〔美〕B.盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》
/作者简介/
B.盖伊·彼得斯，国际著名的政府治理与改革问题研究专家，美国匹兹堡大学公共与国际事务研究生院教授，兼任加拿大管理发展中心高级研究员、香港城市大学名誉教授等职。其理论创新能力在美国公共行政学界享有盛誉，主要研究领域包括比较公共政策与行政、美国公共行政、比较政治学、比较研究方法等。主要著作有《政府未来的治理模式》《官僚政治》《公共政策工具：对公共管理工具的评价》《政治科学中的制度理论：新制度主义》《比较政治学导论》等。
/原著目录/
第1 章 变迁中的国家、治理和公务员制度
1.1 传统的公共行政：旧时代的信条
1.2 背景
1.3 国家和政府治理的展望
第2章 市场式政府
2.1 市场模式的理念
2.2 结构
2.3 管理
2.4 政策制定
2.5 公共利益
第3章 参与式国家
3.1 参与式国家的理念
3.2 结构
3.3 管理
3.4 政策制定
3.5 公共利益
第4章 弹性化政府
4.1 关于稳定性
4.2 组织永久性——挫折和无效
4.3 弹性治理模式的影响
4.4 结构
4.5 管理
4.6 政策制定
4.7 公共利益
第5章 解制型政府
5.1 政府层级
5.2 解制与错误
5.3 结构
5.4 管理
5.5 政策制定
5.6 公共利益
第6章 结论
6.1 背景的重要性
6.2 普遍性的问题和不寻常的解决方案
6.3 问题与解答的匹配
6.4 探讨矛盾
6.5 我们如何介入
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
变迁中的国家、治理和公务员制度
实际上，那些易于处理的或有利的事务可能多由私人部门自己负责处理，政府从来不会插手其间。普遍的看法认为，帝国主义式的政府已经很少，且政府一般不会自寻新问题而加以解决；政府更像是接手了一只盛满了剧毒的酒的无法解决难题的酒杯。
对于某一特定的政策，公务员允许有自己的看法，身为负责制定和执行政策的政府机构的成员，他们也应该提出自己的意见，但是他们不应该有党派色彩的意见，否则会导致他们无法忠实地服务于不同党派的政府。
本书开篇就对传统公共行政进行了淋漓尽致的分析，尽管对于改革者而言，公共行政一无是处，但是，不温故，哪能知新？新的治理模式会以不同的形式重新陈述以前的状态，“旧时代的信条”中，有一部分依然可以指导政府的工作。
对传统政府模式进行的第二个方面的重要变革，表现在放弃对政府部门内部实行层级管理和规章制度式管理的设想，以及对赋予公务员在非政府部门执行和实施行政法规的权力的设想。
对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。在某种程度上，变革不能单纯地界定为寻求一个完美的行政实体；更确切地说，每一种改革方案都会带来一些新的问题，而这些问题又会引发一套新的改革方案。尽管这种改革的循环有助于我们这些对变革过程感兴趣的学者进行研究，但对那些参与这一过程的人们而言却不见得是好事。
从自大到无助，传统行政体制在摇摆中走过了几十年的历程。20世纪80年代以来，世界各国都在试图寻找一种全新的行政体制，因此，只要存在政府的地方，都进行着不同的改革，政府体制改革已经成为一种惯例。尽管努力变革，但是变革之后的政府依然会存在问题，而且存在的问题不见得就比改革前少，于是政府感到茫然了。
过于频繁的变革容易遭到人们对在政府部门内部和外部进行改革尝试的讥讽。然而，这些改革的尝试有时是唯一可能解决棘手政策问题的办法，因而又是政治家们最好的朋友。尽管变革在政府部门中是一种司空见惯的经历，但20世纪80年代和90年代的行政改革运动却极为特殊，不仅改革幅度扩大，而且变革的基本性质也被重新考虑。
