〔美〕乔治·伯克利：《公共管理的技巧》
/作者简介/
乔治·伯克利，美国马萨诸塞大学资深教授，他的研究成果在美国政治学和公共管理学领域享有盛誉。他除了与约翰·劳斯教授合作撰写了《公共管理的技巧》这部经典教材外，还著有《行政革命》（1971），《民主的警察》（1974），《八万个政府》（1978）以及《如何管理你的老板》（1985）等多部学术力作。
约翰·劳斯，美国当代著名的公共管理学家，先后于美国富尔曼大学和马里兰大学获得学士学位、硕士学位和博士学位。长期从事公共行政与公共管理、美国政府与政治以及组织理论方面的教学和研究工作，现为美国波尔州立大学政治科学系资深教授，正是《公共管理的技巧》一书奠定了他在美国公共管理学界的重要地位。
/原著目录/
第1章 公共管理技巧
问题的实质
艺术、科学抑或技巧？
资本、政府与神话
对政府和政治的信任
政党政治、政策政治与系统政治
对手的条文主义
官僚文牍主义与潜在的法律
美国的宪政原则
第2章 公共管理技巧的生态学
我们有组织的社会
平等与效率
权利与金钱
政府扩张、抑制和前景的消长
公共官僚机构的增长
公共行政管理与私人企业管理的细微差别之比较
利益集团与更大利益
“华盛顿的权力25”
第3章 公共组织的解剖学
组织的基础
关于金字塔的要点
一线人员与参谋人员
集权与分权
健康与人类服务部（HHS）的组织框架
技巧与政治文化
第4章 公共组织的生理学
官僚制中的民主
早期的组织理论家
新古典理论
人际关系理论
女性、男性及其管理风格
政府中的性别鸿沟
第5章 人员与人事
美国公共管理的冲突性教条
程序与政策
雇员招聘
基于功绩的招聘安排
联邦雇佣制度需要调整吗？
后招聘阶段
晋升
公共人事管理面临的挑战
变化着的联邦劳动力人口统计
政府的真实规模
平等就业机会和弱势群体保护行动
绩效评估
个人绩效测量
职位分类
第6章 公共部门劳资关系
工会主义的社会工作模型
衰退、转变抑或改革？
2001年工会会员
州政府与地方政府劳资关系的争论点
避免停工的备选方案
联邦雇员集体谈判
州公务员制度和集体谈判制度的冲突
是零和权力博弈对正和权力博弈吗？
激进个人主义与工会
公共部门劳动法的影响
工会地位突出的原因
第7章 领导
领导与情景需要
领导品质
能力与决策
领导者、追随者和魅力
马克斯·韦伯与魅力型权力核心
魅力型领导者行为
有利于产生魅力的历史条件
美国总统职位的制度化
第8章 沟通
沟通与公共管理
正式沟通与非正式沟通
公文轨迹的优势
公文轨迹的劣势
信息高速公路
电子政府与沟通
其他组织
上行沟通、下行沟通以及横向沟通
第9章 税收、预算和支出
谁得到了多少资金？
国会预算周期
渐进主义预算观
赤字问题的根源
经济增长、税收和储蓄
联邦支出在各州的分布
各州的税收负担
第10章 生产率挑战：更加聪明地工作，以更少的成本干更多的事情
何为卓越？
效率和效果
公共部门的民营化
政府项目评估
公众驱动的政府绩效
是人员危机和机会吗？
公路绩效监控系统
第11章 行政法与控制
行政扩张对民主理想和行政法的影响
美国行政法的传统基础和当代基础
什么是行政法？
行政自由裁量权及其限度
开放政府
行政法官与联邦规章
内部行政控制与外部行政控制
作为说出全部真相的检举揭发者
法律与控制：有多少才够？
第12章 政府管制和管制行为
如果不是税收，或许就是管制吗？
市场失灵与管制
美国是一个管制国家吗？
经济管制、社会管制和辅助性管制
行政规则与规则制定
行政程序法案
管制的限制与减缓
规则制定的阶段
什么是公共利益？
附录一 通向成功实习的七种方法
附录二 美国公共管量学会伦理准则
读书笔记处：
/精彩摘录与感悟/
艺术、科学抑或技巧？
本书的标题清楚地指出公共管理是一门技巧。为什么对它做这种归类而没有归为另一类型呢？
