〔英〕迈克·希尔：《执行公共政策》
/作者简介/
迈克·希尔，英国纽卡斯尔大学教授，《政策科学杂志》主编之一。图片作者为彼得·休普，荷兰伊拉斯谟大学公共行政系助教。
/原著目录/
序言与致谢
导论
第一章 政策执行研究定位
第二章 执行理论：“自上而下”与“自下而上”研究方式之争
第三章 执行理论：综合两种途径的学者
第四章 政策执行范式的兴衰
第五章 执行研究：现状
第六章 做执行研究
第七章 治理与政策执行控制
结论
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
政策执行的重要性
曾有一段时期出现过关于理解政策执行现象的非常激烈的论争。这一争议延续的时间大致从普雷斯曼和怀尔德夫斯基1973年出版他们很有影响的《执行》一书到20世纪80年代末的某个时候。1997年，我们中的一人曾在一篇论文中追问执行是否是一个“昨天”的问题。
执行是贯彻基本的政策决定。一般说来，这样的政策决定体现在法规、条例或法令中，也可采取行政命令或法院决定的形式。从理论上说，这样的决定界定所提出的问题，确立要实现的目标，并以多种方式建构执行的过程。
普雷斯曼和怀尔德夫斯基在他们的初版序言中说，“我们可以把政策当作包含初始条件和预期结果的一个假设来探讨，如果在时间t1完成X，那么在时间t2会出现Y这样的结果。”依据这样的界定，执行是一个复杂的过程，或者更确切地说，是一个复杂的次级过程。因此，其中很多问题可能出错。“这样的因果关系链越长，在各个环节之间的交互关系就越多，政策执行就越是变得复杂”，然而，这样的因果关系链之长通常是不可避免的。
执行是一个复杂的过程，执行的研究和分析是集体行动的产物。无论从历史还是实践的角度来看执行，执行都伴随着很多影响因素，从而也再次说明执行之复杂。
对处于普雷斯曼和怀尔德夫斯基的执行“链”的末端者，更多关注的不是“把政策传输到一系列相应而生的结果性行动”，而是政策与行动的关系。更确切地说，后者“应当看作是一个持续不断的，在寻求把政策转化为结果者与政策执行者之间的互动和交易的过程”。
奥图尔把政策执行研究的核心问题界定为“在确定政策和政策在实践中产生影响之间发生了什么？”此外，他把政策执行定义为“在确定政府机构去做什么或停止做什么的主观意图与最终在现实社会中产生的效果之间所发生的活动”。而在此之前，他对政策执行做过甚至更为简洁的诠释。他认为，政策执行是“指向政府意图的表述和实际结果之间的关系”。
此处对政策执行进行了明确的界定，执行就是政策制定到政策产生效果之间的过程。
执行失败可以看作是指令—问题与结构—问题之间的不良链接（机械之喻），可看作是困难的人际关系或环境的结果（有机体之喻），可看作是信息流动不畅或学习障碍的结果（大脑之喻），可看作是雇员与管理层冲突的结果（控制之喻），可看作是组织文化的结果（文化之喻），可看作是潜意识力量、群体意识、自我保护或被压抑的性本能的结果（精神之喻），可看作是“自行参照”系统的结果（自动之喻），可看作是在执行过程中的和围绕执行过程的权力运行的结果（权力之喻）。需要指出的是，在这里没有一种单一的演绎推理式的比喻能对描述执行失败提供全面的较好的图景。
论及“执行失效”或“执行不足”意味着提出一种规范性的判定表述对实际观察到的与预期的状况进行比较的结果。在这里，预期状况是依据观察者或是一个或更多的卷入政策过程的行动者的价值所确定。
评估者收集和分析数据以提供关于项目结果的信息；执行者则使用这些资讯，用这些资讯去检查过去的决定并指导未来的行动。因此，执行即是……关于从评估中学习的过程。正是在他们这样的生产和使用信息（也就是吸收）的过程中，评估者与执行者形成了互补的关系。
