〔英〕米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》
/作者简介/
米切尔·黑尧是英国著名社会学家、公共政策理论专家。他曾在英国劳工部、国家援助局等多个部门任职，曾多次参与各种政治活动和地方选举、非营利组织等。
米切尔·黑尧最早是在布里斯托大学从事研究工作，当时负责一个关于长期失业的研究项目。此后著作颇丰，因工作关系调入纽卡斯尔大学，主要教授公共政策和执行以及社会政策方面的课程。同时也担任英国伦敦大学皇后学院和布莱顿大学客座教授，以及中国人民大学等院校的访问学者，并于2009年获得英国政策学会的终身成就奖。
/原著目录/
前言
第一章 研究政策过程
第二章 国家理论：多元主义及其批评者
第三章 国家理论：结构主义视角
第四章 国家和政策过程
第五章 政策制定
第六章 政策执行
第七章 作为组织过程的政策过程
第八章 公共政策中的规则和自由裁量
第九章 政策过程中的官僚和专家
第十章 结论
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
政策过程研究
社会科学对政策的研究，已经有很长的历史。
政治学家哈罗德·拉斯韦尔在其一系列著作中，提出了“政策科学”概念，并构建了政策科学的基本理论框架。
政策过程的考察，是在为实际政策分析和政策行动提供必要的知识基础。
我们认识到，尤其是在政策研究这样的领域，我们不能使用实验方法，而必须经常使用定型方法来研究现象。
人们之所以进行描述分析，是因为他们想做规范分析。
《牛津英语词典》在界定“政策”这一概念时，是这样概括它“现有主要内涵的”：“政府、政党、统治者和政治家等采取或追求的一系列行动；所采取的任何有价值的行动系列。”我们将专门去讨论这一定义中的“公共”一词，但是首要的是要理解政策不仅仅是一种决定——它也是一系列的行动。
柯林汉姆是英国一位前高级文官，他认为：“政策就像大象一样——你能够认出它，但却很难界定它。”
如何完整地界定“政策”的内涵是研究政策和政策过程的关键，对于政策的观察和理解决定政策制定以后的价值取向和意义。
有时，政策可能以一项决定的形式表现出来，但更常见的情况是，它要么意味着一系列的决定，要么可以看成仅仅是一种取向。
由于政策制定以后需要执行，在执行的过程中就会发现各种问题，决策或者决定容易，但是真正执行起来，政策的意义就显现了出来。
政策制定出来并不意味着有关的需要已经在政策中确定下来。在政策过程中的执行环节，而不是在决策环节，政策经常继续演进。
随着时间的推移，政策必然发生变迁。在政策执行过程中所获得的经验也可能反馈到决策过程中来，这并不是说，政策总是在变迁，而仅仅是想表明，政策过程是动态的，而不是静态的，我们需要意识到问题的变动性。
政策变迁是一个必然，既有助于更好地进行政策制定，也有助于更好地进行政策执行。政策变迁再次说明了政策的动态性，要与时俱进地进行政策修订，以更好地服务于人民和促进政策的有效执行。
政策研究的一个重要分析主题，是对不确定的考察。
政策蕴涵着政治假象和政治欺骗的艺术。
在有些语言如法语和意大利语中，对政策和政治则不加区分。对政策一词在语言学中的演变情况进行简要的考察，其目的是要强调，政策一词不仅在过去曾被看作是政治策略中的一种重要的要素，在今天依然可以这么看。
政策声明是为了使我们相信，偶然事件实际上是有关的主体没有控制事件使其有计划地进行，而在事件发生后所提出的理性化的做法。洛维斯引用了19世纪巴格达一位哲人的话来说明这一点：“政府的基础是欺骗。一旦欺骗成功并延续下去，就转变为政策。”
现代政策理论的一个特色是认为政治家应该有政策，以便选民做出选择，政府则应该系统地贯彻实施这些政策。政策研究正是在这一观念的影响下兴起的，政策分析的许多研究成果都是在帮助政府理性地决策这一愿望的推动下形成的。然而政治家们并不一定以这种方式来看待这一作用，对他们来说，权力可能比政策更重要，权力也可能被用来实现私人的目的，而不是去努力解决政策分析家们所提出的问题。
政策应该体现最广大人民的利益，但是部分决策者容易将政策扭曲甚至变味，这就意味着作为一个决策者如何更好地提升自己的政策意识，这在某种层面极大地影响了政策的制定和实施。
国家理论的多元角度
有关国家的最基本的定义，是将国家界定为一定地域内的一套完整的、上下统属的组织系统。
国家组织包括各个层级的组织——中央国家组织、地区国家组织和地方国家组织。