科学的特性在于精确性和可预见性。一条科学规则始终都起作用。事实上，科学中的规则太严格并且太具有决定性以至于他们根本都不应该叫作规则，而应该叫作定律。氢的两个组成部分与氧的一个组成部分结合在一起总是会给我们提供水、蒸汽或冰——这取决于温度。尽管有些科学，尤其是社会科学，事实上的确达不到这种百分之百的可预见性水平。管理往往要使用科学的数据资料、定律和理论。例如，财政官员就要运用数学和计算机来保存政府机构的财务记录。然而，公共管理本身并不是科学。
尽管公共管理人员要运用科学的定律、方法和数据资料，但是他们运用科学定律、方法和数据的方式却可以给人以想象力并且因人而异。通常，处理某一特定的公共管理问题存在着各种成功的解决方法，而且一个创造性的公共管理人员甚至可以现场想出一个新的解决办法。公共管理问题很少会完全一样，而且我们不可能得到对于这样的问题每一次都以同样的方式适用的科学公式。
公共管理不仅与科学而且也与艺术具有一些共同的特性。公共管理人员常常要以富有想象力的方式工作，要综合运用各种方法，其中也包括要运用直觉。像画家和作曲家一样，公共管理人员常常要找到自己工作中所反映的基调和个性。不过，有一个至关重要的差异使得公共管理在特征上区别于艺术：艺术家创造艺术作品，而公共管理人员则试图解决问题。他们各自的最终产品和对产品的评估标准不同。
尽管公共管理与艺术和科学具有一些相同的特征，但是，把公共管理领域归类为艺术或科学都明显描绘出的是一副不完备的图画。然而，有一种类型更适合于公共管理领域——这样归类至少更加切实可行——这就是技巧。
还从来没有哪一个公式可以永恒地适用于所有的管理情境。不仅情境和人会发生变化，而且处理情境和人的想法几乎像人类思维一样是无限的。然而，我们仍然可以为多数管理情境建立客观标准：解决办法是否导致了更为有效率地完成预期的任务呢？这个客观标准缺乏精确的公式，不断变化的情境以及解决问题便是可以最好地归入技巧这个类型的特征。尽管科学是运用恒久的方法来实现预期的结果，而且艺术是运用多种多样的方法来实现多种多样的不可预见的结果，但是一门技巧却是运用多种多样的方法来达到一种预期的结果。
公共管理涉及的是美国社会正在发生的迫切问题。政府公共管理人员——行政执行官、文官以及其他人——在处理相关各方的需求时可能会运用艺术技巧和想象力。不过，他们不是在创造艺术作品。与此相类似，政府公共管理人员要依靠铁证来消除公民面临的严重困境。然而，消除困境的可能性实际上仍然是无限的——所以公共管理肯定不是一门科学。
因此，尽管公共管理既不是艺术也不是科学，但是却可以被描述为一门技巧。行政执行官和文官在运用他们的技巧工作时试图利用他们所能收集到的所有创造力、能力和礼仪来达到客观的目标和标准。在不断发展的美国行政舞台上，公共管理技巧的挑战比以前更为紧迫。
对于任何一个21世纪的总统来说，最猛烈的政治挑战之一就是塑造现代福利制度。福利这个词最初是指作为“穷人帮手”的政府，然而，现代福利国家所提供的好处却反映了对富兰克林·罗斯福于20世纪30年代阐述的政策指令的根本背离。现存的福利国家造成了对政府支出的普遍依赖，而伴随着政府项目、政府服务和政府支出的却是预算赤字以及对政府的不信任。
按照《新闻周刊》的专栏作家罗伯特·J.萨缪尔森的观点，美国人已经丧失了一种对其政府的效能进行评判的一致的公共哲学。换言之，没有任何一种公共哲学可以清楚地阐明政府应该干什么和不应该干什么。预算赤字和联邦债务的起源可以追溯到一种不恰当的税收和支出哲学。尽管多数纳税人都反对提高税率，但是他们却不能就哪些项目应该面临税收消减而达成共识，人们在哪些政府项目对于共同利益是必要的这个问题上很少有共识。
萨缪尔森说，“我们迟早需要与福利国家达成妥协。我们需要为评判正在增进的是谁的福利以及为什么这样找到更为严格的标准。”联邦福利国家对于保守派人士来说太大了以至于无法废除，而它对于开明派人士来说则又代价太高并且很不受欢迎以至于不能无止境地扩张。福利国家是20世纪30年代作为矫正自由市场之不灵敏的方法而出现的。70多年后，中产阶级的政府福利便成为一个越来越令人担忧并且越来越引起争论的问题。