或许是由于变革无处不在及其基本性质使然，最近20年来所推行的行政改革在理论上难以达成共识。尽管在倡导“政府再造”的口号下出现了许多不同的改革思潮，并被其提倡者用于同一改革方案的组成部分加以推行，但是这些改革思潮之间固有的矛盾往往难以协调。因此，基于理论和实践两方面的原因，了解支撑行政改革的相关理念就变得尤为重要。如果现在所进行的各项改革确实不能协调一致，那么这样的改革是难以取得成功的，其后果必然是听任“政府没有能力做好任何事情”这种说法继续蔓延。
作为个体的官僚成员可能心怀私欲，或者至少是自我放纵的，他们总是利用其对机关事务的垄断权力来最大限度地增加个人利益。这些政府官员之所以能够在编制预算的过程中行使他们的这种垄断性权力，部分原因是他们拥有更多接近信息的机会，尤其是他们比其经费提供者更了解服务性生产的实际成本。如果允许其他的竞争者提供同类服务，那么就会刺激官僚机关控制其生产成本以战胜竞争对手。可以想见，这一竞争机制在私人部门中能起到同样的作用，它可能有助于私人部门将其服务成本减少到最低限度。在有许多机关同时参与的情况下，即使公开的竞争不起作用，经费的提供者也能够在各机关之间挑拨离间，使这些机关透露出各自的真实的生产成本，并利用这些信息来控制公共开支。
以工作成绩为基础的管理方法和报酬制度与许多促使公共部门进行改革的其他理念是相互冲突的。目前，一种越来越受欢迎的激发工作人员积极性的方法是允许他们对自己的工作拥有更多的自我决定权。这种通过授权方法为工作人员提供参与机会的理念对改革来说甚至更为重要。然而，如果利用测量工作成绩来判断个人对实现组织目标所做的贡献，那么强调参与和组建团队的概念和以个人为中心的观点无论在经验上还是在标准上都还难以达到协调一致。因此，进行改革时务必小心谨慎，不可能把所有好的（以及并非不好的）改革理念都同时付诸实行。
市场式政府——自命不凡的模式
公共部门财政管理改革所依据的市场原则之一是，将购买者与提供者分开，并建立内部市场。
作为一种试图使政府更像私人部门的方法，市场模式有关治理的观点非常强调“改善”管理（我用引号加以标示，是因为人们普遍不同意目前所进行的变革确实无可怀疑）。许多希望政府部门继续保留传统公务员制度的人们认为，那些拥护变革的人士误解了政府的本质和目标。例如，一般管理的有关理论设想就严重地低估了公共行政及其特殊性。显然，公务员政府已不可能复归过去可能拥有的荣耀了，因此，如果政府打算继续前进，那么应该协调传统与革新之间的关系。
市场模式将传统的公共官僚体制看成是公务员扩大个人权力的工具，而不是为公众提供无私服务的工具。接受传统公共行政模式无异于保护官僚免受控制并逃避责任，这对传统体制存在的不足之处的描述是恰当的，但提出的变革方法并不一定完全正确和合适。
政府市场化观点的第三方面内容是，设想应该怎样制定公共政策，尤其是职业公务员在公共政策制定中的适当作用等问题，即将这些问题概念化。在市场式治理模式与官僚体制的作用之间不可避免地存在着矛盾。一方面，市场模式提倡将官僚体制的职能分散给多个“企业型的机关”，这些机关被授权独立自主地制定政策。
第三个理论可以在一般管理与“新公共管理”的理论中找到，其主要观点是不管管理在哪里发生，管理就是管理。根据这一观点，将公共行政作为一门具有独特风格的独立学科会被认为是错误的。市场模式的支持者认为组织和激励人员的机制不仅可运用于私人部门，同样也适用于公共部门。
一般管理强调私人部门所追求的一些价值观念——最重要的就是效率，但是缺乏将公共利益作为政策行动的指导原则的意识。
市场模式倡导者设想，传统的公共部门结构存在的主要问题在于它依赖庞大、垄断的部门，而这些部门对外界环境不能做出有效反应。
从事公共选择方法研究的学者认为，政府组织规模庞大和复杂性以及所提供的商品与服务成本过高，是政审缺乏效率和效能的根源。
此外，改革的一项主要原则是分散决策和政策执行的权力，打破大政府垄断的最基本方法就是利用私人组织或半私人组织来提供公共服务。
