益时把他们当作伙伴来对待。这表明乃至要求一种具有高度包容性的参与性管理方法——它不只是提高生产积极性的一种工具性手段，而且是促进公共服务核心价值观的一种手段。
罗伯特·戈伦比威斯基（1977）曾指出，组织民主所依据的是所有组织成员对决策的参与，对组织绩效结果经常的反馈，对个人权利的保证，以及在有些情况下就一些难处理的争端进行求助的有效性，还有一套支持性的态度或价值。他认为，一个组织离这些标准越近，该组织就越民主。
爱德勒（Edward Lawer，1990）提倡他所说的“高度参与式”的管理，这种管理所依据的是把信息共享、培训、决策和回报当作一个成功的雇员参与项目的四个关键成分。他认为，参与之所以可以增强动机，是因为它可以使人们认识所期待的东西并且可以帮助人们理解绩效与结果之间的关系。
从新公共服务的观点看，最为重要的是，参与和包容的方法是建立公民意识、责任意识和信任的最好方法，而且，它们可以促进公共利益中服务的价值。
共同领导的概念，对于为雇员和公民提供肯定其公共服务动机和价值以及按照这些动机和价值行动的机会至关重要。在新公共服务中，共同领导、合作和授权，无论是在该组织内部，还是该组织外部，都已成为规范。共同领导集中关注的是该组织和社区希望促进的目标、价值和理想。
在老公共行政之下，政府的目标仅仅在于有效地提供服务，而且问题主要是通过政变组织的结构和控制系统得以解决的。尽管在该领域中有人曾呼吁要更加关注民主价值，但是对层级制和控制、减少公民参与以及中立专长的呼声却居于优势地位。
新公共管理的思想基础在于，认识人类行为的最佳途径是假定政府的行动主体和其他的行动主体都是根据他们自身的利益来做出选择和采取行动的。按照这种观点，政府的角色就是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力量。公民被视为顾客，而且问题是通过操纵激励来得以处理的。公务员应该成为获得“最佳交易”并且减少成本的具有企业家精神的冒险者。
相比之下，我们已经对我们所说的新公共服务进行了论证。我们认为，公共行政官员一开始就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的。我们宣称，这种“高度的”公民权之所以既重要，又能够达到，其原因在于，人的行为不仅是一个自利的问题，而且还涉及价值观、信念以及对他人的关心。公民被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起行动。因此，我们认为，公共利益超越了个人利益的聚集。新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。公共服务本身被视为公民权的扩展部分，它是由为他人服务和实现公共目标的愿望所促进的。
公共行政官员的作用就是把人们带到“桌子旁边”，并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务。负责任的行政官员应该努力使公民不仅参与计划，而且还参与执行实现公共目标的项目。
公共行政官员的职责主要不是控制或者使用激励，而是服务。按照这个模式，民主理想和对他人的尊重不仅贯穿于我们与公民的互动过程，而且还在公共组织内部被视为榜样。
结 语
我们主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式。
新公共服务不仅要求重新界定我们看待我们所服务的公民的方式，而且还要求改变我们看待自己以及看待我们的责任的方式——我们如何相互对待，我们怎样界定我们的目的和目标，我们如何对自己和他人进行评价，我们怎样决策，我们如何看待成功和失败，以及我们怎样考虑我们行动的合法性。新公共服务又将我们的注意力重新集中在作为我们所作所为之基础的民主和公共利益的理想之上，以及公民权和人类尊严的理想以及服务和承诺的理想之上。
新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定，它是一种对价值观的根本改造。
我们认为，在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大的环境中。
新公共服务提供了这样一个基础点，围绕它，我们可以把一项公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上，并且可以将其与公民对话和公共利益充分地结合在一起。
也许我们每一个人都应该从自身做起。我们应该思考一下，是什么促使你去从事公共服务的？是什么给你的工作赋予意义呢？当你开始你的公共服务生涯时，你还记得感到自己将要成为某件重要事情的组成部分吗？你怎样才能以一种肯定这些更大目标的方式来做自己的工作呢？你怎样才能从内心唤起那种目标感或者服务意愿呢？通过这个自我反省的过程，我们可以开始重新发现我们为公民提供服务的愿望，并且可以开始以一种赞誉公共服务工作之“灵魂”和意义的方式来思考公共服务工作。
