“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”
1949年10月1日，中华人民共和国成立。新中国成立之后，其对外工作的重心包括确立外交的基本原则，如何对待过去的国际条约，以及如何处理与其他国家的关系，特别是如何处理与西方国家的关系。归根结底，均涉及新中国如何对待西方主导的现存国际规范问题。在这一点上，新中国外交表现出了明显的双重性，即革命外交与传统外交并存，但革命外交的色彩要更浓一些。[558]
1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议的召开，为新中国的诞生作了最后的准备。会上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，阐明了新中国外交的基本原则：“中华人民共和国外交政策的原则为保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民之间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策。”[559]
与此同时，《共同纲领》还表述了新中国外交的一些具体政策，即相关教科书通常所说的“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”和“一边倒”三大决策。其中，前两大决策实际上表述了新中国对待现存国际规范的基本态度，第三个决策属于新中国的对外战略抉择。本节将重点论述“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”两个政策，以此阐述新中国在成立伊始与国际社会的关系。这两大决策实际上具有关联性，都是旨在说明中国对待现存国际秩序的基本态度，因此可以放在一起进行论述。
早在新中国成立前夕的1949年春，毛泽东便提出了“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”的外交方针。《共同纲领》中有关“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的表述主要是以下两段话：“凡与国民党反动派断绝关系，并对中华人民共和国采取友好态度的外国政府，中华人民共和国中央人民政府可在平等、互利及互相尊重领土主权的基础上，与之谈判，建立外交关系”；“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央人民政府应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订”。[560]1952年4月，周恩来在外交部第一次驻外使节会议的讲话中，进一步解释了“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的含义。他说，另起炉灶“就是不承认国民党政府同各国建立的旧的外交关系，而要在新的基础上同各国另行建立新的外交关系。对于驻在旧中国的各国使节，我们把他们当作普通侨民对待，不当作外交代表对待。历史上，有在革命胜利后把旧的外交关系继承下来的，如辛亥革命后，当时的政府希望很快地得到外国承认而承袭了旧的关系，我们不能这样做”。[561]他还指出，“打扫干净屋子再请客”指的是：“帝国主义总想保留一些在中国的特权，想钻进来。有几个国家想同我们谈判建交。我们的方针是宁愿等一等。先把帝国主义在我国的残余势力清除一下，否则就会留下它们活动的余地。帝国主义的军事力量被赶走了，但帝国主义在我国百余年来的经济势力还很大，特别是文化影响力还很深。这种情形会使我们的独立受到影响。因此，我们要在建立外交关系以前把‘屋子’打扫一下，‘打扫干净屋子再请客’。”[562]我认为，以上表述实际上传达了三个基本信息。第一，表明新中国是一个完全独立的国家，它认同主权规范，愿意与世界各国建立平等互利的外交关系，成为国际社会中的一员。第二，新中国不是国民党统治的中华民国的继承者，而是一个新的国家，其他国家政府必须在承认国民党政权与新中国政权之间进行选择。第三，新中国对国民党统治的中华民国所订立的条约，不是采取一概承认的态度，而是要进行审查，并根据内容而分别采取承认、废除、修订或重订等不同做法。这体现了新中国对待现存国际规范态度的双重性：一方面认同主权规范、愿意与世界各国建立平等互利的外交关系，成为国际社会中的一员；另一方面强调与国民党政权划清界限，并对国民党统治的中华民国所订立的条约根据内容采取不同的做法，因而具有革命外交的特点。这种双重性体现在新中国和外国建立外交关系、争取获得国际组织的承认、建立新的外交制度、对待过去的国际条约等诸多方面。
