案例 “仲裁”“投诉”均是劳动者与用人单位发生劳动争议后的法定救济途径
案情简介
1997年12月8日，杨某与某公司签订一份从1998年1月1日开始履行的无固定期限劳动合同，约定劳动合同终止的条件为：广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时。2014年11月7日，某公司书面通知杨某，自2014年11月9日起解除劳动合同。2014年11月22日，杨某要求某公司出具单方面解除劳动合同的证明，以及办理解除劳动合同的相关事项。之后，杨某向广州市人力资源和社会保障局投诉某公司。
法律程序历程
（一）劳动监察部门：因投诉事项存在争议，告知申请劳动仲裁解决
2015年2月27日，广州市人力资源和社会保障局向杨某作出穗人社诉（2015）91号答复（以下简称91号答复），主要内容为：经调查、对双方进行询问，收集某公司劳动合同、2013—2014年考勤资料等证据，证明工商部门核定的某公司的营业期限至2014年11月8日，目前已经停止营业；某公司与杨某订立的无固定期限劳动合同约定的起点工资为每月600元，终止合同的条件为：“广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时”。经责令，某公司已出具解除劳动合同证明书，但对是解除还是终止劳动合同的表述存在争议，杨某未领取该证明书；杨某要求支付解除劳动合同代通知金、经济补偿金、未支付经济补偿的赔偿金5000元，以上金额计算均与双方解除或者终止劳动合同的争议有关；关于加班费计算基数，双方未在劳动合同中约定加班费计算基数具体数额，并因此产生争议；某公司未依法支付杨某应休未休年假工资，广州市劳动保障监察支队已责令整改。综上，因双方就劳动关系的解除或者终止存在争议、就加班费计算基数存在争议，杨某的其他诉求金额均与上述争议有关，依据《劳动争议调解仲裁法》第十二条规定，告知杨某按照劳动争议调解仲裁途径解决。
2015年4月23日，杨某不服91号答复，申请行政复议。
（二）复议机关：劳动监察应查明事实
2015年7月21日，广东省人力资源和社会保障厅作出行政复议决定书［粤人社行复（2015）67号］（以下简称67号复议决定）认为，杨某与某公司约定劳动合同终止条件为广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时，某公司与杨某劳动合同终止的相关事实清楚，不属于无法查实的事实。关于加班费计算基数，某公司每月向杨某发放的工资数额及项目相关事实清晰，《某公司工资分配制度》《关于印发某公司薪酬管理制度（试行）的通知》对公司职工的薪酬构成、计发办法作出明确规定，亦不属于无法查实的事实。91号答复事实不清、证据不足，适用依据错误。依照《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《广东省行政复议工作规定》第十七条第一款规定，撤销91号答复，责令广州市人社局在收到行政复议决定书之日起60日内，对杨某要求某公司支付经济补偿金、加班费差额等事项重新作出处理。
2015年12月8日，杨某提起行政诉讼，提出确认67号复议决定中认定某公司与杨某解除劳动合同的行政行为无效并予以撤销等12项请求。
（三）一审法院：复议决定并无不当
广州市中级人民法院认为，杨某与某公司签订的劳动合同中明确约定终止条件，某公司与杨某劳动合同终止的相关事实清楚。根据《工资、奖金签收表》及《某公司工资分配制度》、桥隧字（2014）1号《关于印发某公司薪酬管理制度（试行）的通知》等证据，某公司对其职工的薪酬构成、劳动报酬的计发办法均作出明确规定，每月向杨某发放的工资数额及项目相关事实清楚。91号答复认定杨某与某公司劳动合同是解除还是终止及加班费计算基数存在争议，缺乏事实和法律依据。67号复议决定并无不当。杨某提出的12项诉讼请求，经释明要求其明确诉请，杨某明确表示不同意更改诉讼请求。其中第一项至第五项、第十一项、第十二项诉讼请求实质上系要求对67号复议决定合法性进行审查，经审查67号复议决定并无不当。至于杨某提出的第六项、第八项至第十项诉讼请求均不属于行政诉讼审查范围，不予处理。依照《行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回杨某的诉讼请求。