新公共服务不仅要求重新界定我们看待我们所服务的公民的方式，而且还要求改变我们看待自己以及看待我们的责任的方式，即：如何界定我们的目的和目标，我们如何对自己和他人进行评价，我们怎样决策，我们如何看待成功和失败，以及我们怎样考虑我们行动的合法性。
如果我们不能以一种反映了公共服务内在价值和社会意义的方式来谈论公共服务的话，那么我们就很可能会丧失这个领域的灵魂——这种损失不仅使我们丧失了我们自己的兴奋感和满足感，而且还剥夺了我们对公民的关心和承诺。如果我们不能就我们的职业身份以及在我们与别人的会谈中注入一些像公共服务、公民权、公共利益、意义、伦理道德、社区以及民主这样的词语，那么我们就会错过增进公共服务之精神的机会。
如果我们改变我们的思维方式和我们的谈话方式，我们也就会改变我们的行为方式。我们是如何看待我们的服务对象的？他们只是需要得到药物的患者吗？他们从根本上与我们不一样吗？我们是否是在用一种既可以反映我们的自尊又可以反映尊重他人的方式来对待我们的服务对象呢？我们眼里是否注意到他们并且真诚地帮助他们、为他们服务、关心他们，并且促使他们参与呢？他们是否被当作我们组织的公民——主人呢？他们是否感到自己被当作人而受到重视呢？他们与我们的互动留下的是对政府更好的感觉还是更差的感觉呢？我们的互动是否为持续的参与创造了一种良好的基础呢？或者说，我们的服务对象会担心他们与政府的下一次互动吗？我们可以一开始就把公民当作公民，我们要记住，在一个民主政体中，这些人不只是我们的当事人或顾客，他们是我们的“老板”。因此，他们理应受到真诚的尊敬，而且他们理应对政府的工作有充分完备的参与。
对于作为公民的我们来说，重要的是，我们应该认识到，使我们的国家和我们的社区更加美好至少需要我们合作，并且，理想地说，需要我们积极参与。从定义上来说，我们的政府是属于我们的并且是我们的责任。尽管我们能够并且应该对政府具有较高期望，但是，政府要有效地运转，则需要积极的公民意识。我们能够期望我们的那些为政府工作的公民同伴将会尊重地对待我们并且会邀请我们积极地参与他们的工作，这样做是我们的权利、责任和荣耀。作为回报，我们也能够尊重他们的贡献，不仅仅只是在国家出现灾难时这样做，而且在日常对他人的服务中都能够这样做。
作为个人，作为一个公务员，以及作为一个国民，我们必须正直不阿、坚定不移以及全力以赴地诚实做人并且不断地努力遵守我们共同的价值观。无论我们是通过更多地参与我们的社区对话，直接地参加民主过程和民主机构，或者加强我们的承诺来表达我们的公民权，还是通过我们自己成为公务员来表达我们的公民权——不管采取什么形式——民主公民权的扩大都不仅会有益于一起工作的公民，而且还会有助于在全社会培育有益于大众的公共服务精神。
/简要评价/
2002年，罗伯特·B.登哈特的《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书面世。在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，新公共服务理论应运而生。作为一种理论，它已经取得了公共改革的大部分话语权；作为一种现实，许多国家纷纷掀起了建设服务型政府的浪潮。
作者以公共行政、新公共管理和新公共服务三者的比较为主干，通过对公共行政的指挥——控制体制和新公共管理的引入市场“激励”，关注“顾客”需求的企业家思想的批判，从而引出关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色（即新公共服务），主张用一种基于公民权、民主权和为公共利益的新公共服务模式，来替代当前的那些基于经济理论和自我主导的模式。
与传统行政理论将政府置于中心位置而致力于改革完善政府本身不同，“新公共服务”理论将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非掌舵。推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。政府在过去所谓的“掌控社会”的过程中发挥了重要作用，但现代生活的复杂性有时却使得这样做不仅不合时宜，而且是不太可能。这是由于目前社会生活和政治生活确定结构和方向的那些政策和规划是许多不同的集团和组织互动的结果，是许多不同观点和利益的混合物。
《新公共管理——服务，而不是掌舵》这本书代表的其实是指以公民为中心的新的公共管理理念。其作者综合既往研究，通过与老公共行政、新公共管理理论对比，对现当代国家行政管理思想的研究提出自己新的看法，最后提出自己的新公共行政的内容，即新公共服务主要是服务而不是掌舵。构成本书理论核心和实质的有两个主题：一是促进公共服务的尊严和价值；二是将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。因此说这是一部具有里程碑意义的公共行政学专著，它以其宽广的学术视野和鲜明的理论创新在学界和政界产生了广泛而深远的影响。作者在对传统公共行政，特别是新公共管理进行反思和批判的基础上，通过比较分析，系统地阐述了新公共服务的基本理论内涵。无论是从理论价值还是从实践意义来看，它都不失为当代西方公共行政学研究领域的一部很有创新性的学术力作。