我们有组织的社会
生态学是关于有机体与其环境之间关系的研究，而且，没有敏锐地意识到环境因素对公共管理具有影响的公共管理人员注定是要失败的。本章要描述的就是公共管理人员与其工作环境之间的关系。
公共管理人员并不是在真空中工作：无数的环境因素都会折磨公共管理人员，进而使他们的工作变得异常复杂。公共管理是在一个有组织的社会框架内发生的。公共项目得以有效执行的主要障碍在于民主原则与资本主义的经济原则之间的冲突。公共管理也是在各州和社区的政治文化氛围中开展的文化——无论是无形的文化因素还是有形的文化因素——都会对公共管理的环境有影响。
开车到美国的主要街道会把你带到过去的银行、干洗店、咖啡屋以及零售商店。继续往前开，你会路过教堂、购物中心、快餐店、工厂、加油站以及学校。
所有这些都是可以影响我们日常生活的组织例证。组织必须要管理，我们生活在一个复杂的社会中，在这个复杂的社会中，只要更小的私人组织想要得到健康发展或者正常运转，就需要有公共组织，否则便会陷入混乱的状态。
在我们有组织的社会中，公共组织从立法集体、行政集体和司法集体中获得其生命线。立法机关从税收中给公共项目拨付经费。总统、州长和市长们贯彻执行人民的意志。法院对政府项目供给各方竞争对手之间的争端进行裁定。
鉴于现代美国有许许多多的组织，所以它是有组织社会的缩影。我们国家政府和州政府的立法部门、行政部门和司法部门是公共组织的基本单位。例如，总统和国会为老年人制定了社会保障政策，社会保障管理局负责执行这项政策，而法官则负责裁定有争议的要求。
在公共部门的公正与效率方面经常会出现一些问题——这些问题往往会加剧这些组织的管理纠纷。
为什么在我们这个有组织的社会中人们会集中关注平等与效率、权力与金钱、民主资本主义与政治经济，以及其他因素的权衡呢？其答案在于公共管理在政党政治、政策政治和系统政治方面具有一种非常概念性的基础。要理解公共管理领域这些决定性方面的相互作用，学生们就需要认识政府项目、机构和部门的运行方式。
关于公共管理许多应用的思考需要解读、关注、阐明、运用以及理解这个领域的概念、术语、趋势、事实与原理。在政府部门和机构实施目标、指令和过程之前，公共管理人员必须理解公众希望从这些单位得到什么。公众可以把他们的公共管理人员引向许多前线问题——恐怖、贫困、无知、疾病乃至无能——并对其开战。如果公众不赞成政府的目标和政策，那么政府就不能有效地运转。
如果学生不努力理解一般性概念，怎样、何处、何时及为什么可以解释政府机构的行动以及政府机构的行为怎样促进正在出现的概念定义，那么他们就不能了解这个有组织社会的动力。
对公共管理及其各种应用的认识不仅需要演绎推理和归纳推理，而且还需要能够混合运用概念性思维和分析性思维。一个概念就是一个一般性的看法和想法。概念性思维意味着看法的形成，亦即对模式和关系的识别。分析性思维要求人们考察某个更大概念的成分，要在将一个复杂难懂的事物整体破成分离的部分时找出它们的性质、比例、功能以及相互的关系。一个演绎思维者是从一个一般的已知原理推出一个具体的未知结论，或者是，从一个前提推出一个逻辑结论。而相比之下，一个归纳思维者则是根据一个特定的事实或个别案例进行推理，形成一个一般性结论。
学生应该学会把概念性思维与分析性思维结合起来并且把演绎推理与归纳推理结合起来进行思维。为了理解公共管理的原理，学生不仅需要进行概念性思维和归纳性思维，而且有时还需要进行分析性思维和演绎性思维，因为他们要对公共管理人员面临的各种挑战进行透彻的思考。
平等与效率
