〔英〕简·莱恩：《新公共管理》
/作者简介/
简·莱恩，瑞士日内瓦大学教授、英国著名经济学家和公共管理理论家，曾出版多部富有影响的理论专著。出版于2001年的《新公共管理》一书，是作者深入考察了发达资本主义国家新公共管理改革运动的实践，尤其是推行新公共管理改革最为彻底的新西兰和澳大利亚的改革实践基础上所推出的一部力作。他在书中全面分析了新公共管理的理论渊源、主要机制、内在机理和发展趋势，是迄今为止不可多得的一部系统论述新公共管理理论的学术专著，在英美等国公共管理学界产生了广泛的影响。
/原著目录/
前言
导论：2000年的挑战
公共部门和私人部门
构建公共部门的模型
新公共管理
寻求学科整合
公共部门治理
新公共管理不过是流行一时的时尚？
五种反对的观点
韦伯的老问题和它的新答案
交换和契约
新公共管理中的契约是什么？
一份契约可能有多长的有效实现？
选择代理人
一份契约可以有多大篇幅？
新公共管理的运用有何限制吗？
新公共管理在未来的适用性
第一篇 公共管理的现状
第一章 20世纪的基本研究途径
第二章 公共管理的适用性
第二篇 新公共管理的理论渊源
第三章 官僚制组织：太多的X—无效率
第四章 公共企业：非社会效用
第五章 再分配：效率与公平的权衡
第六章 福利国家或福利社会
第三篇 向新公共管理转型
第七章 从长期合同到短期合同
第八章 公共部门的契约主义——基本的研究途径
第九章 合同制中的政府作用
第十章 公共政策、合同制和首席执行官
第十一章 合同制国家：没有组织失败的风险
第十二章 结论：契约主义在公共治理中的有效性及其限度
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
新公共管理不过是流行一时的时尚？
1990年，许多国家的政府进行了某种形式的公共部门改革。公共部门改革这一概念，今天已成为一个相当宽泛的概念，涵盖了一系列互不关联的现象。有的国家进行了分权化、私有化、公司化、放松管制和重新管制、引入执行代理制、内部市场或者购买者——供给者分离制度的运用、投标/招标制度的建立等广泛而全面的改革，有的国家则只进行了其中某一两方面的改革。
在传统公共治理模式中，政府为了配置各种公共产品和服务，担负了多种角色。现代的公共治理，则在细致分析如何才能使政府经济地负担不同角色的基础上，将政府的各种角色明确区分开来。
如果有一个标签可以用来概括所有各种公共部门的改革，这个标签就是“新公共管理”（Hood，1991，1995）。所有的公共部门改革措施的共同特点，是试图在公共部门中运用新的治理机制，从而超越了传统的官僚制和公共企业制度，在国家治理中引入了市场机制（Warsh，1995）。美国的重塑政府框架与新公共管理在许多方面具有相似性，但是它并不像新公共管理那样，将重点放在契约制上。
作为一种管理理论，新公共管理将分析重点放在合同制定和合同执行上，似乎完全偏离了韦伯的官僚制政府分析框架（Considine and Painter，1997）。到底新公共管理是具有坚实理论基础的公共治理新模式，还是仅仅是昙花一现的时尚呢？下面将进行讨论。在这里，让我们简要地考察几种反对新公共管理的理论观点：
五种反对的观点
一种观点认为，新公共管理正在衰落下去，历史发展最终将证明它不过是一种流行一时的时尚。另一种观点则认为，新公共管理实际上没有什么新东西，不过是对相互冲突的实践的一种理论说辞，是几种互不相干的理念的混合物。从本质上看，新公共管理有明显的右翼色彩，过分强调经济效率，而忽视了评估公共部门行为的质量、公平等标准。
所有这些认为新公共管理仅仅是一种时尚或者很快将过去的潮流的看法，都是可以反驳的。新公共管理的出现，无论从理论的意义上还是从实际的意义上，都是正在进行的治理革命的一个标志（Politt，1993；Barzelay，2000）。