首先，新中国成立之后，希望与世界各国根据主权规范，建立起平等互利的外交关系。新中国成立之后，首先在1949年10月到1950年1月间，先后同苏联、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、朝鲜民主主义人民共和国、捷克斯洛伐克、波兰、蒙古、阿尔巴尼亚、德意志民主共和国、越南民主共和国等社会主义国家相互承认并建立外交关系。接着，开始与承认新中国的亚洲民族主义国家和欧洲资本主义国家建立外交关系，其中包括在1950年4月到1954年10月间，先后同印度、瑞典、丹麦、缅甸、瑞士、芬兰、巴基斯坦、挪威建立了外交关系。但是，在新中国成立初期，主要由于对待台湾当局的态度（包括其在联合国的席位），世界上大部分国家，包括西方主要大国，都没有承认新中国。[563]这在很大程度上，使得新中国在国际社会中的合法性不够充分。值得指出的是，在1955—1960年间，新中国和一系列亚非国家建立起了外交关系，增加了新中国在国际社会中的合法性。这和新中国应邀并派代表团参加1955年在印尼万隆举行的亚非会议、周恩来总理在会议上阐述“求同存异”原则并为新中国赢得外交发展空间有一定关联性。这一时期，与中国建立外交关系的国家，除了南斯拉夫（1955）、古巴（1960）之外，都是亚非国家，其中包括阿富汗（1955）、尼泊尔（1955）、埃及（1956）、叙利亚（1956）、也门（1956）、斯里兰卡（1957）、柬埔寨（1958）、伊拉克（1958）、摩洛哥（1958）、阿尔及利亚（1958）、苏丹（1959）、几内亚（1959）、加纳（1960）、马里（1960）、索马里（1960）。[564]
其次，除了同各国建立外交关系之外，新中国也积极努力，恢复在国际组织中的合法席位。其中，联合国是第二次世界大战结束以后，世界上最大和最重要的政府间国际组织，因而参加联合国是国家在国际社会中拥有完整成员资格的一个重要标志。众所周知，中国是联合国的创始国之一，也是联合国安全理事会的常任理事国之一。新中国成立之后，中国有关部门就致电联合国和其他国际组织，要求驱逐国民党的代表，接纳中华人民共和国中央人民政府的代表为中国人民的唯一合法代表。早在1949年9月30日，中国人民政治协商会议就通过决议，否认国民党集团的代表出席第四届联合国大会的资格。同年11月，周恩来分别致电联合国秘书长和联合国大会主席，指出中华人民共和国中央人民政府是代表中国人民的唯一合法政府，国民党集团已丧失代表中国人民的任何法律和事实依据，要求立即取消所谓“中国国民政府代表团”继续代表中国参加联合国的一切权利。次年1月，周恩来任命张闻天为中国在联合国的首席代表，此后又任命了联合国各重要机构的代表。[565]但是，在以美国为首的一些国家的极力阻挠之下，新中国未能获得在世界主要国际组织中的合法地位，特别是无法恢复在联合国的合法席位。虽然在1950年和1951年，新中国曾经两次派代表出席万国邮联会议，但是该组织的合法席位在1951年3月又为国民党集团所占据。[566]长期被排挤在国际组织之外，无疑大大影响了新中国在国际社会中的合法性。这种情况一直持续到1971年，中国恢复在联合国的合法席位之前。
再次，建立新的外交制度。新的外交制度实际上也是传统外交与革命外交之结合体，但革命外交的色彩更浓重一些。新中国是中国共产党在解放战争中击败国民党而建立的国家政权，其外交制度作为新的政治制度之组成部分，在继承传统外交制度的同时，自然体现了革命外交的某些特色。毛泽东提出的“另起炉灶”的外交方针，直接表现在新中国否定旧的外交制度、建设新的外交制度上面。毛泽东明确指出：“不承认国民党时代的任何外国外交机关和外交人员的合法地位，不承认国民党时代的一切卖国条约的继续存在，取消一切帝国主义在中国开办的宣传机关，立即统制对外贸易，改革海关制度，这些都是我们进入大城市的时候所必须首先采取的步骤。”[567]这就要求新中国的外交必须切断与国民党外交的联系，废除原来的外交机构，设立新的外交机构，组建新的外交队伍。(https://www.daowen.com)
1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立，外交部在同一天成立，政务院总理周恩来兼任外交部长。外交部设在原清朝末年至北京政府时代办理外事的老衙门，即位于北京东城外交部街的老外交部。外交部及其所属机构、规章制度的设立也参考了旧时外交制度，因而具有一定的继承性。新中国成立之后，并不完全否定现存外交制度。1950年3月20日，周恩来在外交部全体干部大会上的讲话中指出：“当然，我们今天的外交传统不是旧的，但将来外交工作展开了，还是要与旧的外交传统接触，也多少会受点影响。因此，我们要打破旧的外交传统，既不盲目排外，也不媚外，否则不是狂妄便是自卑。不卑不亢才是我们的态度，在这方面必须掌握得体。”他进一步说：“在国际战场上，有朋友，也有敌人。对于敌人，旧中国的外交传统容易流于自卑，而今天革命胜利了，却又容易流于骄傲。我们不卑不亢，便不得不有一套统一的礼节。当然，这些都属于外交形式。为什么要照顾外交形式呢？这是因为我们要争取外国人民，某些形式和制度是必须建立的。有时，形式是起很大作用的。这一点对某些从学校中出来的知识分子和从部队调来的同志来说，可能不习惯，但必须要重视。注意形式并不是迷信形式，形式虽然要服务于任务，但形式还是重要的。从这点上说，外交机关就是不同于其他一般机关和学校。”[568]但是，当时的中国领导人强调的是新中国外交与旧外交的不同。周恩来在外交部成立大会上的发言中特别强调了新中国外交与过去旧外交的不同。他说：“中国一百年的外交史是一部屈辱外交史，反动政府跪在地上办外交，我们不能这样，要有独立精神，要争取主动，没有畏惧，要有信心。”[569]他还指出，“军队斗争和外交斗争相似，外交人员就是文装的解放军”。[570]