美国社会声称为公民提供平等的机会。然而，这并不能保证公民的努力就会获得平等的结构。你在竞争市场上的贡献不仅取决于你的技能、资产和努力，而且还取决于对你必须提供物品的供给和需求。正如自由的言论并不保证就有听众一样，自由的企业也并不保证一个人的服务就会有需求。努力并不保证就能取得卓越的成就。尽管一个学生为了一次考试而长期努力地学习，但是“A”并不是预料中的必然结果。显而易见，这些因素在应用于市场上的个体时也会导致不平等的个人收入。
因此，我们有组织的社会便存在于一种由平等权利和不平等后果构成的环境之中。这两种现象之间的冲突往往会导致民主政治原则与资本主义经济原则之间的紧张关系。
美国是一个具有资本主义经济制度的民主社会。为了坚持我们的民主政治哲学，我们举行选举。为了坚持我们的经济哲学，我们让供求来决定谁可以实现经济上的成功。亚瑟·奥肯把当代美国社会描绘成一个“错层式的制度结构”，因为它是民主和资本主义的联合体。
我们有一个“错层式的制度结构”，因为私有机构珍视效率，而公共部门却偏爱平等。效率给最好的生产者提供优先权，而平等则为每一个人提供优先权。
所以，公共管理人员提供的服务反映了平等概念。而效率概念则源自让市场决定生产和购买什么物品和服务。政府生产的服务和项目，所有公民都可以获得。治安、消防和下水道通常就是由政府来提供。电、水、气、垃圾清理以及电话服务尽管是由政府管制的，但是它们却可以由私人来提供。即便是这些公用事业由私人来提供，政府为了确保供给的“公正性”也要对他们的活动进行管制。
富人和穷人都有权在我们的州际公路网上旅行。然而，有效率市场的经济现实可能会决定某些人没有车开而另一些人却可以坐在由司机驾驶的奔驰车上沿着收税公路飞驰。一个公共项目不只是为了穷人或富翁而维护的，而是为了广大的中产阶级公民维护的。
在这方面，美国的公路系统就是效率经济的一个例证——我们车开得越多，我们支付的道路税和燃料税就越多。苏赞尼·加蒙特说：“由于资本主义和社会主义之间的大吵大闹被封存起来了，自由市场的批评者们并没有通过提供某种宏伟的原则性备选方案来攻击自由市场。相反，他们倒是在深谋远虑的旗帜下前进，进而提倡一种珍视市场但却避免由过度原则性的自由市场理论家所鼓吹的极端主义的实用混合经济体制。”
平等和效率这些价值观总是处在冲突之中。追求效率必然会产生不平等。公民往往要做经济选择，例如，是购买轿车还是搭乘公共汽车。如果我们都只是选择自己开车上下班，那么公共汽车司机就会失业，他们就会成为我们平等选择自由和我们效率经济机制的受害者。如果这些价值观其中有一个开始取代另一个，那么公共管理人员的角色常常就是干预，这就是公共管理人员的管制权力发挥作用的地方。
通过这些权力，公共管理人员对确定市场的角色施加重要影响。不过，公共管理人员并没有无限的管制权力。作为私人互动的管制者，公共管理人员因诸如行政程序法明确规定的行政权力限制措施而受到控制。
在为市场的平等与效率这种事态进行辩护时，奥肯说：“市场需要一个位置，而且市场需要被置于其应有的位置上。”市场是通过公共管理人员有限的管制权力而被归位的。因此，为了效率就可能会牺牲平等，而且为了平等也可能会牺牲效率。在这个由市场驱动的经济体系中，现存的都有哪些规定可以保护个人的平等权利呢？20世纪晚期的经济决策问题主要集中于确保政府与私人部门参与之间的正确混合度。一个纯粹由政府主导的经济体系或一个纯粹由市场支配的经济体系不仅在经济意义上无效，而且在社会和政治意义上也是无效的。尽管市场通常要比公共部门效率更高，但是要保证资源分配的平衡则需要公共部门。
美国社会促进平等的方式在于平等地分配社会权利和政治权利以及把这些权利与供求市场远远隔开。例如，程序正当就是一项宪法规定的保证。美国的政府必须在不顾经济考虑的情况下公正、公平以及合理地行事，被指控的犯罪有权通过正当程序来寻求起诉中的公正性，法庭上的平等机会也是通过宪法规定的正当程序来加以保护的。正当的程序是公共管理技巧的法律基石。