传统的公共人事制度主要以资历决定报酬登记。但是只以刻板的制度正逐渐被以工作成绩来确定工资登记的制度所取代。
市场模式中，其核心是用市场的眼光和视角来管理社会公共事务，注重效率和成本，因而，政府绩效考核会成为政府改革的重头戏；但也要看到，公共事务与市场经济有所不同，一部分事务或者工作无法进行量化考核，这也成为政府绩效考核中的难点。
这一制度的基本观点是，公务人员的工资收入应该符合经济市场的工资水平，并且不论公务人员之间可能存在何种差异，它们工资报酬的多少应该取决于其工作成绩的好坏。工作越好，所得到的就应该越多。
这种制度在一些规模小、拥有相对自主权且作为市场式治理模式的一部分而建立起来的机关中最为普遍。
但是其带来的问题是面对巨大而复杂的组织，测量个人的贡献和工作成绩看起来简单，实际上是相当困难的。
还有一个问题是，当公务员因工作成绩获得的报酬不同时，产生的工资差就会导致公务员倾向于有更高报酬的工作，而忽视报酬低的工作岗位。
财政管理改革的范围十分广泛，从改善现金管理、加强公共贷款控制等简单改革，到彻底重新思考公共部门编制预算以及提供公共服务所需要的成本，部分财政改革也是与人事管理改革同时进行的。
财政管理所依据的市场模式的观点是，将采购者与提供者分开，并建立内部市场。基于这个原则，新西兰、瑞典、英国、美国都开展了改革。
英国进行的另一轮改革，主要内容是“签约外包”或“市场检验”，其观点是政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成工作。
以上这些改革都存在不同的意见，如果政府打算继续前进，那么应该协调传统与革新之间的关系。
在面对市场模式与传统模式存在的矛盾时，一方面，市场模式倡导将官僚制的职能分散给多个“企业型”机关，这些机关被授权独立自主地根据市场的信号制定政策，或者是纯粹建立在领导判断的基础上制定政策；另一方面，倡导市场模式的实际工作者期望这些拥有半自主权的组织遵守上级部门制定的政策和意识形态方面的命令。
即使这一矛盾能够得到解决，也还是有其他方面的问题。其中最严重的是权力分散后所出现的难以协调和控制的问题。
这里包含三方面的内容：
第一方面是应该根据政府提供公共服务的成本是否低廉来评价政府。市场模式的根本要求就是政府所提供的服务应该符合公众的要求。市场模式对政府批评最多的是市政成本过高而办事缺乏效率。
第二是政府应该对市场信号做出反应。不过这样一来，责任制比在传统体制下更难得到认同。市场模式下的责任制取代传统模式的过程测评，但其中存在许多问题，最主要的是无法准确测定工作成绩。
第三个是公民应该被看成是消费者和纳税人。市场模式通过下列几个方面扩大公民的选择权：首先是允许私人公司参与以前由公共部门垄断的服务的竞争；其次是通过为诸如教育、住房等服务发行代币券这种方法扩大公民的选择权；第三是为公民提供有关可以得到的服务项目的信息。
市场模式已经成为最受国家和政府欢迎的革新概念，但作者还是对此提出反问：这对传统体制存在的不足之处的描述是否恰当，以及它提出了什么样的积极的变革方法。对市场模式的这种反省可导致人们承认传统体制并非一无是处，相反有些地方比我们想象得还要好。
无论采用哪种模式，新模式所需要花费的成本是必须考虑的问题；同时也要考虑，在新的治理方式实施之后，传统行政体制哪些有利因素会丧失，并要关注新的治理方式是否继承了传统行政体制中的优点。
参与式国家——我参与我存在
参与，或者称之为授权式国家——从观念形态上讲，几乎可以说与市场方法相对立。该方法所倡导的是反对市场的，并致力于寻求一个政治性更强、更民主、更集体性的机制来向政府传达信号。
“参与”是20世纪90年代的主要政治议题，无论是国家治理，还是全球治理，都在探讨主体的参与性以及参与的多样性。甚至将“参与”与“民主”对等，使“参与”的话语基础更加牢固。