我们看待新公共管理还是应该从其积极性上来肯定它的价值，新公共管理的确存在着这样那样的质疑和批判，但是它也的确顺应了时代的发展，解决了很多社会问题，这一点必须要予以承认。
这里将主要考查以下五种反对新公共管理的观点：（1）新公共管理仅仅是一种右翼的意识形态；（2）新公共管理没有什么新内容，仅仅是以往的签约外包制；（3）新公共管理只是一种特殊的说辞；（4）新公共管理是一些互不关联的理念的混合物；（5）新公共管理只不过是将微观经济理论从私人部门管理扩展到公共管理中来。
下面针对这五种反对新公共管理的观点，逐一提出反驳的观点：
1.新公共管理的意识形态中立性。不仅保守主义、新自由主义的政府推行了新公共管理改革，社会民主主义政府同样实行了这一改革。确实，新公共管理的一个基本构想是国家退出许多公共领域，但是，同样真实的是，新公共管理也被用来加强福利国家，提高福利国家的效率。新公共管理并不主张私人部门代替公共部门来配置公共服务，而只是主张公共服务提供应该用与以往不同的另一种方式来进行管理。
2.新公共管理是契约制（contracting），而不仅仅是签约外包制（contracting out）。长期以来，政府一直在治理中运用签约外包制这一手段，将诸如伙食供应或者清洁这样的一些十分简单的服务承包出去。但是，新公共管理不仅极大地扩展了签约外包的领域，在教育、医疗卫生以及许多基础性行业等新的领域中运用这一手段，而且在国家治理中运用了内部契约制（contracting in）这一管理手段。也就是说，新公共管理是一种关于政府如何通过竞争性的契约制，决定一项服务是由体系内还是由体系外的组织来提供的操作性理论。
3.新公共管理关注现实的现象。新公共管理象征性地使用了源于公共部门之外，并在公共部门之外常用的词汇。除了作为一种比喻，谁在说到政府和它的雇员时，会真正使用“委托人”和“代理人”这一词汇呢？我们又怎能说政府在组织“竞赛”和“拍卖”呢？公共部门的职业团体在“逃避责任”吗？公共政策或者行政法是私法“契约”的内容吗？无疑，新公共管理使用了新的语言。我想强调的是，新公共管理意义上的公共部门改革，在一些国家已经导致了变化甚至是重大的变化。新公共管理不仅仅是象征性的符号。同时，我们需要认真地讨论、批评和探究它的特殊的术语。
4.新公共管理是独创性的，而不仅仅是公共选择理论和私人部门管理理论的混合物。假如新公共管理真的是公共选择理论与传统的私人部门管理理论的混合物，新公共管理就存在着内在的矛盾。公共选择学派倡导政治的、市场的、担保人（vouchers）和使用者付费等各种形式的分权，而传统的私人部门管理倡导集权。新公共管理也不简单地是偏好曼彻斯特式的自由国家的公共选择理论的延伸，并拥有比传统的泰勒制更高级的管理理论。
5.新公共管理不是运用于公共部门的微观经济学。新公共管理绝不是从标准的微观经济学严格运用到公共部门的成本收益模式的翻版（Mishan，1981）。实际上，新公共管理与很大程度上超越了新古典经济学的全新经济理论有更加紧密的关联。特别是信息不对称的经济理论，对于新公共管理几个核心理念的形成具有重要的作用。必须强调的是，新公共管理是在总结公共部门现实实验和改革经验教训的基础上发展起来的，它从来都不仅仅是私人部门管理理论的运用。
总的来说，新公共管理是公共部门治理的一种新理论，它并不是充分完善的，也不是理论发展的终点，仍然存在着许多有待解决的问题。
新公共管理是有关政府公共服务提供方式的一种理论，并或多或少地具有内在的一致性。政府并不必然要运用这种管理模式，政府长期以来一直运用韦伯的官僚制组织模式，或者政策网络模式（policy network framework）（Rhodes，1998），它可以继续采用这些模式。新公共管理并不能概括公共部门改革的全部内容，但是，如果政府希望提高公共服务的效率，新公共管理确实提供了一种新的途径。
韦伯的老问题和它的新答案