正当的程序有两种类型：实质性正当程序和程序性正当程序。实质性正当程序指涉的是一项法律的内容或主题。而程序性正当程序指涉的则是一项法律或行政惯例执行中所运用的程序，它更常引起讼争。决定这一项法律是否符合宪法便是程序性正当程序的组成部分。
平等概念也可以在许多州立大学的开放准入政策中得到说明。这些政策要求每一所州立大学都要接收来自各个种族群体和收入层次的学生。纳税人资助公共教育的目的在于保证学生入学方面的公正、公平以及合理。州立大学必须认真关注正当的程序。另一方面，私立大学就不要求像公立大学那样严格遵循正当的程序。尽管私立大学有一些限制，但是他们确定可以只挑选那些州立大学可能不会使用的某些标准的学生。他们对杰出标准的采纳就包含了效率的价值观。
平等的价值观体现为一些建立在基本公民权基础之上的保证，而效率的价值观则体现为市场生产率。公共管理人员在一种复杂的环境中工作，在这种复杂的环境中，这两种根本的价值观常常发生冲突。公共管理人员则必须要在不牺牲平等的条件下使效率最大化，反之亦然。
学者和政策制定者都认为更大的平等往往会减少投入并且会阻抑工作激励因素。然而，兰尼·肯沃西却认为更加平均的收入分配可以促进消费需求——因为有更多的工人能够购买消费品。如果这个前提正确的话，那么平等的政府政策便会有益于效率，而不会冲淡效率。
权力与金钱
显然，正如我们已经指出的那样，我们在社会中作为个人的平等权利与财富的不平等分配之间存在着一种权衡。美国追求的是一个均等的社会和政治体系。然而，它仍然在经济福利方面产生了裂痕。
例如，美国贸易代表查琳·巴舍夫斯基以汉密尔顿为榜样签署了一些使某些美国公司能够进入世界电信市场的协议。富人的利润对于我们其他的人可能意味着就业岗位。如果是这样的话，特殊利益和国家利益就结合起来了。
在某种意义上，权力会侵害效率，而且市场也会侵害权力。穷人在购买权力和政治权力方面处于劣势。竞选筹资和游说的规章有利于能够获得财富的人。然而，即便是最贫穷的人也有权向我们体系中最富有的企业甚或向我们的政府提出挑战。
平等与效率这些冲突性的价值观在政府组织中表现得非常明显。尽管每一个人都有申请到公共部门就业的平等权利，但是某些人在完成某一给定职位的工作任务方面却更有效率。一方面，我们强调尊重个人价值——权利、自我利益、自由、选择以及回报。另一方面，我们则珍视集体性——共识、一致、牺牲、利他主义以及对更大利益的承诺。
平等和效率的这种混合物对于美国的经济发展至关重要。如果一个人没有进入市场的权利，那么，基于个人利益或者为了更大的利益，他/她就不会富有生产性。因此，如果妇女、少数民族或其他人得不到平等的机会，那么他们就没有机会有益于自己和社会；而且，我们作为一个国家的生产能力也会受损。多数公民都支持获得机会的平等途径。然而，有许多人则怀疑我们是否能够或者是否应该保证平等的后果。
平等和权利是社区达成共识的基础。个体公民对于一个大家都满意的社区的构成要素都会表示赞成。市场珍视效率。社区要对市场利润征税并且把它们用于公共管理项目——学校、街道、公共交通系统、公园、图书馆以及其他公共服务设施。资本主义市场依赖于社区共识或者说依赖于民主，而且它们还依赖于对社区资源的有效利用。
对于我们的民主资本主义社会来说，有两个至关重要的问题：有组织的现代社会是在什么地方以及怎样确立权利领域（平等）与资本主义市场领域（效率）之间的界限。这两个领域之间的冲突不可避免并且往往会给我们错层式的政治经济体系造成窘境。
我们民主的资本主义社会不断地寻求更好的途径来确立这两个领域的明确界限。市场需要平等来将某种人文因素置入效率之中，我们的民主也需要效率来将某种理性因素置入平等之中。如果资本主义的官僚体系更具有人情味，那么它们就会更加有效。如果我们将一致的标准应用于民主原则的多种应用形式之中，那么，那些珍视效率的人们就更可以接受平等并且因此而会减少混乱。