参与方法同市场模式一样，都认为传统官僚体制是政府良好运作的绊脚石，并认为要用新的方法提供服务，但相同的思想却导致不同的实践和学术的改革。
在授权式国家中，部分组织和社团在高度层级节制体制下，获准有较多的组织参与；然而参与方法和市场方法不一样，市场方法注意公共组织中较高的管理阶层，而参与方法则关注较低阶层员工和组织的服务对象。
参与方法主要是关注基层民众，但是我们需要反思，弱势群体的参与基础是什么？参与积极性怎么样？参与效果如何？从现有的治理状况来看，各国民众参与积极性是一个非常棘手的问题，因此，如何调动公民参与的积极性，是参与式政府的重要议题。
这种方法的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，而且员工和顾客对公共部门所提供的产品和服务关系最为密切，对于相关的计划他们认识较深，掌握的信息也较多。这种方法进一步假设，那些被埋没的思想与才华如果能得到适度发挥，那么政府将会表现得更好。因此，要使政府功能得到更好的实现，最好的方法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。
就最简单的层次来讲，所谓参与是指导员工对有关其工作、生活以及某些层级节制方面的组织决策的介入。大部分主张参与的文献认为，接任和参与是激励员工最有效的方法，是将可能性变为可操作性的实践。
授权赋予了参与新的含义。授权是指组织内的员工特别是白领阶层，若能得到充分授权，将会产生许多积极的成果。授权现在被普遍应用到全面质量管理（TQM）中，但TQM是参与方案，而不是一种建立在市场模式上的理念。其基本思想是教育员工树立产品质量观念，其生产的产品有一定的质量要求。其一是所有组织成员必须对产品质量负责；其二是组织成员要像一个团队一样共同工作，而不仅仅通过科层权威和劳动部门来维系彼此的关系；其三，团队成员应时刻想到为提高产品质量和组织的生产力做贡献。因此，组织应创造一种从多方面鼓励参与沟通的机制，而不仅仅凭借由上而下的方式来从事管理活动。
但TQM也存在是否真正适用于公共部门的疑虑：一是私人部门所拥有的参与和开展工作的自由并不适用于公共部门；二是在公共部门当中缺少一个评估计划是否成功的、明确的、基本的标准时，对质量的界定就更具有争议性。
此外，公共部门所提供的服务在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。根据这种观点，一个真正具有效率、效能的服务计划需要服务对象的主动参与，而不是服务对象的被动接受。
参与的另一个观点认为，公共组织中的基层官员是整个组织有效运作的核心；作为一个普通的现实存在的群体，基层官员的作用需要得到承认。
基层官员寻求变革的企图是清楚的，如果要使政府有效运转，就需要关注这些公务人员的工作。
另一个相关的看法是把参与看成是一种克服违规问题的方法。
除了说明并改善政府组织本身的管理之外，参与模式还关心公民的参与和国家与社会之间的关系。参与式政府最简单的形式是公民投票，就是让公众通过直接投票的方式来决定政策议题所采用的方法。
参与的基本观点认为，官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息，因此如果排除公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。
此观点的核心是，民众的参与是补充和弥补政府内部决策的不足，是“候补性”的，而非主体性的。当然，也要看到，多主体参与政策制定，能够在一定程度上降低政策风险，或者是分散政策风险。
这种模式至少暗示了代议制民主在转达公众对政策的期望上并不完善。
民主治理理论的批评者指出了实践中所存在的问题，公众确实是想参与政府决策，但他们也要求政府能够果断、迅速地采取行动。