莱恩提出的问题是：“执行分析与评价分析是一样的吗？执行概念的发展演变意味着对二者之间的同一性的强烈否定。因为如果目标和结果能够持续地互相作用，那么如何依据一个确定的目标来评价结果呢？”布朗与怀尔德夫斯基对此的结论是，在评估和执行之间的概念性区分是重要而且必须坚持的，无论二者在实践中有多少重合之处。他们认为，“评估者能够告诉我们有关如下方面的大量信息：发生了什么，既定目标是什么，谁的目标，取得什么成果，及其因果关系的联系”。
对于结果的评价，执行结果分析和评估结果分析虽有区别，布朗和怀尔德夫斯基给出了比较明确的答案，即通过评估分析可以更加明确地凝练目标、结果以及目标和结果之间的关系。
帕森斯指出，评估是考量“公共政策及执行它的人如何被鉴定、审核、评价和控制”，同时执行研究是关于“政策如何被贯彻到行动和实际中”，并以此对执行与评估做出区分。
此处，帕森斯对评估进行了明确的界定，便于我们更好地分析执行和评估的区别。
执行研究正在变为一个成长的领域，尽管研究队伍显然尚未稳定，数十、甚至数百项相关的研究正在进行之中。这时候不能说他们企望去寻求所有正确的答案，他们甚至不能确信他们所提出的都是正确的问题。但是，这样的忧虑并不令人诧异，因为对执行研究的努力提出了关于思想与行动之间关系的最为基本的问题：观念如何能在实践的范畴得到证明？
人们认为，“治理”或“新治理”，这一术语指向在一个社会系统中形成集体的影响方式。若干论者已经对治理的概念做出界定：其他的或是聚焦于探讨治理的特别类型，或是致力于区分不同的治理模型。
执行问题可以用研究“通过传输政策效用的治理之绩效”的理念来重新构建。某些方面依然是相同的：“无论使用什么样的名称，和最终改善以政策意图影响政策行为和方式是研究的议程”。
此处对执行提出了新的概念，但是无论什么方式，执行最终都是要产生结果的过程。
如果执行如同作者之一在其他论述所指出的是无处不在，那么它因此事实上就是到处都无吗？……无疑，这就是为什么执行研究的学生抱怨这一专业难以捉摸；它确实依赖于人们试图从何种视角，以及基于它的何种历史立足点去做何种解释。
人们已经习惯认为，政策执行研究兴起于20世纪70年代。那时候哈格罗夫在其政策研究过程中探讨这样的“缺失的环节”，而普雷斯曼和怀尔德夫斯基在1973年出版了有影响力的《执行》一书。
戴维斯指出，“对一位政府官员而言，只要对其权力的有效限制给予他在作为与不作为的可能的行动方式中做出选择的空间，他就拥有自由裁量权。”戴维斯认为，使自由裁量权据以实行的法规框架应该尽可能严格地制定：“我们的政府与法律体系中充斥着过度的自由裁量权，它们需要被限制、重构和检验。”
自由裁量权充斥在任何岗位中，如何更好地理解自由裁量权，戴维斯提出了自己的看法，他认为需要进一步的限制、重构和检验新的方式是否对自由裁量权发挥了作用。
德沃金把由决策者自行确定标准的强性自由裁量与对由更重要的权威制定标准并需要进行解释的弱性自由裁量进行了区分。
对于自由裁量权及与之相关的专业人员的影响问题的讨论，始于法学家们对困之执行过程问题的关注。因为，当法学家们意识到实行自上而下困之的局限性时，他们的补救办法是将自由裁量行为小心地限制在法规框架之内，并且必须有能够使自行裁量权受制于法院或法庭质询的裁定程序的余地。
无规制的自由裁量权的真正问题在于多大程度上源于政府官员有可能实施的未经其选任“上级”授权的行为？第二，在多大程度上这样的控制有可能需要以更复杂的民主机制而不是以简单的立法机关自上而下的控制来实施？