民主的特征在于平等、正当程序、公正、参与、选举权以及选举政治。资本主义意味着效率、生产率、等级制、竞争以及企业家精神。公共管理虽然可以在民主中找到其根源，但是它在很大程度上要归功于资本主义的基本原则。
现代有组织的社会还可以被描述为一个政治经济体系。我们的社会之所以具有政治性，是因为公民有机会就什么对他们重要来组织并确定优先考虑事项。这个经济体系包括对我们社会所产生的物品和服务之集体生产率。这些政治和经济体系的错层式结构影响到公共政策和公共管理。社区如果不通过向公民和企业征税来提供充足的税收供应，那么它们就不可能指望会有公共服务。因此，我们有组织的社会更依赖于政治体系和经济部门的机构。政治权力与经济结构之间关系的维系对于美国民主社会的未来至关重要。公共管理人员要依靠资本主义来产生经济增长以支付他们的薪水并为他们向美国人提供服务而提供财力支持。
民主资本主义的推动力来自于政治权力与经济结构的对立价值观。不拥有经济生产手段的中产阶级公民赞成股本的私人所有权，与此同时，拥有经济生产工具的富余公民则接收一些允许利益集团迫切要求进一步分配资源和产出的民主制度。广大的中产阶级因此而允许经济精英集团成员拥有资本并组织生产，经济精英集团允许普通大众影响资源的分配以及经济生产的物质效应分配。
公共管理的技巧就是出现在这个从制造向服务的总体经济转变范围内——无论是在产出方面还是就业方面。劳动力队伍技能的提高和性别的平衡引起了教育领域的一种重要革命。100年前，女性很少或者说根本就没有接受教育；现如今，她们占到了大多数学生人口的一半以上。美国经济还从国内竞争转向了国际竞争，进而通过世界贸易组织和联合国消除了大多数形式的保护主义，并增强了国际交流的重要性。全球化和关税壁垒消除或减少导致了国内生产总值的增长和世界范围内效率的提高。工人、消费者以及经济体系都已经受益于同其他国家的竞争。
然而，这种从基于制造的经济体系向基于服务的经济体系的转变也提出了许多令人担忧的问题。纳税人或者我们通过赤字联邦支出赡养的孩子们就必须增加收入来为提供服务的政府雇员支付工资和收入。这种经济哲学就是，任何一个国家政治经济体系的核心都不是服务部门的工作，而是生产性的工作。我们可能会认为，那些政府雇员在赤字的联邦支出中具有一种既得的利益。毕竟，在里根到布什执政期间的那些年对于公共雇员的冲击很大。不过，州和地方雇员的人数却几乎增加了100万，增加到了1540万。自1982年以来，州政府和地方政府的劳动力队伍已经增加了20%，而且联邦政府的劳动力队伍也增加了8%。美国的产业基础正在下滑，而对公共服务的需求却持续不断。
美国人对“市场正义”的选择胜过“政治正义”的选择，因为利益是由经济市场而非由政府项目和政策来分配的。美国人对政治的参与已经有所减少，因为公民们并不认为他们的经济福利要严重依赖于政治参与。美国文化所强调的不是政治参与，而是个人主义。公民往往把他们的个人生活和利益与国家生活的其他方面分开。美国是一个追求个人价值实现的国家。这种个人主义的文化对于较低收入群体的政治参与有负面影响，进而导致出现了一种经济阶级偏见。经济地位较高的公民对政治的参与远远多于经济地位较低的公民对政治的参与。
官僚制中的民主
官僚制和民主是我们这个社会公共组织和私人组织的核心支柱。官僚等级结构和民主平等影响到所有组织的重要过程和功能。尽管存在明显的悖论，官僚制和民主仍然是既相互对立又相互补充的。
官僚制和民主的概念、术语以及运作方式，可能有些深奥——甚至对于政府雇员来说也是如此。它们是政府运作的、纳税人提供资金的公共部门组织的重要内容。如果让官僚制运行正常，并且民主要实现公众的各种期待，则资本是必要的。