在韦伯支配或权威的著名文章中，他首先假定所有的国家中，总是由少数人构成统治者，统治着由多数人构成的被统治者（Weber，1978）。他还假定，政治领导人和他们的人民之间的基本关系，是建立在权威或支配的基础上，政治领导人的命令单向地传递给人民。从这两个假定出发，他进一步提出了自己的问题：政治支配具体是如何实现的？它是什么时候被统治者所接受的？
无论政府的任务是什么，国家治理就是要使政府职能范围内的工作得以完成。政治精英不能自己来完成这些工作，因此政治领导人就必须雇佣其他人来完成，韦伯将政府所雇佣的人称为政治领导人的“雇员”。在所有社会中，一个基本的事实是，政治支配都是建立在一定的雇员录用机制的基础上。在韦伯的官僚制组织理论中，他认为，一种特殊的录用机制——合理合法的政府雇员录用机制，是统治国家最有效的手段。这是官僚制组织理论的主题内容。
韦伯的政府雇员录用机制，可以保证政府机构获取到最专业的人员进入政府部门；同时，这种雇佣制度也为政府部门注入了活力，引入了竞争机制，有利于政府部门官员质量的提高。
当政治支配建立在合理合法的权威形态基础上，它就具有良好的存在。无论是公共产品和服务，还是私人产品和服务，都是由经济中的赛局参与者生产的。为了安排公共服务的提供，政府会在竞争的基础上，与经济中的赛局参与者签订契约，由竞争机制决定服务提供的状况，决定服务的价格和数量。新公共管理倡导人们用竞争性的契约制来取代传统的公共行政工具。但是，由谁来实现契约制呢？
由于交易成本的缘故，政治家无法处理新公共管理所要求的所有各种形式的契约。政府需要专家来谈判、决定和执行在新的制度结构中取代传统公共行政工具而出现的大量契约。新公共管理倡导政府雇用一批专门的经理人——首席执行官（CEO），来管理合同制国家（the contracting state）的有关事务。
新公共管理倡导政府雇用专门的经理人也是效仿企业管理的一种做法，这种方法可以让最专业的人做最擅长的事。但是，这些职业经理人通过什么途径来获取，以及在政府机构中处于什么位置，这些问题尚需进一步探讨。
新公共管理中的契约是什么？
在新公共管理体制中，政府运用一系列契约手段来管理公共部门，因此，要使新公共管理成功地运行，就必须大大地提高政府签订契约和监控契约运作的能力。用契约制手段来进行治理，会涉及大量不同形式的契约。在这些契约中，只是其中的一种契约是典型的私法契约，可以通过法院来强制执行。
必须指出，运用私法契约手段所进行的治理，与运用诸如编制预算和立法这样的公法工具的政府是不同的。原则上，政府要介入两种类型的契约：首先，政府作为委托人，与它的代理人，即政府部门和企业的首席执行官签订契约。其次，政府的首席执行官和经济中的赛局参与者就产品和服务提供所签订的契约，最终是要由政府来负责的。
新公共管理体制中的契约，是由指导公共服务提供的各种协议构成的。这些协议中，只有一部分是私法契约。有的契约可能只是意向性的合同，或者是签约双方意图的陈述，旨在表明双方的希望，而不是一种具有约束力的约定。含糊的契约可能陈述的是某种承诺，至于这些承诺是否实现，则取决于事态的进展。因此，这些契约不需要严格地予以实施。
新公共管理体制里提到的契约既可以是白纸黑字的合同，也可以是双方心理上的一种默契，这些有形的和无形的契约都是社会管理的依据。例如，在现代社会中，文化习俗、道德规范都是一种社会契约的形式。
在雇佣契约和绩效契约之间存在着基本的区别。只有雇佣契约是严格的私法契约；绩效契约则是对雇佣契约的补充，它所陈述的是政府的代理人要为自己的委托人——政府所做的事务。由于详细说明所有有关具体事项和有关要求的困难，绩效契约的篇幅可能很大，有可能长达数百页。绩效契约可能包括许多公法因素，且约束着代理人的行动。