行政领域是一个事务性领域，它脱离了政治的骚动与冲突。在多数时候甚至与有争议的法治研究的范畴相分离，它或为政治生活的一部分。只是因为它是社会生活的会计室所需要的程序和运作方式，它只是作为制造社会产品所需的工具的一部分。
普鲁士独行的行政体系会压抑禁锢我们的想象力和创造力。（公务员）自由的不经过专门训练的状态要比屈从和循规蹈矩化的状态要好。不可否认，更好的状态是精神上的自由而对实务精专。
威尔逊是研究美国政治致力于探求更为理性的政府行为的重要著述群体中的一个早期典范。
在美国政治中有这样一个悖论：尽管一组制度安排常常导致他们缺乏活力和低效，政治家们仍强调他们能做任何他们想做的事情的能力。通过宣称他们将要做什么，和任命众多理性取向的专家（这里需注意智囊团、政策研究的重要性）的方式来显示他们能解决理性问题的承诺。
威尔逊的理性主义引起了大量的批评，一种另类的对他的政治与行政二分法的批评认为，这样的区分与政治、与行政行为的实现相分离。
另一种大相径庭的批评认为，政府责任可以有实践性和行动控制式的，或者是上层权威实施的，或者是两者兼有的方式来实现。
“组织”一词指向一种确定的、一种选择偏好而讲求实际的、有意识地协调行为的系统。它指向一种可扩展的工具，一种为进行一项工作而设置的理性装置。另一方面，“制度”则更接近于一种社会需要和压力的自然产物——一个可回应和适应现有的有机体。
所有的正式组织都被与理性安排的结构和声明的目标无相关的力量所铸造。每一个正式组织——工会、政党、军队、公司等等——都力图动员人力和技术资源作为他们实现目标的手段和工具。然而，系统中的个人却往往抵制被当作工具对待。
政治民主不仅取决于经济和社会条件，还依赖于政治制度的设计、官僚结构、立法委员会、高等法院，这些是各种社会力量竞争的集合，但它们也是确定和维护各种利益的规范的运行程序和结构的集合。
把新制度主义视为一种对可选择方案的探寻可能更为适宜，它以有效的理论方式简化为经验、智慧的精华。
我们所考察的制度主义既不是一种理论，也不是对一种理论的一致性批评，而只是关于政治生活的不同体制和组织方式会产生的不同主张。
执行理论研究中的方式论争
普雷斯曼和怀尔德夫斯基所著的《执行》一书经常被引用的副标题极好地表达了这样的新关注；“华盛顿伟大的期望是如何在奥克兰破灭的；或，联邦计划项目的运作何以会令人惊讶？这是由两位有同情心的并试图在毁灭的希望基础上构建道德的观察家所讲述的一个经济发展管理的报告。”
“自下而上”和“自上而下”方法之争，深受如下问题的影响，即如何把政策执行从政策形成中分离出来。而这一问题，又仅仅是涉及更宽泛的关于如何界定一个非常复杂过程的特点问题的一部分。这一过程时空交错，并卷入多层的参与者，有关如何处理复杂性的方法论问题吸引了许多理论家。这里，我们无意评述关于那些问题的各种解决途径。而只是需要识别，研究政策执行问题的文献中出现了相似的可选择的方案。我们发现，一些学者一直寻求把需要予以关注的变量减少到有限的关键因子，而另一些人却构建试图包罗所有可识变量的模型。
对于执行研究而言，“自下而上”和“自上而下”是两种最常见的模式，无论是自下而上还是自上而下，都包含了一些相似的因素。自上而下更加强调政治的权威性，而自下而上更加强调民主性，不同的方式具有各自不同的效力，但是二者的结合也是新的趋势。
《执行》一书研究在美国加利福尼亚奥克兰市执行一个联邦项目的情况。书中的很多分析关注执行的成功依赖于参与该项目的地方的不同组织与部门之间的连接互动的程度。