在政党政治中，我们定期地选举总统、州长和市长。在这些选举中，我们利用了基本的民主原则。然而，在办公室，总统、州长和市长都必须依赖于一套官僚制原则。官僚制表现出形式主义、严格遵守规则、非人格化、统一指挥、指挥链、控制幅度以及实施权威相似的价值观等特征。官僚制中的权威将受到民主投票程序的审查，但这仅仅是定期进行的。因此，当我们考察组织的功能和程序时，至关重要的是，我们应该正确认识民主和官僚制在哲学理念上的差异。
按照马克斯·韦伯的理论，官僚制由等级制度、指挥链、任务的专业化规范、特定的能力范围、既定的行为规范以及记录、公文或类似文件构成。政府雇员应该关注公民——委托人，并且需要有一定的能力水平。
我们有组织社会的发展十分强调行政国家对民主的需要。我们这些选民每天都将与大量的公共组织和私人组织打交道，政府也在不断地影响公众。立法机关为行政机构分配公共职能。在公共组织内部，雇员和委托人对其决策过程应该有什么投入呢？组织生活中的民主应该以什么方式体现出来呢？
在资本、官僚制和民主这三个概念中，民主最受挑战和威胁，甚至要为自身的存在而辩护。如果大多数政府工作人员觉得薪水可能受到哪怕是间接的影响，他们可能就不会大声表达或履行他们应有的正当程序权利。
如果你尚未找到工作，哪怕只有几年甚至几个月的时间，那么你就可能会进入美国劳动力队伍。你可能会被一个企业组织、劳工组织、社会组织或者公共组织所雇佣。你可能会充满着想法和精力去应对你的雇主提出的挑战和问题，你将会希望雇主倾听你的想法。在你所工作的官僚制工作场所中会存有多少民主呢？官僚制的专制原则和民主制的平等原则是21世纪塑造生活和追求幸福的主要力量。这些概念与其他的组织哲学都有互动关系，比如，它们与资本主义、民族主义、工业主义和社会主义以及所有在历史上先于民主和官僚制的东西都相互作用。
定义民主并不容易。我们生活在民主之中，在传统意义上，虽然我们的政治经济体制或政治制度以及经济制度并非民主的，但可以说是共和的。我们有一个民主的政府，确切地说，是一个共和的政府，在我们的共和政体中，民选的官员在州和联邦立法机关中代表我们的利益。其他的民主原则则要求“人民的统治”，然而谁是“人民”？人民如何以及通过何种方式进行“统治”？
民主不是一个经济概念、社会概念或伦理概念，他是一个政治的概念。它强调自由、平等、人类价值、人的尊严以及秘密投票的自由。一旦具备这些价值，我们就能自由表达自己的信念、自由结社、选举代表、制定法律、遵守正当的法律程序、拥有演说以及表达自己对任何事情的看法的特权。
任何公民均能提出申请竞选公职，这是民主方式的体现。但又有多少政治候选人能配备技能娴熟的选举班子并掌握大笔银行账户，从而使他们的竞选活动更有竞争力呢？
同时，民主有一种水平的或横向的应用特征，官僚制是垂直的。民主意味着平等和公平的机会，而官僚制还指等级结构。每隔四年，美国公民就会由于某位总统候选人支持政党党纲所反映出来的政治原则而投票赞成或反对该总统候选人。政党的党纲充当了选举人的投票指南，指导他们了解政党领导在下一届总统任期中是如何重视国家面临的挑战的。投票是民主社会中的一项重要的民主权利，它信奉平等的思想。
然而，一旦候选人当选以后，民主所赋予选举人的直接权力将被稀释。例如，选举人可以通过各种方式要求议员反对总统的新项目，在这些定期的选举以外，官僚制或科层制假说在我们的体制中摄取了主要的权力。公共机构——从卫生部门到国防部门——制定、评估和执行着公共政策。
“官僚制”这个词通常有两层意思：究其最流行的意义而言，它是指任何实质性的公共组织或组织群体，例如，在“联邦官僚制”或“福利官僚制”中的“官僚制”概念就指的是这个意思。官僚制的另一层内涵则更加专业化，它是指一种特定的行政管理方式或手段。这种意义上的官僚制是指以特定方式运作的组织和组织群体。
什么构成了官僚制组织的行事方式？第一个界定官僚制概念的人是德国社会学家马克斯·韦伯。他将官僚制视为建立在“可计算的规则”之上的非人格化组织系统，其中的工作人员都是（与政治性雇员相对的）职业性全职雇员。官僚制以等级制度为先决条件，但是这种等级制度是基于组织职位，而不是基于社会地位或其他考虑。