杨某不服，提起上诉。
（四）二审法院：维持一审判决
广东省高级人民法院认为，杨某与某公司签订的劳动合同中明确约定，广州隧道开发公司与香港国泰集团公司终止合作经营桥隧公司时，某公司与杨某的劳动合同终止。某公司与杨某劳动合同终止的相关事实清楚，终止劳动合同符合《劳动合同法》第四十四条的规定。虽然通知书文义上使用“解除”一词，并不影响该终止劳动合同行为的性质。某公司对其职工的薪酬构成、劳动报酬的计发办法均作出明确规定，每月向杨某发放的工资数额及项目相关事实清楚，91号答复认定杨某与某公司劳动合同是解除还是终止及加班费计算基数存在争议，缺乏事实和法律依据。67号复议决定并无不当。一审判决驳回杨某的诉讼请求正确。
杨某不服二审判决，申请再审。
（五）再审法院：人力资源和社会保障部门未经充分调查核实便告知举报人申请劳动仲裁解决争议的，属于不履行法定职责
最高人民法院经审查认为，劳动者与用人单位之间因解除劳动合同，支付经济补偿金、工资、赔偿金发生争议的，劳动者可以选择申请劳动仲裁的方式解决，也可以选择作为投诉人向有管辖权的人力资源和社会保障部门投诉，请求对用人单位未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金的违法行为进行查处予以解决。两条救济途径都是劳动者的法定救济途径。劳动者未选择申请仲裁，而是选择投诉，人力资源和社会保障部门经调查查实的证据证明，用人单位确实存在未依法支付工资、经济补偿金、赔偿金违法行为的，应当依法责令用人单位改正或者作出相应的行政处理决定；只有在经充分调查核实，仍无法查实相关事实时，才可以告知投诉人申请劳动仲裁加以解决。享有管辖权的人力资源和社会保障部门未经充分调查核实，便告知举报人申请劳动仲裁解决争议的，属于不履行法定职责的行政违法行为。本案中，某公司通知杨某解除劳动合同后，杨某向广州市人社局投诉，请求查处某公司解除劳动关系，未支付经济补偿金、加班工资、应休未休年假工资的违法行为。广州市人社局接到投诉后，经调查作出91号答复，告知杨某应当通过申请劳动争议调解、仲裁途径解决。杨某不服申请行政复议，广东省人社厅经调查作出67号复议决定，认为某公司与杨某劳动合同终止的相关事实、杨某工资数额和项目构成的相关事实都是清楚的，不属于经“充分调查核实，仍无法查实相关事实”的情形。91号答复主要事实不清、证据不足，适用法律依据错误，遂决定撤销91号答复，责令广州市人社局在收到行政复议决定书之日起60日内，对杨某要求某公司支付经济补偿金、加班费差额等事项重新作出处理。67号复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一、二审判决驳回杨某的诉讼请求，处理结果并无不当。
案例取自广东省最高人民法院（2019）最高法行申5262号行政裁定书、广东省高级人民法院（2016）粤行终1826号行政判决书。
评析与思考
这是一起劳动者维权途径选择很任性、维权方式很执着、历经多个法律程序且经最高人民法院审理的特别案件。该案自劳动者2014年11月投诉至2019年9月最高人民法院下达裁定书，历时达五年之久。该案的发展脉络和多个司法判决、裁定，不仅给劳动者维权历程提供了警示，更重要的是清楚地表明了司法机关对劳动监察、劳动仲裁各自履行职责的立场，缓解了人力资源和社会保障部门内部维权机构之间职责不清的尴尬处境。
一、劳动仲裁与劳动监察的职责区分
劳动者的权益受到侵害，可以选择劳动争议处理程序，也可以选择劳动保障监察程序。两个机构都以化解社会矛盾为工作目标、维护劳动者合法权益为核心价值取向，但两个机构在职责上、劳动者权益保护程度上、行为目的上却有本质区别。
（一）受理范围不同