普雷斯曼和怀尔德夫斯基在其著作出版中居于主导地位的是采用“理性模型”的方法：确定政策目标，执行研究就是要关注对那些影响目标实现的障碍性问题的思考。
组织理论，特别是关于组织变化的表述——这里人们认为韦伯的社会学著作中，关于组织控制的部分具有相当的重要性，其中包括马洛策尔所做的经典性的对法国官僚抵制变化的研究和埃兹奥尼对遵从形式的分析。
公共政策影响的研究，特别是司法决定影响的研究。例如，多尔贝尔和哈蒙德所做的，关于那些影响社会对于美国最高法院对学校祈祷者的裁决做出反应的因素研究。
对于许多执行过程的研究而言，反米特和范霍恩简明易行的模型提供了一个非常有价值的起点。他们构建这样的模型目的在于为研究执行问题的学者指引方向，而不是给决策者提供解决问题的处方。另外两位理论家，即我们在下面将要考察的萨巴蒂尔与马兹曼尼恩，与上述两位学者有许多共同之处，但却是用更具规定色彩的语言构建他们的“自上而下”的观点。
1997年，另外一位美国学者尤金·巴达奇出版了一部有影响的研究执行的著作书，书名为《执行博弈》。
巴达奇认为，执行的过程需要被理解为一个包括“博弈”的过程，他概括了可能出现的博弈的多种形式。因此，他对高层决策者提出两个方面的建议，其中之一是重视“方案设计”以便采用正确的方法构建“博弈”从而获得希望得到的结果。
因此，从巴达奇的著作中，我们看到一个非常明显的观点：即执行是一个“政治性”的过程，以自上而下的视角看，如果想要自上而下地成功实施，就必须对既定政策一以贯之，坚持到底。在《执行》一书中，普雷斯曼和怀尔德夫斯基对奥克兰市贯彻华盛顿指令的能力感到苦恼，提出“受伤的”理性主义的概念。但是，巴达奇对此持批评态度。
正像萨巴蒂尔和马兹曼尼恩以确认那些执行中难于受控的因素来极力避免在这样的事情上被指责为“天真”那样，霍格伍德与冈恩基于探讨关于“完美的执行”的无法达到性来表达他们的主张。
与经济学家采用“完全竞争”的模型类似，一种分析执行困难的方式是从思考什么是“完善的行政”开始。完善的行政可以界定为如下一种状况，即外部资源要素的可获得性及政治可接受性与“行政部门”相结合，从而创造完美的政策执行。
人们进入公共领域工作，通常是至少在一定程度上带有对服务于公共事业的承诺。然而，这种职业本身的特点却使他们无法达到工作的理想境界。等级森严的体制，繁重的公务压力，所需资源的不足，再加上工作方法的不确定性与服务对象的不可预知性，都使得他们服务于公共部门的雄心壮志大为受挫。
通常是在一个恶化的工作环境中度过他们的职业生涯。他们认为自己在这样不利的环境中已经尽其所能，并且在组织结构对他们的制约中形成救济公共服务和决策价值的技术。他们确立的关于他们的工作及其服务对象的观念，缩小了他们个人及其工作两方面的局限性与服务目标之间的距离。
一方面，这些基层官员认为自己就像一个系统中的齿轮，在其所处官僚机构的压抑下工作；另一方面，他们又常常被认为拥有相当大的自由裁量权和自主权。
据此，利普斯基提出如下一句经过他修改的马克思主义格言以表述其理解：“每个人都在书写自己的历史，即使他不是基于自己的选择去行动。”在压力之下，街层官僚对稀缺资源的使用做出选择。同时，当今社会在公共服务领域里存在的财政压力使这些部门的管理者更易于强调控制，而不是设法把服务的理念付诸实践。从某种意义上说，利普斯基为街层官僚塑造了“英雄”的形象，他认为街层官僚身处一种基本上是悲剧之情境仍然竭尽所能以求工作之完善的处境。