还有所谓的超国家组织。在一定程度上，这种超国家组织与普通的国家组织以同样的方式运作。欧盟是一个典型的案例。
一种重要行动的代理，尤其是垄断性行动的代理，必然会影响到对政策的控制程度。
一种广泛流行的政策分类，将政策分为以下几种形式：（1）再分配型政策；（2）分配型政策；（3）管制型政策；（4）构成型政策。
在政策过程中，不可避免地会存在国家主体和非国家主体之间的复杂的互动关系。
实践表明，由于社会的复杂程度大大增加，只有强制性的非市场组织才能有效履行的社会功能增加了。虽然权威主体政体所存在的问题影响了国家的形象，但是，除了有组织的宗教团体偶尔对国家构成挑战，民族国家在过去的历史发展中已经成功地取代了它的竞争对手。
积极的外部性本身不是问题的根源。
当市场行为对那些不属于有关行为当事人的人们发生了影响，无论是积极的影响，还是消极的影响，就发生了外部性。
此处对外部性进行了进一步的说明，外部性不仅包含积极的部分，可能更多地包含消极的因素。
面对高成本的物品和“搭便车”的可能性，一个个人可能努力促成集体行动。
正是由于市场的缺陷，为国家介入市场活动、减少知识的不完备性提供了可能性。
说到底，公共政策是国家组织的控制者决定要做的事。
社会主义意识形态试图证明在社会生活的几乎所有领域国家干预的正当性，至少在苏联解体之前是如此。而资本主义社会的政治家们也并不一定就不希望运用公共政策来塑造社会。
在撒切尔夫人执政期间，英国公共政策就有两个有点滑稽的案例：一个是作为应对足球流氓行为的一种措施，政府试图对足球比赛的观众人数加以限定；一个是政府试图禁养“危险的狗”。
社会治理机制并不仅仅有这两种形式，可能还存在着其他可能的选择。这些机制从许多方面都比国家和市场出现得早，并且仍然在发挥作用。
对公共政策过程的研究，需要建立在对国家权力的性质深入分析的基础上。
提出政策阶段或政策周期模型，主要目的是帮助理解复杂的决策过程。
系统分析理论的主要价值是对十分复杂的政治现象提供了一种理论概括方式。同时，系统分析理论并不像传统理论那样，强调制度或结构，而是强调过程。
别把决策者想象成太严肃的人，他们制定政策，其目的可能是要改善社会条件，但是实际情况是否如此，是研究对象的一部分，而不是研究的假设前提。
马克思的一个被广泛引用的论断是“哲学家知识以各种方式解释世界，而问题是要改造世界”。
理解问题的最终目的是要把事情做得更好。
不论是学术论文还是学术著作，发现问题或找到问题是进行研究的根本出发点，其后就是对问题的理解决定了是否有新的路径或内涵产生。对于政策执行来说，如何更好地理解问题彻底决定了执行的效果如何。
现代民主是代议制民主，在这种民主模式中，有限数量的人参与政府的日常事务，但它们可能是作为一个整体的人民的代表。
达尔文认为，在许多西方工业化社会，权力广泛地分配于不同的团体，任何团体都有影响决策的权力，任何团体充分确定的政治偏好和愿望都能保证得到实现，没有一个团体居于支配的地位。
为了回答到底是“谁统治”这一问题，达尔考察了一系列更为具体的问题。包括权力资源的不平等是累积性的还是非累积性的，重要的决策是如何做出的，是寡头式的还是多元主义的领导模式等。
确定一个问题是否是关键的政治问题，准则之一是该问题到底应该如何解决，两个或两个以上的政治主体之间是否存在着不同意见。换言之，如果在一个问题上存在着公开的冲突，该问题就是关键的问题。
结构主义视角下的国家理论
结构主义理论认为，政治行动是由不以人的意志为转移的强大的外在力量所决定的。在社会科学领域，这种理论已经有很长的历史了。
一句话，结构主义理论必须就结构和行动之间的关系提出自己的看法。结构决定行动，而行动也对结构具有反作用，并因而改变结构。
结构功能主义意味着社会学理论中早期的人类学研究的有关观点，与社会达尔文主义的融合。早期人类学主要研究在所谓的“静态的”社会中，在社会制度维持现状的过程中相互配合的方式，社会达尔文主义则探索社会进化过程。
比较研究把公共政策尤其是社会政策的影响，与经济增长、工业化、都市化和人口问题的变化等一系列影响“现代化”的因素关联起来，希望以此来解释公共政策的产生。
结构并不是一成不变的，它们的强度在不断地变化。在这里关注定型化的政治制度时，一定不能忘记，它们的强度和定型化的程度一直在剧烈地变化着。
政策的过程
很多学者都曾分析过政策制定，希望发现一种最佳的决策模式。
1970年，首先从美国开始，随后扩展到欧洲大陆，兴起了一股政策执行研究的浪潮。政策执行研究的理论依据是在公共政策研究过程中，在政策制定研究和政策评估之间，存在着一个“遗漏的环节”。