对于政府而言，可能唯一有助于其做出复杂困难的决策的方法是限制参与而不是鼓励参与。政府在制定政策时必须做出就怎样才能从社团和个人那里寻求和接受意见的决定。
公有社会的基本观点是市场中的个人主义以及前述关于参与政府的若干概念，这些都是非直接性的。我们首先应考虑的是政策在社会中的影响和如何为社会提供更直接更全面的服务，而不是考虑正式结构中的个人所得和个人权力。公有社会否认官僚体制在提供公共服务方面的核心地位，取而代之的是寻求合作方式和利用个人参与来强化政府效能。
针对改革的参与方法，其结构含义比公共选择方法还不明确。作为改革的指导，参与更注重过程发生中的程序而不是结构。就某一层级来讲，如果员工与服务对象都能参与决策，也就可能不需要正规组织了，但是结构改革可以使参与变得更为容易。
对于结构最明显的意义是，就像公共选择方法一样，认为公共组织的结构应该更为扁平，且应缩减高低之间的层级。
然而，另外一个意义是，如果顾客和低级员工对决策有相当的涉入时，那就必须有更多的控制以保证遵守公共法律和财务规范。这对那些公共服务价值和职责尚未制度化的体制转换中的国家尤为重要。
参与方法最后一个结构意义是建立许多新的结构，以补充或避免传统政府，尤其是地方政府结构之不足。
参与的管理意义显然比结构意义更重要，政府组织能否运转良好的基本前提是其低级员工和服务对象能否直接参与管理决策。
在政策制定过程中，参与方法更倾向于由下而上，也就是说这种观点偏好分权化的决策更甚于僵化的科层制，在某种程度上可以说和市场模式是相似的。
参与的方法赋予了组织内部员工更多的自我决定的权力，那么所产生的变数将高于层级节制下的组织，这些变数将使组织更难达成协调与一致。
参与式国家的倡导者设想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体现。这可以通过四种机制来实现：
第一种是，如果公民和员工认为政府服务不佳或制度运作不当，他们有权申诉。有效的公民权和参与的要求之一就是进一步开放政府。它最基本的要求是制定政策的相关信息应该让公民甚至其他的正式决策者知晓。在公开化的问题上，一个经常被忽略的问题是，就多数服务来讲，公众可能不知道他们期望的是什么，也不知道如何去界定服务的质量。
第二种是，通过增强员工独立决策和影响组织政策方向的能力来实现的。这种来自基层的开放性影响，有助于政府更客观地做出决策。因为这些参与者最了解相关情况，并能反映出组织参与者的知识。
第三种是，公共政策应该让有政策影响力的公众通过对话过程来做出。
第四种是，有赖于公民本身能够投入政策选择及提供服务的过程。
公有社会主义者倾向认为，投票和其他政治参与形式都是必要的，但没有改变服务提供体制高度官僚化的治理本质。公有社会主义者认为，更基本的要求是转向人民对社会生活有更大的参与。虽然批评人士认为这些理念近乎空想，但其倡导者却指出，这些理念的实施能够改善差异和官僚化的社会，并最终使之消亡。
弹性化政府——像雾像雨又像风
在当代的改革中，该方案最受关注。在四个政府模式中，这个模式的概念也最含糊不清。弹性化政府是指政府应有应变能力，能够有效回应新的挑战。不过，东欧、中欧以及发展中国家的政府在这些方面的尝试均告失败。更准确的理解认为，弹性化是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战。近年来，弹性化政府模式被看作是公共部门管理模式的对立面。
弹性化政府的政治意识形态薄弱，一般被看作是公共部门管理模式的对立面，“弹性”——强调政府的因地制宜和变通性，政府治理会随着环境的变化而变化，面对新挑战，没有固定的应对策略。作者认为，弹性化模式是改变保守政策的一剂良药，而保守政策的特性又是永久性和稳定性。因此，也能看出，弹性化是“永久性”的对立面。