政策网络这一概念是体现与传统上完全的国家/社会二分法协调的方式……代表国家的参与者也是公民社会中的成员，他们生活在社会中，并与那些代表社会利益的团体保持着持续性接触。因此，代表国家的参与者的利益，与团体参与者的利益共同发展，形成自治的程度取决于政策网络的性质。
执行过程卷入许多重要的参与者，这些参与者各持有分散而且相互竞争的目标，他们是在一个日趋拓展和复杂的、处于混合状态的政府项目的背景下工作：这些项目需要政府内许多层级和单位的参与，这些参与者会受到一些强有力的他们无法控制的因素的影响。
重要的是要注意到，瑞利和富兰克林解释得很清楚：他们所关注的是美国的官僚系统，特别是联邦制度。他们指出，“几乎没有一个国家或联邦的项目是全部由在华盛顿的国家政府全面或直接执行的。”
竞争性规制政策是为了把某种产品或服务的供应限于一个或几个所指的生产或服务商提供，比如飞行航线或电视频道的批准；保护性规制政策是为了控制具有潜在危险性的活动。从本质上说，这个分类旨在帮助阐明那些影响执行成功的因素。
毫无疑问，执行研究最终破除了政治—行政二分法。早期的执行研究促进了这种观点的形成，而那时候人们的设想是，政策执行者只不过是执行预先制定好的政策指示。最近，更多的研究表明，执行是政策制定过程中的一个合理部分，既不能以经验主义的立场贬损它，也不能以规范性来否定它的合理性。
政策网络中，合作是获得令人满意结果的必要条件，在相互依赖因素与政策和目标的多样性之间存在着冲突，这并不意味着合作在没有冲突的情况下就能建立起来。
由于参与者之间的合作都与政策网络途径的重要性有关，对政策过程成功或失败的解释基于参与者所能实现的合作程度，一方面可以在过程变量中找到，例如参与者了解他们之间相互依赖关系的程度，他们被其感知到的相互作用的结果有利或不利的调适的程度，以及政策博弈控制能被遇见的程度；另一方面，政策过程成功或失败可依据网络结构的特点来解释，例如，参与者因为掌握不可替代资源而可行使否决权的程度，以及在一个博弈过程的参与者从属不同网络的程度。
在政策网络中，参与者拥有相对自主权，他们有自己的目标。并没有处于中心地位的负责协调的参与者，这就是过程和结果为什么不能根据单一参与者的目标进行评估的原因。此外，最初的问题界定或目标，甚至集体形成之后，也会在相互作用的过程中发生改变。另一个问题是，没有参与过程的团体的利益和选择偏好基本上无法得到表达。
如克利金和科彭赞所述，一个政府在一个网络状的情况下能够扮演不同角色。第一，它能选择不参与其中。因为对已有存在关系要进行处理，反对派的权利需要被削弱；这样的选择需要在决策和执行活动方面的重大投入，并且有高风险。第二，一个政府能选择与私人、半公有和其他公共参与者进行合作以执行任务。政府的其他两个角色是过程管理者和网络建设者。
罗斯坦认为，以这样的眼光审视执行研究，可看到三方面的问题：其一，把注意力集中在失败项目上的研究趋势；其二，甚至明知道不可能，在面对有限知识的挑战时还是野心勃勃地把研究兴趣放在一些具有高难度复杂性的项目上；其三，执行研究中以一种过度机械和理性的态度来看待执行过程。
执行的范式和未来
在20世纪30年代初期，美国总统富兰克林·罗斯福推行“新政”，为应对当时严重的经济危机所带来的社会后果提供了政策。国家启动公共项目，执行就业政策，制定社会政策。
二战开始后，高强度的政府管理活动扩展到了先前被认为完全是私营结构进入的社会部门。
1961年肯尼迪总统采取政策吸引“最好和最优秀的人才”到华盛顿加盟联邦政府，他的继任者约翰逊总统，实施致力于缩小贫富差距、消除社会不平等的现象的“伟大社会”工程，宣告“向贫困开战”。
对美国人而言，探秘对政府管理体制的低效率的理解，可能更多的来自于对“冷战”的焦虑和美国在越战的困境。