豪格伍德和葛恩在合著中提出了实现完美的政策执行所必须具备的10个先决条件。1.执行机构的外部环境没有对其构成足以使之瘫痪的限制。2.拥有足够的时间和资源来执行政策。3.不仅不存在总的资源的限制，而且在政策执行过程的每一个阶段，所需要的资源都是足够的。4.所要执行的政策建立在一个有效的因果关系理论的基础之上。5.因果之间是直接的，中间几乎没有插入任何因素。6.只有一个执行机构，它的运作并不受制于任何其他机构；如果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度，无论从数量和重要性来说，都必须达到最小化。7.对所要实现的政策目标，必须完全理解和认可，并且在整个政策执行过程中这些条件都存在。8.在实现共同认可的政策目标的过程中，有可能对每一个政策执行的参与者所要履行的任务，按照严格的时序，细致地进行分解。9.在与政策项目有关的各种要素之间，有着良好的沟通和协调。10.那些掌握权威的人可以要求并能够维持良好的服从。
在韦伯的理论中，官僚制是一种工具，能够实现许多以前它从来没有能够实现的目标。问题的关键在于如何运用这种工具，如何控制它，和由谁来控制它。
对政策制定和政策执行之间的关系以及组织和组织间关系问题的探讨，涉及上级主体（包括组织）能够在多大程度上运用规则来控制下级主体的各种问题。
英国传统的行政法教科书将行政自由裁量权看成是政治体制中“理所当然”的现象。根据这些教科书的看法，法院所关注的是：1.自由裁量权运用是否由法律明确授权；2.自由裁量权的运用是否在自然公正的限度内；3.如果法律赋予自由裁量权，那么运用自由裁量权的官员不应制定实际上限制自由裁量权的规则等原则。
无论怎样严密地监督和控制，所有的工作中都存在着一定程度的自由裁量空间。不论在哪个领域中，授权他人去完成工作的委托者都会丧失一定的控制权。
在任何一项工作中，执行者在具体执行中总会发现工作的些许“空白”或没有制定到位的部分，而这些恰恰是需要一定程度的自由裁量的部分。对需要实现执行效果而言，合理而有效的自由裁量影响和决定了政策执行的有效性。
虽然充分认识到自由裁量权是因为一系列政治原因而形成的，我们的研究分析并没有忽略这样一个问题，即这一现象在多大程度上是由于控制的内在限度而产生的。
自由裁量的产生不仅有政治的原因，而且还有各种内在的和环境等因素共同影响和造成。因此，要解决自由裁量问题也要从政策制定或者决策者的内部控制角度进行入手分析。
行政组织是一种典型的复杂结构，许多学者把这种复杂结构描述为官僚制组织。
/简要评价/
众所周知，政策科学是在针对西方传统公共行政学过分强调政治组织结构的静态研究，将政治（政策制定）与行政（政策执行）分离等弊端的基础上产生的。政策科学在其形成后的相当长时期内，大多数学者都遵从一种理性的、规范分析的模式，致力于发展一种政策设计的科学方法。通过运用符合规律的、反映实际的方式方法，来有效地解决人类社会所面临的各种实际问题，并以此促进人类社会的进步和发展。从历史发展状况来看，政策过程理论的研究不仅在理论本身上有层出不穷的变革，还在范式、框架和方法等方面都有许多变革。
米切尔·黑尧在《现代国家的政策过程》一书中，自始至终都在强调一种观点，即研究现代国家的政策过程，必须从多种不同角度出发，综合运用多种理论和模型进行分析。只有这样，才能深入了解政策过程中权力和利益博弈的实质，将各种理论分析综合应用于公共政策的研究中，并分别从权力、决策、执行、组织、规则和自由裁量、官僚和专家的角度对现代国家的政策过程进行考查。
作为一个发展中国家，我国正处于现代化进程当中，如何建立一套民主化、法制化和科学化的现代政府决策体制，是我国政府体制改革所面临的一项基本任务。而我国政策过程理论研究和发展的轨迹，是一种由无到有、由浅入深的过程。我国的学者不仅开始认识和了解政策过程理论，并逐步深入，甚至大胆地构建出了基于我国经验事实的理论框架，这种趋势是令人欣慰和值得重视的；而且同时，我们还应把过程研究和制度研究有机地结合起来，将各种理论分析综合运用于公共政策的研究中。
米切尔·黑尧分析更多的是以西方国家的公共政策实践为基础的，个别理论可能不适合我们国家的实际情况。所以，我们在研究和发展政策过程理论的时候，既要重视和借鉴西方政策过程理论研究的成果，又要重视其研究方法的应用，还要着眼于我国实际，结合我国的政策系统的具体经验事实，从而构建本土化的政策过程理论。