公共组织或私人组织的稳定性和永久性也有优点。历史悠久的组织结构可以引导政策沿着积极的道路前进。此外，稳定性也是组织记忆的重要来源。
从理论上来说，组织记忆既是先前学习的宝库，也是未来学习的障碍。组织记忆的这种特性会使组织以它认为较适当的方式产生回应。由于无法再认知新的事物，组织的适应能力因此受到限制。
组织永久性的消极性已为大众所知，加上治理问题变化无穷，使得政府不再朝永久性结构发展。而政府目前所面临的问题是组织之间因相互扯皮而造成的双输。以协调为例，协调看似简单，但往往因为政治因素的介入而变得极其困难。
另一个导致组织非永久性的因素是多数工业化社会劳动市场的根本改变。专职和终身雇用逐渐减少，取而代之的是兼职和临时雇佣。
政府也开始调整自身适应经济上的变化，而且发现雇用兼职人员确实是一个省钱和提高组织弹性的方法；但这种模式是否放之四海而皆准不得而知。
市场模式的倡导者也指出，政府有必要使用外部人员，以消除其与社会价值和行动者之间的隔阂。
弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。这种方法的潜在意义是，公务员对政府的承诺会有下降的现象，而且会威胁到公共服务的价值和特质。
公共部门的临时性和兼职工作越多，越会削弱员工的工作责任感和追求卓越的动机。因此，弹性方法和参与方法刚好是对立的。更有甚者，临时性任用制度也使公务员制度的廉洁、忠诚、责任等价值观难以实现。
临时性治理方法似乎很少涉及公共部门在制定公共政策时所起的作用。
解制型政府——Just Do It
解制与经济政策无关，而是指政府本身的内部管理。解制型政府与20世纪80年代寻求减少并严格限制政府活动的政治主张是完全相反的。其基本设想是，如果取消一些限制和制约，政府机构就可以将目前的工作处理得更有效率，而且还能从事新的创造性工作，以促进社会的整体利益。这也是尼克（Nike）的治理理论：“就这么办。”
解制的方法含义是，释放公共部门蕴藏的能量，以提高政府行动的水平。也就是解除内部繁文缛节的限制，使政府的活动更具有创造力、效率及效能。
第二种观点认为，解制型政府是市场模式与管理主义的另一种说法。市场化观点的解制，主要目的在于解除内部控制，以提高公共管理者的管理能力。所以，解制与市场模式被视为是改造政府的互补方法。尤其是解除人事管理、采购等相关的内部限制，将使公共管理者的行为如同私人经理一样，从而促使公共部门更有效率。
第三种观点包含有参与模式的部分内涵，参与模式倾向于使员工在组织决策上更具有影响力，因此解制模式的倡导者相信运用裁量权将比运用规则、管理更能产生有效的公共行为。两者的差异在于，解制几乎只强调提高效率，参与则注重自我实现、参与等价值。
有关解制的三个含义及理由，所反对的本质上是相通的，即公共部门逐渐官僚化的结果，就贬义的观点来讲，将陷于内部规制及繁文缛节的泥沼中：
1.解制模式中有关结构方面的意义不多，但其倡导者认为，官僚结构是可以接受的，在某些情况下甚至是可取的。这是由于以下几个原因：首先，解制将有助于废除内部人事控制的许多其他机制。其次，解制的部分原因是为了发挥管理者的创造能力。管理者在其组织内部必须能够做到行动一致，而层级节制或许是做到行动一致的最切实可行的办法。解制模式与参与模式不同的是，参与模式主张通过组织中低层人员的参与增强组织的作为，而解制模式则更重视领导者的角色。
2.解制模式的另一个含义是，政治领导者在政府内部设置的控制机关，并不如他们想象中的那样能起作用。其倡导者认为，控制会造成浪费，而不会减少浪费。其主要原因是，控制成本需要大量的员工来进行管理。
3.解制模式并不强调集中化的控制结构，相反，它允许单个的组织制定并执行自己的目标。
管理显然并不是该模式最关注的问题。一方面，解制模式的倡导者认为，传统的政府结构和管理形式并不像当代的一些评论家所批评的那样糟糕。另一方面，解制模式的另一个管理含义与参与模式非常相似。如果政府的创造力要想真正得以发挥，那么组织中各个层级都应该参与，而不仅仅是高级管理者的参与而已。