工业化，计划编制和消费都是政策制定者需要重点考虑的关键问题，而这些显然属于宏观经济的范畴。
全国范围内的高速公路网的建设。都市化建设向城郊地区推进以及大量美国家用品的引进，对社会各阶层的生活方式产生了直接影响。
英国没有像荷兰一样遭受入侵，但也在战争的威胁下实施过全民军事动员，在战争期间，他们也开始为和平做准备。
尽管在1945年大选上台的英国工党政府认为需要继续采用许多战时的管理措施来有效促进战后社会状况的改变，但却认为并非必须改变政府滋生的组织方式。
格雷和詹金斯指出，公关部门需要面对诸如成本、价格以及绩效均衡这样的市场概念，就意味着与以往不同的责任关系——事实上的权力关系的确立。
如奥图尔所言，政策执行的兴起突如其来地在20世纪70年代和80年代在学术研究领域占据了重要地位。正如我们所注意到的，执行研究在不断地扩展。同时，这样的研究发展又带来了：研究设计的类型；多样性的模型，特别是考察各种令人迷惑的变量提出的研究选题的激增。一些忧心的传统公共行政的学者甚至将政策执行研究看成是对行政管理领域产生霸权式威胁的主题。
在梅杰继撒切尔担任首相之后，英国采用了更为实用主义的方式。邓塞尔把这种情况概括为：“公私之间的区别日趋模糊，（公共服务的获得）以购买而不是供给为导向，以‘志愿’方式和社区系统而不是专门机构来供给服务，致力于自组织形式的管理而不是实施强制性规则的控制......等等。”
不如说是那些更深层面的、可以认为是社会学意义上的甚至是更普遍的社会文化变化的结果。他注意到人们关注的重心从线性过程即“从政策到官僚机构的行动”，转向了“目标明确的社会控制方式和结果，避免原先采用的或是强制性规则或是公共部门大量介入的方式”。因此他指出，不管政治“色彩”如何，政府将会更多地寻求以间接管理的方式来履行他们使国家免受外部威胁和内部分裂危害的不可推卸的责任，实现他们受选民所委托的依法制定的政策计划。这样的结果可以被称为“治理”而不是“统治”。
最优价值是依据明确的包括成本和质量要求在内的标准，以可能获得的最有效率、最经济和最有效能的方式提供服务的职责。在履行这样职责的过程中，当地政府必须对本地居民负起责任，同时也要基于其作为更广泛的国家利益代表者的地位向中央政府负责。
政策执行的发展由三代学者的工作构成。第一代是对个别的案例进行描述；第二代形成了政策分析的框架；而第三代的学者，就像戈津和他的同事那样，致力于解释政策执行的变化和多样性。
凯特尔认为，对美国公共行政而言，新公共管理整合了几个重要问题：第一，重心在强势的自上而下行政，这一改革理念与汉密尔顿的传统吻合。同时，凯特尔注意到，将管理与政策运行功能分离的问题，则更多地体现了威尔逊而不是汉密尔顿的理念。第二，在凯特尔看来，克林顿总统的国家绩效评估运动所致力取得的目标，特别就缩减政府的基本工作范围而言，一方面并非很彻底，但另一方面却显示了比新公共管理理念有更大的雄心。
依据这些差异，凯特尔对美国公共行政情况做出如下结论：首先，它遵循植根于特定的政治文化的政治规范和政策期望。改革的思想如凯特尔所说的“威斯敏斯特的新公共管理”，并不适合美国政治传统的模式。所以，这些思想或是被忽视或是必须修正以适应美国的制度。其次，不同政治传统的价值和规范之间的冲突不可避免。
等级制度的理论优势正在逐渐消减。然而，等级制非但没有完全消失，而且继续用于“描述最复杂的组织如何建构其体系，以及民选官员如何考虑政府机构的责任控制问题”。
新公共管理的理论是，“委托人”雇佣“代理人”来承担政府的工作，契约与预期结果相联系，给予他们为取得成效所需的灵活性。