在新公共管理体制里，蕴含在契约制中的理念是，一旦代理人没有遵守绩效契约中的有关协议，政府作为主人有权在雇佣契约的基础上采取行动，包括有权解雇代理人。但是，由于代理人可能总是就他们是否违背了绩效契约中的有关协议提出异议，绩效契约和雇佣契约之间的联系是很值得怀疑的。有时，在新公共管理体制中，由于任何看起来像一个协议的东西都被称作“契约”，以致出现了契约的异化。在这种情况下，政府委托人和它的代理人在公共服务中的任何一种相互关系，不管是否真实，也不管司法契约是否存在，都被描述为契约关系。
在其他的治理体制中，例如在官僚制组织里，或者在政策网络里，人们也可能将权力主体之间的关系界定为契约关系，将其看成是一种模糊的契约关系形态。但是，如果政府采用新公共管理模式来进行治理，有关的契约条款应该尽可能地明晰，应该尽可能接近私法契约，有关的协议应该能够在普通法院中予以强制执行。
一份契约可能有多长的有效时限？
当契约在公共管理中被大量运用，在很大程度上取代了规划、预算和行政法等其他合作方式时，就可能因为契约规模过于庞大而失去对它的控制。怎样才能签订一个涵盖所有相关具体事务、包括所有公法重要因素的绩效契约呢？
原则上，传统的公共行政偏好长期契约，而新公共管理则偏重短期契约。但是，在政府契约中，短期是什么意思呢？如果短期契约的基本目的是推动竞争，人们必须问一个简单的问题：竞争的周期应该多长？是两年以上，还是五至十年？新公共管理运行的实践表明，人们总是试图将竞争的周期尽可能地缩短。但当契约周期缩短以后，很快出现了新的问题，这就是交易成本随着契约时限的缩短而增加了。
新公共管理的短期契约主要是由政府官员的任期所决定的，每一届新的领导者都会在自己的任期内尽可能地有所作为，但是每一届领导人的管理理念都会有所差别。
当契约制在公共服务提供过程中广泛运用的时候，服务供给中的竞争程度就必然增加。但是不可避免地就会出现严重的不稳定性，尤其是在服务的提供者之间。在服务提供者中，职业团体倾向于控制，他们总是偏好长期而不是短期的契约，即使短期契约被证明对他们更有利。因此，新公共管理总是受到组织良好的职业团体的广泛抵制。
另外，契约的周期过短，可能也不符合政府的最佳利益。为了稳定公共服务的供给，运用新公共管理机制的政府迟早会开始运用周期更长的契约制。道理很简单，只有这样，公共服务的供给才具有可预见性。果真如此，契约的有效时限可能会在五年或者五年以上。
政府也可能会用长期的承诺来弥补周期契约的不足，以在签约双方之间形成相互的理解，使服务提供者知道，在一个短期契约结束之后，他们不会被淘汰。有时，新公共管理的运作，导致了大量协议的产生，其中只有一部分是真正的私法契约。
选择代理人
一个可能的问题是，政府只是对公共服务提供者采用了适当的招标/投标程序，而政府自身部门间的关系则没有采用这种程序。如果要使新公共管理的精神真正得到贯彻，就必须以一定的竞争方式来选择政府执行代理机构、购买机关、管制机关的首席执行官，并且不能与他们签订长期的雇佣契约。新公共管理的原则可以以各种不同程度的一致性加以运用。
在政府招投标程序中，虽然对招投标企业实现了竞争择优的原则，但是作为开展招投标的政府机构却没有按照市场机制实现竞争。在现实生活中，政府采购中的腐败行为大多也与此有关。
但是，由于交易成本的缘故，政府并不能运用所有的契约形式，也难以监控和保障契约的有效性。它需要做两件事情：
1.政府必须区分契约型治理制度中，政府所可能承担的各种角色：采购、提供、管制和仲裁。
2.政府将雇佣代理人来承担这各种不同的角色，这些代理人的行为，将在很大程度上影响结果。政府不仅必须按一贯的方式来指导政府的雇员，它还必须选择他们来追求“好的”结果，鄙弃“坏的”结果。如何实现这一点呢？
一份契约可以有多大篇幅？
运用可以在普通法院中检验的私法契约来进行公共部门治理，必然要遇到一个困难的问题，那就是这些契约是否可以写下来，以使它们变得完整或者接近完整。《法律和经济学》艺术认为，除非契约包含了有关细节问题，否则它就不可能是完整的。该书把这一观点作为一个公理来看待（Milgrom and Robers，1992）。如果私人部门的契约都是不完整的，公共部门的契约怎么可能完整呢？因为那些有关公共领域的契约几乎不考虑细节问题。