解制模式总的看来与市场模式有着许多相容之处，但在一些重要的管理问题上，这两个模式又存在冲突。管理主义被许多政府付诸实践的结果，导致了程序和内部管理的增多而不是减少，而所有这些程序和内部管理的增加都是以“优质管理”的名义进行的，
此外，解制式改革只有在公务员制度的精神占优势地位的情况下才有可能获得成功。
解制模式有关政策制定的含义比其他方面的含义更为清晰。这个模式主要关心的便是做出决策与执行法律的程序。解制模式认为，应该赋予官僚组织更强的决策角色。其逻辑思路是，既然这些组织是思想和专业知识的总汇之处，那么就应该允许他们有更多的决策权。就某种程度来讲，这一逻辑也暗示了组织中的底层员工由于具有专业知识并与周围环境直接发生关系，因此应该拥有更大的影响力。从这一点来看，解制模式在决策问题上与参与模式非常相似。
解制模式主张赋予官僚机构更多的决策权，并不意味着其倡导者认为应该取消政治集团的政策制定。
解制型政府的一个重要方面是预算和公共资金的分配。
作者在解制式政府模式中提到解制是为了激发管理人员的创造性。提高政府的工作效率，降低政府的行政成本，这样就会增加社会的整体利益。
以市场为导向而进行的相当不成熟的预算改革，如今正被解制式的财政管理所取代。其基本观点认为，应该允许管理者自己做决定，尽管这种自己做决定的权利还只限于有关方案的相对确定的范围之内。
与市场模式一样，解制模式使协调和政策的连贯一致更加困难。
解制模式设想，公共利益可以通过一个更积极的、束缚较少的政府来实现。之所以利用结构和程序方法来限制政府，是因为如果没有这些制约措施，公共官僚机构不是滥用公共权力，就是一事无成。
参与模式强调公众的作用，认为他们的参与是监督公共部门的最佳手段，而处理公众抱怨的程序对这一模式的成功与否至关重要。解制模式则认为公务员大多是由具有奉献精神和有才干的人所组成的，他们愿意为公众提供尽可能好的服务。这个观点认为，如果能够放弃一些假定存在的控制措施，那么这种情况下，即使保留了许多事后控制措施，但系统仍可能运行良好。
在此，最重要的差别在于对公共部门的事前与事后控制。就某种程度来讲，公共部门现在所进行的改革主要涉及对方案的执行情况进行评估与控制，而且所采用的几乎都是事后控制机制。
解制的结果势必导致对公共部门采取更多的事后控制的措施，这可能会加重公务员的负担；尤其是，解除管制会迫使公务员在没有任何指示的情况下做出决策，但在传统的体制下他们是根据某种知识来做决策的。虽然一个人的创新活动，对另一个人来说可能就是不法行为；同样，某一个人的繁文缛节，对另一个人来讲却可能是正当程序。在不采用事前控制的解制模式下，公务员将对所做的决策承担责任。对他们来讲，更多的自由意味着更多的责任。这一结果与改革者所期望的结果完全相反。
解制模式设想，一个更积极活跃且有干预性的公共部门能使公共利益得到更好的体现。这一模式也认为，对现在社会来讲，集体行为应是解决问题的一种手段，而非问题本身的一部分。但这也并不意味着解制模式赞成大政府的做法。
市场模式趋向于重视垄断所带来的负面结果，参与模式强调的是层级节制所产生的负面影响，弹性模式关注组织永久所引起的负面结果，而解制方法则强调公共组织的内部管制是造成公共组织功能失调的主要原因。
普遍性的问题和不寻常的解决方案
每一种模式都部分或完整地揭示了旧体制所存在的缺陷，并倡导使智力体系有更佳表现的改革。无论采用哪种模式都会带来许多问题，这实在不足为奇。事实上，连改革本身也无新意。不少类似的改革理念在政府中早已潜藏了数十年，而今只是改头换面重现江湖。此外，判断改革成败的标准也一样缺乏新意。