新中国外交部成立时，干部只有248人。据统计，当时科级以上干部是47人，一般干部201人。其中抗日战争或更早参加革命的有68人，新中国成立前后参加革命的是180人。文化程度方面，留学生17人，大学生140人，两者合计占63%；懂外文干部约140人，占56%，不懂外文干部108人，占44%。此后不久，又从部队调来一批将军，如耿飚、黄镇、姬鹏飞、袁仲贤、彭明治、王幼平等，担任新中国第一批驻外大使。[571]据统计，从新中国成立到1951年6月底，新中国所派出的首批驻外大使中，绝大部分是从解放军中抽调来的兵团级、军级以上干部，他们属于“将军大使”。[572]但是，一些国民党政府时期著名的国际法学者、专家也被充实到外交部，担任外交部条约委员会顾问、专员等职务。再后来，为了充实和扩大外交队伍，新中国又创建了一系列外交干部培养和培训机构，其中包括在1950年初，外交部决定把中国人民大学、北京外国语学校和北京大学东方语言系作为职业外交官培训基地。1955年，国务院决定在中国人民大学外交系的基础上建立外交学院，外交学院是外交部直属的培养外交干部和国际问题研究人才的高等院校。与此同时，外交部也建立健全了一整套的管理制度。[573]新中国成立之后，周恩来也提出了建立新中国外交学的看法。但是，在新中国成立后的相当一段时间，中国的外交学深受苏联的影响，强调外交的阶级性，否定和批判所谓的旧外交学，即资产阶级外交学，主张建设无产阶级外交学，突出外交的革命性和国际主义义务。[574]
最后，表明对过去国际条约的态度。条约是指国家及其他国际法主体间所缔结的、以国际法为准并确定其相互关系中的权利和义务的一种国际书面协议，也是国际法主体间相互交往的一种最普遍的法律形式。[575]“条约必须遵守”是一个比较古老的国际法原则。因此，如何对待过去中国所签订的国际条约，在很大程度上表明新中国对现存国际规范的态度。新中国对中国过去签订的国际条约并没有全盘否定，而是采取了区别对待的态度。如前所述，毛泽东在新中国成立前夕，明确表示“不承认国民党时代的一切卖国条约”，《共同纲领》也阐明“对于国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定，中华人民共和国中央人民政府应加以审查，按其内容，分别予以承认，或废除，或修改，或重订”。
实际上，新中国所面对的不仅仅是国民党政府与外国政府所订立的各项条约和协定问题，还要处理更早以前中国所签订的国际条约。如前所述，中国与外国签订近代意义上的条约，始于1689年的《中俄尼布楚条约》，1842年以后与西方列强签署了一系列条约。从1689年开始与外国缔结条约到1949年中华人民共和国成立，中国对外订立的条约、协定、章程、合同等共1182件。根据审查，在这一千余件旧约中，只有一小部分是平等条约，绝大部分是不平等条约。[576]新中国政府认为，这些不平等条约是帝国主义强加给中国的，因而是不合法的，中国不仅不应该遵守，还应该反对和废弃。[577]其中不少属于边界问题双边国际条约。近代以来，中国政府（包括清政府和民国政府）先后与外国签订了一系列丧权失地的边界条约。
与此同时，中国与周边国家还有一些没有通过条约划定的边界线。新中国成立初期，明确表明否定继承过去旧的边界条约的态度，但并没有很快处理边界问题。从20世纪50年代开始，中国与相关周边国家就边界问题进行谈判，并且与一些周边国家根据旧的边界条约、传统习惯控制线等，签订或重新订立边界条约。1960—1963年间，中国先后与缅甸、尼泊尔、蒙古、巴基斯坦、阿富汗、朝鲜等国签订了边界条约。[578]但是中国与印度、苏联、越南、老挝等国一直没有就边界问题达成共识和签订边界条约，中国在20世纪60年代至70年代，甚至与印度、苏联、越南因边界或领土争端而发生过冲突。
在1972年以前，新中国承认或加入的国际公约寥寥无几：1952年7月13日，中国政府声明承认1929年加入的《关于禁用毒气或类似毒品及细菌方法作战议定书》（1925年订于日内瓦）。1952年7月13日，中国政府声明承认，1949年8月12日签署但未批准的《改善战地武装部队伤者病者境遇之日内瓦公约》《改善海上武装部队伤者病者及遇船难者境遇之日内瓦公约》《关于战俘待遇之日内瓦公约》以及《关于战时保护平民之日内瓦公约》（1949年订于日内瓦，中国政府于1956年12月28日交存批准书）。1958年7月20日，中国政府就加入《统一国际航空运输某些规则的公约》（1929年订于华沙）交存批准书。[579]