在传统的公共治理中，有许多工具——预算文件、行政法、指示、内部程序和习惯等，用来指导公共部门官员的工作。新公共管理中的契约必须包括签约双方要做什么的所有相关的信息，也就是所要完成的工作量的期望和双方商定的报偿。但是，契约中也可以包含政策和行政法吗？
当用契约来规范公共服务，或者将对首席执行官的要求写入私法契约时，就有两种可能性：要么治理公共部门的契约简单地承认存在于公法系统，或者这一类规则作为既定的事实；要么有关的契约一定程度上取代了行政法和内部的规章制度，同时也可能包含了政策决定和措施。
既然公法还包含公民的基本权利，私法契约就不可能完全取代公法。当然，可以想象这样一种方式来签订契约，使它们包含政策细节和行政条款。但是，即使一份契约超过100页甚至200页，它是否完整也难以确定。总是存在着不可避免的不完整，刺激背约行为的产生，加上机会主义行为，而导致契约失败的风险。
当政策和公民权利包含在契约中的时候，契约的公共性就可能受到损害，或受到限制。以契约方式来进行治理，可能就需要向公众公开这些契约，尤其是向记者和大众传媒公开。即使当政府用私法契约来管理公共部门时，他们的行动仍是在公共领域。
新公共管理的运用有何限制吗？
如果说新公共管理提供了管理公共部门的一种新的工具，它是否对所有形式的公共服务都是一种合适的工具呢？公共部门包括完全不同的领域，公共服务提供因此可能相应地需要多种不同的治理机制。政府可能运用官僚制组织、政策网络或者契约制来向它的公民提供产品、服务、规则和金钱。
在商业部门中的一些政府部门和管制机构中，新公共管理可能是值得尝试的。但是，当新公共管理运用于收入保障计划——工作福利国家时，到底赞成者多还是反对者多，就是一个疑问了。任何治理机制的运用都是一个优劣比较的问题。
在社会保障领域运用管理技术时，一定会引起有关所谓的权利的合法性的争论。如果公民遭遇灾难时，享有合法的权力要求收入补偿，那么，他们在获得社会保障援助时，为什么要以接受首席执行官的专横为先决条件呢？令人吃惊的是，在引入工作福利国家、社会保障援助的获得必须以契约为依据、相互承担义务的地方，几乎没有遭遇抗拒。
但是，新公共管理是否可以运用于软部门（the soft sector）呢？这一领域的特色是存在着与政府对立的专业群体的强大的社团。有关的职业人员拥有明确的精神气质，他们不仅负责提供服务，也监督政府那些超越政府职能范围的普遍价值的实现。新公共管理在政府司法机关和高等教育机构中似乎不太实用。致力于追求真理或者寻求若干西方国家获得成功，可能正是因为拥有了新的理论。在其他一切条件相同的情况下，对于新右派所承诺的更高的效率，以及生产力发展的可能性，选民为什么要拒绝呢？
当社会民主党政府致力于将本党的主要原则付诸实践时，新公共管理就获得了全面的成功。今天，把新公共管理看成是右派的意识形态是不正确的，它的政治诉求是相当广泛的，而不仅仅局限于保守主义、民族主义这样的右翼理论。
官僚制的善与恶
首先要关注的是，动机问题是否是官僚制中存在的一个真实的问题。尼斯坎南的理论是公共选择理论中有关官僚制的核心，它意味着对韦伯有关官僚制的著名论断的全盘否定。韦伯认为，官僚机构是提供公共服务的最有效的机构，尤其是在提供软服务上。
韦伯假设官僚们都有一个特殊的动机去完成他们的任务——使命感，与韦伯不同，尼斯坎南则假设了官僚有关工资、声望、权力的私人效用函数，而这些全都直接依赖于官僚机构的规模。官僚的工作动机问题已经有大量的研究，尤其是在组织理论里，这些研究主要集中于官僚机构中的行政人员或专家。可以发现有关这两个主题的不同的理论观点：一方面是职业使命感或公共利益；另一方面则是利己主义或其他类似的理论，例如，考夫曼（Kaufan，1976）、威尔逊（Wilson，1989）、丹利威（Dunleavy，1991）的理论。