凯特尔认为，长期以来人们批评公共行政在理论和研究上缺乏严密性。那么，这一科学如何改善其理论状况以确保其理论命题能得到系统性的检验？在凯特尔看来，在这方面引入博弈理论和统计分析尤为重要。
奥图尔区分出了来自四个方面的影响政策执行研究的间接因素，这四种因素源于政策执行研究的外部但不是在政治科学和公共行政的框架之中。这四种因素是：形式演绎法，制度分析和发展，网络和网络管理，以及治理研究。
由于大量对执行过程复杂性的分析强调组织间与组织内部的联系，因此我们需要认识到执行过程的重要贡献来自于这样一些学者，他们将自己的理论基础建立在组织理论或更精确地说是建立在组织社会学理论之上。
总而言之，重要的是致力于发展对执行的系统研究，将理论和方法论的问题与关于谁“应当”在政策过程中行使权威的规范性问题分离开来。
英国的一项没有使用明确的执行研究的方法论或者提出量化成果的对同样主题所进行的研究表明，像错误率、对系统合意和抱怨这些现象可能成为对此主题进行研究的合适的因变量。
一旦这些工作实施，或者工作的频度增加，从政策输出的视角看执行就可能被认为是成功的。
奥图尔的一项研究表明可能出现“目标的多样性”这样的特定问题，使得与这类政策相关的因变量分析更为复杂。
原则上，我们能够浏览大范围内不同主题的不同论文，这意味着我们能设计某种矩阵将政策类型和执行结果进行对比，以此来对这一论点进行补充。实际上，进行执行研究的多种途径，以及他们应用的方法的多样性又使之不太可能。
通过回顾马特兰德和罗斯坦所暗示的重点，我们可以看出这节整个问题的核心是预测特定的政策是否会遭遇执行困难。这并不必然能从政策的本质特征中预测出来，而是更依赖于那些特征与下面将要讨论的各种类型中的其他因素之间的互动。
美国的许多研究实际上是关于联邦政府/州政府的关系或者州政府/地方政府的关系。在这样的情境中，当“低层”有明确的权利调整或者甚至不理会“上层”制定的政策时，两个主体之间的“差距”也许会被误解为“执行缺失”。
观察政策执行时，我们走了另外一条捷径：从一个具体的政策（方案）到政府之间的关系体系。当一些政策是在一个司法权威领域内（比如美国的一个州，运用州的机构来执行政策）制定和执行的时候，对其他的政策过程而言涉及到多个政治—行政层面，相关的政策制定或者共同制定就是在其中的几个层面发生。
政治力量……能够影响政策输出而使少数学生受益，这种政治影响是简洁的。黑人学校的理事会成员影响黑人行政人员的挑选，这反过来又影响对黑人教师的雇佣。黑人教师的受雇会消减政府的官僚决策规则的影响力，并且为黑人学生提供了更好的获得教育的机会。
由于执行研究关系到政策结果，因此关于政策环境的难题必须要解决。这些问题涉及政策能够有效解决问题的程度，它们可能受到政府对之无力控制或无法有效影响的一些因素的制约。
由于决策者需要被人们视为正在做着什么事情，因此政策可能只是一种政治回应，但政策是否对意识到的问题有效果却存在重大疑问。
换言之，从事执行研究的人员应该警惕，不要被诱入政策规划的系统性研究中，而对政策的实际执行没有给予足够的重视。
在执行研究中最难驾驭的问题之一是如何衡量“成功执行”这个概念：在我们看来，政策执行是一个过程，是一系列致力于使联邦政府权威性的决定生效的（地方政府的）决定和行动。因此，执行过程的本质特征就在于实施法律意图相关的必要任务得到及时、满意的实施。这意味着拒绝把执行简单看作成功或者失败的二分法概念。
对于执行结果的评价，到底什么是成功了什么是不成功，并没有一个可以定量的模式，执行过程的不确定性以及执行影响因素的伴随，使得执行变得模糊起来，这就意味着如何看待执行总是仁者见仁智者见智。