改革官僚体制的四种模式都是时代的产物。20世纪60年代流行的计划预算和目标管理等方法都取决于公共部门是否应用了高度理性的成本效益分析模式。因为只有这样，才能做到把资源用到刀刃上。然而到了80年代和90年代，其治理风格有明显的意识形态的特征。四种模式的拥护者——尤其是市场改革模式和参与模式的拥护者，都没有用分析的方法证明其注重的可行性。他们认为，证据是用来证明自己的；改革之所以正确，仅仅是因为它们本身就是正确的。
英美语系国家是提倡自由企业和市场制度的发源地；而欧洲大陆国家，即使是保守的政党当权，也以选择混合经济福利国家的形式居多。
本书对四种模式的探讨，其重点在于把这四种模式看成是组织整个公共部门的不同方法，而另一种有关这四种模式的讨论方法则关注特定的政府工作与不同形式的组织、管理之间能否有最佳的搭配。例如，有些可以市场化的服务，市场模式就可以适用，而且得心应手；但很多社会性服务如教育，市场模式就非常不适合。又如，参与模式很适合都市规划或环境问题，但在司法方案中就不宜使用。而弹性模式在一些比较复杂的问题，如药品问题以及一些短暂性问题，如灾害救援上就比较得心应手。虽然公共行政也企图建立复杂的权变理论，但收效不大，人们还是应该考虑如何量罪处刑。
可见，任何一种模式都不是完美的，都不可能使用于每一个国家，也不可能一定适用于同一个国家的不同发展时期。因此，要求每一个力图改革的政府都不能照搬他国的经验，而应该是根据自身情况进行有选择地借鉴。任何一种模式所能解决的问题都是有一定范围的，而不是无限的。
/简要评价/
《政府未来的治理模式》从分析传统行政模式出发，阐明了各国政府竭力建构新治理模式的原因，并从各国政府的革新主张和主要发达国家的政府改革实践中，梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府（强调政府管理市场化）、参与式政府（主张对政府管理有更多的参与）、弹性化政府（认为政府需要更多的灵活性）、解制型政府（提出减少政府内部规则）。这四种政府治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。对每一种政府治理模式，作者都从问题、结构、管理、政策制定和公共利益五个方面进行了深入分析。本书第一次系统评价了席卷全球的行政改革运动，并把各国政府的改革尝试和各种治理的观点有机地结合在一起，是一部行政改革的理论力作，被誉为“对全球治理变革进行综合分析的杰出著作”。
彼得斯教授在对传统治理和政府行政改革进行多年潜心研究的基础上，采用比较归纳的方法，系统地评价了席卷全球的行政改革运动，提出了自己对于当前政府改革与治理的看法，以帮助人们了解和认识现存的政府改革与治理模式，进而把握政府未来的治理方向，并为后续研究打下了基础。该书将研究重点放在了支撑政府改革与治理的理论上，辅之以各国的改革实践，这些改革实践不仅包括西方发达资本主义国家，还涵盖了发展中国家。
在彼得斯看来，政府改革运动是一直存在并且持续进行的，因此，国家、治理和公务员制度也一直处于变迁之中。作者在论述的一开始就指出了传统公共行政的特点以及当前公共行政发展的改革和趋势，并将这一趋势概括为从官僚制到后官僚制的转变。对这一趋势的判断得到了奥斯本、巴泽雷和奥斯特罗姆在内的许多学者的认同，他们的著作也都针对这一问题进行了探讨。
彼得斯是一位公共管理大师，他的著作第一次系统地评估了席卷全球的政府改革运动。该书在探讨全球政府治理问题上是无与伦比的。
——〔美〕唐纳德·F.凯特尔《分享权力：公共治理与私营市场》
《政府未来的治理模式》是一部杰出的著作。彼得斯把现在的政府改革尝试和各种关于政府治理与管理的理论结合起来，这是该书的主要贡献。所有试图探讨改革问题的人都应该阅读此书。
——〔美〕帕特里夏·W.英格拉哈姆《政府新模式》
通过对大量材料的理性分析，彼得斯对公共管理的研究做出了有价值的贡献。《政府未来的治理模式》一书结构严谨、文字流畅，令人印象深刻。
——〔美〕詹姆斯·D.卡罗尔《提高政府职责与绩效》