尼斯坎南的结论与人们常常看到的有关官僚行为的事实并不一致，他们不喜欢不确定性和风险。由此，尼斯坎南所认为的“官僚总是追求不断扩大官僚机构的规模”的结论已经受到了挑战。严格地说，像帕金森的官僚制模式所说的那种官僚制组织规模的迅速扩张，并不符合官僚们的最大利益。
相反地，如果假设官僚们回避不确定性和风险，就可能得出与尼斯坎南完全不同的结论。威尔逊从组织理论的视角指出，官僚机构寻求的是稳定性：所有的组织都追求源于规范的运作程序的稳定性和舒适性。当结果未知或模糊的时候，官僚机构就不会有动力去改变那些规范的运作程序，以更好地实现他们的目标。只有外部的强加的压力，才可能推动官僚机构去修改规范的运作程序，以适应外部环境的需要。规范的运作程序反映了官僚机构内部明确的均衡关系。威尔逊的官僚制模型，其假设和主要理论观点，都与尼斯坎南模型相去甚远。威尔逊的官僚制组织形象，更接近于著名的考夫曼分析，而不是公共选择理论。
考夫曼运用实证研究方法来考察官僚制组织，他的实证研究成果很难支持尼斯坎南的官僚制组织最大化的结论，官僚们并不寄希望于通过预算的最大化来实现他们自己的自我利益。
有人指出，对官僚来说，重要的不是官僚机构的规模，而是官僚机构的地位。官僚机构的地位主要是与它的任务相关联，而不是与它的下属机构的数量或它的雇员的多少相关联（Dunleavy，1991）。官僚机构的塑造，不是官僚机构的最大化，而是官僚机构基本的动力。
可以用各种不同理论中的多种假设来解释一种现象，但最终重要的是要面对实证材料。根本不可能直接检验一种理论的假设，但是，可以通过考察一种理论的主要观点是否经得起实践的检验，来间接检验一种理论。
然而，让我们假设官僚是由实现他们的自我利益最大化的野心所驱动，只要有可能，就会寻求租金。这意味着我们接受了尼斯坎南的逻辑出发点，而不是韦伯的使命感是公共部门的特殊动力的假设。但严格地说，并不能由此得出预算最大化的结论。
官僚们可以发现只要提高单位成本，就可以轻而易举地获得准租金，那么他们为什么还要扩大其产出呢？组织规模比最优规模扩大两倍，将会对官僚机构产生巨大的压力，迫使他们提供数额巨大的服务。事实上，同样的私人目标，通过提供的服务数额小，而不是以最低成本生产，就可以确保实现。
尼斯坎南不能回答为什么远远高出可行的最低成本的单位成本以及组织臃肿和怠工问题会被政治家揭露出来。如果存在着信息不对称，代理人所了解的有关边际成本和边际收益的信息比委托人更多，那么，作为委托人的政治家就不能发现或揭露组织中所存在的怠工行为。
官僚制组织供给的基本问题，不是预算的最大化或所提供的服务数量过大，而是X—无效率的发生。另外，如果人们为了解释X—无效率的存在而假设存在着信息不对称，那么，人们可能想指出无效率现象的存在，可能是因为缺少竞争的结果。
坦率地说，迄今为止我们还没有看到一项实证研究能够证实尼斯坎南的结论，即实际的公共服务供给是最优供给的两倍。尼斯坎南模型并不是一种可靠的理论，假设有关的主体追求自我利益的最大化，供给方可以通过提高单位成本、减少供应量，这一更简单的方式来满足自己的利益。官僚模型根本的缺陷在于，它依赖长期的合同，这与机会主义行为、信息不对称一起，为逃避责任提供了可能性。
公共权威或政策和真正的契约
在以往占主导地位的公共部门研究途径中，真正的契约从来没有被当作主要的机制。在公共行政中，只有人事任用过程中使用契约。任务则是在公法文件包括部门规章和相应的指令中，或者在预算法案中加以规定。法律、指令和预算并不是真正的契约。它们建立在国家权威而不是交换的基础上，因而不具备真正的契约的最显著的特征——互惠。
凭借公法手段，依靠税收汲取财政资源，来实现对公共部门的治理，是公共行政，而不是公共管理的典型特征。这种管理理论模式，主要是马克斯·韦伯所倡导的模式，而不是切斯特·巴纳德所倡导的模式。它把正式组织、规则和法治作为研究的核心，这是马克斯·韦伯官僚组织理论的核心特征。公共行政需要雇员，但是，它偏好的是长期契约，这些契约可以保证雇员终身任职。终身任职使雇员具有通过终身学习而成为专家的机会。为了使政府部门或委员会集中精力处理那些明确界定的任务，它们被从各种竞争压力之中解脱出来。政府部门成为公共服务唯一的提供者，可以根据自己的意愿，选择最有效的手段来提供公共服务。