就韦伯意义上的官僚制而言，其主要特征是其对公共事务管理的统一性、非任意性和非人格化。在韦伯看来，“官僚如同一个像自动售货机那样行事的现代法官，人们只要将金钱连同自己的商品需求下达给自动售货机，机器就会根据设计好的准则机械般地吐出自己所需要的商品”。
在韦伯看来，官僚制是一种缺乏生机的机制，它没有我们将其与人类活动联系在一起时的变幻莫测和丰富多彩。然而，我们不应该忽视这样一种管理方法的积极特征，例如，它的非人格化和专业主义特征。非人格化意味着公平，专业主义为更多基于个人技能而非社会地位的雇员甄选体制提供了更多的可能性。
这种官僚制理想在欧洲——特别是德国——取得了进展。照此，官僚制给公共管理带来了更多的一致性、可预见性和平等性。
因为官僚系统所依赖的是一种高度系统化的行政安排，所以它往往显示出对变革的抵制。忠于“可计算的规则”常常会促使有规则意识的官僚“照章办事”，而不管具体情况。然而，这种惯例化的组织行为可能被证明是有利的。有着长期不安定和动乱历史的法国正是因其沉重缓慢但持久的官僚制而不至四分五裂。
虽然官僚制的风格已占据了西欧的公共部门，但是，对于美国而言，它却鲜有决定权。美国政治官僚机构的动力具有高度的个人性，在州政府和地方政府中，情况尤其如此。影响行政系统的通常不是你知道“什么”，而是你知道“谁”。就像人格往往比政党或原则更能解释政策制定，因而在政策执行中，人格的重要性往往超过“可计算的规则”。虽然情况事实上并非总是这样，但其发生次数之多足以将美国的行政管理与其他经济发达的民主国家——如英国、法国或联邦德国——的行政管理区分开来。
减少对遵守规则的关注提供了许多回报。虽然美国的行政管理被指责为过于笨拙，但确切地来说，美国行政管理的笨拙程度也需要低于西欧国家的行政管理。在美国，对规则的突破要比在世界上其他现代民主资本主义国家容易得多。反映官僚文化巨大差异的美国行政管理体制能够更容易地适应个人的特质和主动性。
反官僚的狂热者在欢呼之前应该注意我们先前提到的一些好处。一个更容易受到个人人格影响的系统也容易反复无常和抱有幻想。当“可计算的规则”变得更易于操作时，该系统也就更容易腐败。如果变革能来得更快，则这种变革就不仅来自公众的需要，而且也来自于个人的愿望。
美国行政管理的独特性不应被高估：我们对官僚的处事方式并不模式化。其他国家的制度也不一定就不善变。然而，综合利弊而言，相对于其他现代发达国家，韦伯意义上的官僚制较少地反映着美国公共部门的特色。
/简要评价/
本书不仅是西方公共管理学界引用率很高的一部专业学术著作。更是美国乃至整个西方世界大学公共管理专业广泛使用的一部权威性教科书。作者运用理论叙述与案例分析相结合的方法，以美国公共管理实践为背景，对公共管理技巧及其生态学、公共组织的解剖学和生理学、公共人事管理、领导、沟通、征税、预算与支出、生产率挑战、行政法与控制，以及政府管制等问题进行了独到的分析和系统的阐述。本书在不到七年时间内的八次再版便足以表明它所具有的超凡魅力。
在半个多世纪以前，公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中曾这样讲道：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”的确，在公共行政和公共管理领域，事实上并不存在“放之四海而皆准”的行政准则。按照建设有中国特色的社会主义的要求，立足于对中国特殊行政生态的了解，以开放的思想对待国际的经验，通过比较、鉴别、有选择地吸收，发展中国自己的公共行政与公共管理理论，并积极致力于实践，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式，才是中国公共行政与公共管理发展的现实选择。