常规基础上“事情”的确得以执行和实现……执行中的主要问题在于“现实的事情”与“理想化的事情”之间的差异经常是一种乐观的期望……这可能是一个漫长、艰难而又不确定的过程，但执行却是官僚机构中的家常便饭。
政策……是文本的干预，但它们自身也具有实质上的局限性及可能性。对“文本”的回应具有真实的影响，这些影响在政策所介入的实践领域极为常见，政策并不是在此领域中简单地被接受和执行，而是需要解释并进而再创造。
有时政策的结果被判定为令人失望，甚至更糟糕。人们并不总能得出结果与产出之间以及内容与过程之间的解析性区别，在日常对话中做出的判断尤其如此。这些判断有高度的“政治性”，他们讲述如何观察、解释和评价世界的方法。一般情况下，人们对于被认为令人失望的政策结果的反应是谴责政策的执行者，这种谴责被证明是正当的程度，这是一个经验性问题。政策执行者和政策制定者是在什么样的环境下工作的？两者工作的关系是什么？
虽然官员和公民之间的关系并不对称，但彼此之间是相互依从的关系，而有可能就公共事务问题进行磋商。一方面，警察、社会工作者和其他公职人员所做的大部分工作并没有被记载于正式的文档。另一方面，在难以预料的情境并且规则模糊的条件下，公务员也需要采取行动。因此，在这种情况下，他们把自己的工作看作是被要求用一种创造性但可以证明其正当性的方法来实现公共政策。
政策意图的范畴在连接政策意图和政策产出之间的这条线。政策的制定者，就像在白宫和华盛顿的各部官员一样总是不能理解，为什么他们以法律和政府的各种官方文件出台的规章制度，有时不能完全按照他们期望的方式执行。
自上而下的理念专注于消解或排除政策构建和政策产出之间的“差距”，与此成为比照。自上而下的观念认为这种落差现象的出现是不可避免的，可能是实际所需要的，也是政策过程的其他行为者在此过程的后期阶段参与的结果。
/简要评价/
本书分析了政策执行研究的发展现状，为我们提供了一个政治科学和公共行政的重要领域的研究工作的一副完整图景和最新文献评述。其宗旨是检视关于执行理论的执行研究的卓识洞见，对已有的成果进行全面评析并建立它们之间的相关联系，揭示执行研究对于公共行政实践的相关性，并进而探究治理性质的演变对于执行研究的特殊意蕴。作者认为，探讨当代治理理念的应用性，以及如何运用这一理念，对于我们今天理解政策执行过程的理论和实践具有重要价值。
在执行研究已历三十余载之后，作者认为亟须对这一学术研究领域发展做一个回顾、梳理和评析，从而为当代的研究清理出一个可据以继续前行的平台，拓展一个明晰的视界，并为推进执行研究的路径选择提供建设性的导引。
这样的评析依据执行研究中所出现的长期论争的自上而下论和自下而上论两个基本阵营的划分，来对各方的主要研究者及其贡献得失予以考量。前者论及提出可以对执行过程进行分析的模型的执行研究奠基人杰弗里·普雷斯曼与艾伦·怀尔德夫斯基，建构执行分析系统的多纳尔德·范米特与卡尔·范霍恩，研究执行中的博弈控制的尤金·巴达奇，探讨执行过程模型的萨巴蒂尔和马兹曼尼恩，以及提出从执行的视角应给予政策制定者何种建议问题的布莱恩·霍格伍德与刘易斯·冈恩。后者，即自下而上阵营中论及这一方法的创始者迈克尔·利普斯基，执行结构的提出者本尼·杰恩，以及探究政策与行动的关系的苏珊·巴雷特和科林·富奇。
在一个政府过程已被认为正在转向一个治理过程的时代，这样的认识尤为重要。治理意味着在公共管理中更大范围的行动者可以参与，单纯的等级模式正在被摒弃。因此，把执行与治理相联系是本书的一个重要特色。