官僚制组织过去被认为将是一种永恒的存在（Kaufman，1976）。理论上说，官僚机构的主管们知道他们的目标是什么，会注重自己的工作绩效。假定雇员会忠诚于公共利益，那些在政府部门中终身工作的雇员，很少愿意损失良好的声誉来换取高额的工资收入（Kaufman，1981）。公共企业的治理方法与此类似，通过公法的许可证制度和管制法，长期契约为公共企业创造了一个安全的天堂。其中一些组织是真正的恐龙，它们可以通过合法的公共垄断，包括进口保护、利率调整以及类似的方式，长期获得可靠的财政支持，而将有关的损失转嫁给公众。
如果不在象征的意义上将公共政策及其执行看作契约，那么在公共政策途径中，真正的契约也不是一种主要的机制。在公共政策框架中，政府和它的生产单位，政府部门或者公共企业之间的互动关系，要么像在自上而下的执行模式中那样，是一种权威关系；要么像在自下而上模式中那样，是一种交易关系。虽然这两种执行模式不同，但是，严格地说，这两种执行模式没有一种是契约制。
在自上而下的执行模式中，强调的是事前控制，掌舵的则是自由裁量、信任和事后评估。在象征性的“契约”模式中，政府的主动权在于使用中央权力去监督和矫正在政府部门和公共企业中可能发现的任何弊端，使用它的普通权力去指挥它的组织。在政府组织里，任用契约通常是一种非常普通的契约，要求广泛的监督和全面的服从。在自下而上的执行模式中，有关公共物品和服务提供的决策权高度分散，以至于任何责任观念都难以存在。如果政策执行仅仅是一种渐进的学习过程，当政府和企业在很大程度上成为自我评估组织时，它们就是可信任的（Pressman and Widavsky，1974）。无论是在自上而下的执行模式中，还是在自下而上的模式中，没有任何东西以契约制的方式加以实现。命令不是契约制，盲目的信任也不是契约制。
新公共管理将真正的契约这个全新的概念引进公共部门。真正的契约蕴含着明确的互惠允诺，必须在短时期予以兑现。合同中所规定的权利和责任的实现，以对履约失败的处罚威胁为前提。以真正的契约为手段的新公共管理，应该看成是解决传统的治理模式内在困难的一种尝试。权威或信任容易导致订约后的机会主义行为或道德风险的发生。
在新公共管理中，人们可以区分两种契约：一种是私法契约，可以通过诉讼，在普通法院中加以强制执行；另外一种契约是准私法契约，它不是通过普通法院来强制执行，而是通过契约的任何一方当事人来强制执行，例如终止契约。
/简要评价/
《新公共管理》是建立在公共部门具有可持续性的适用性基础上，探讨新公共管理与传统公共管理的区别，并说明新公共管理在当代的有效性和限度，构建新公共管理的分析框架。公共部门的基本任务是产品和服务的配置或提供、收入保障或转移、管制或经济规则的制定与实施。与之相适应的两种公共管理机制有：软部门（由负责教育、社会关怀、法律、秩序构成）和商业部门（有基础产业构成）。全书共分5个部分、12章。导论部分首先表明本书的目标，就是要在重点分析新公共管理理论和其他已有研究途径的基础上，建构一个新公共管理的综合分析框架，以客观地反映公共管理的现实。具体的两大目标，一是要考察分析公共行政和公共管理的各种理论模型，并努力与新公共管理相融合，以寻求进行学科整合，创建一种新的公共管理理论框架的可能性。二是探究在新公共管理改革的影响下，公共部门的可持续的适用性问题。在此基础上，讨论了新公共管理研究所涉及的重要问题，讨论了相关的重要概念，着重讨论了新公共管理这一核心概念。作者准确地将新公共管理界定为契约制，是签约外包制（contracting-out）和政府内部契约制（contracting-in）的综合。