《劳动争议调解仲裁法》第二条规定了劳动仲裁的六类争议受理范围；《劳动保障监察条例》第十一条规定了劳动监察的九项受理情形。为方便比较，如下表所示：
（二）机构性质不同
劳动争议调解仲裁机构是解决劳动关系双方争议的准司法行为（其出具的调解书、裁决书具有法律执行力）；劳动保障监察机构是对用人单位违法行为依法进行处理的行政执法活动。
（三）工作方式不同
调解仲裁机构具有被动性，依当事人（劳动者或用人单位）的申请而实施调解、仲裁活动，其目的是定分止争；劳动保障监察机构对其职权范围内的事项既可以主动监察，也可以接受劳动者的举报、投诉，其目的是维护国家劳动标准所规定的劳动者最低权益。
（四）适用时效不同
劳动人事争议仲裁的时效一般是一年；劳动保障监察的时效是二年。
（五）法律适用不同
调解仲裁机构所依据的实体法既可以是强制性规范，也可以是合法有效的劳动合同条款、企业内部的劳动规章制度；劳动保障监察所依据的实体法只限于国家的强制性规范。
（六）救济方式不同
劳动人事争议当事人不服仲裁裁决，可依法向人民法院提起民事诉讼；劳动监察相对人不服劳动监察决定，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。
由以上比较可以看出，劳动仲裁和劳动监察在受理范围上虽有重合但仍有区别，特别是在机构性质、工作方式、适用时效、法律适用、救济方式上有明显区别。因此，劳动仲裁、劳动监察应当在各自的职责范围内依法履责、守土尽责。
二、劳动者投诉维权途径中的无奈
《劳动法》第七十九条规定，劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。《劳动合同法》第七十四条第（二）项、第（五）项规定，县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况、用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬情况，有权进行监督检查。实务中，劳动者维权的途径选择并不十分顺畅。劳动者的权益受到损害，如果选择劳动争议处理程序，无论是不予受理、调解，还是裁决，案件都不会再回流至人力资源和社会保障部门；如果选择劳动保障监察程序，则有相当一部分案件会在人力资源和社会保障部门内部徘徊，再经过劳动争议处理程序的案件不在少数。依笔者多年的仲裁实践来看，劳动争议仲裁机构处理的劳动争议案件有20%左右是经过劳动监察程序处理但未结案而指引到劳动争议仲裁机构来调解仲裁的，这样的案件大多数是口头告知，其原因绝大多数是因为劳动者投诉的事项有争议。一般情况下，劳动者对劳动监察机构的这种指引很少有异议，行政复议或行政诉讼就更少，劳动争议仲裁机构对这类案件尽管有种种不快，但总是选择不想说、不能说，犹如鲠在喉。有些劳动仲裁和劳动监察受理范围重合的案件，当遇到执着的劳动者时，会让很多“司空见惯”的问题被追问，在被追问过程中，会发现很多问题真是“问题”。本案开了一个先例，毕竟对劳动监察的处理方式说“不”的劳动者还是少之又少！
实事求是地说，该案例并不复杂，但却历时五年之久，无论是对劳动者还是对用人单位都是一个痛苦煎熬的过程。历史是一面镜子，无论是公权力还是私权利的行使都应该从历史中吸取教训。案例至少给我们两点启示：一是劳动监察在行政执法的过程中，要审慎处理劳动者的维权途径选择，要守土有责，守土尽责；二是劳动者维权不可过于任性，把本来可以在行政程序中处理的简单案件纷扰到最高人民法院，浪费司法资源不说，受煎熬的还是劳动者自己。
三、劳动监察与劳动仲裁的有效衔接
劳动仲裁和劳动监察机构都是人力资源和社会保障部门的内设机构，在业务的办理上应该既有区分，又有合法合理的有效衔接方式。
（一）衔接的理由
《劳动保障监察条例》第二十一条规定：“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章，对劳动者造成损害的，依法承担赔偿责任。劳动者与用人单位就赔偿发生争议的，依照国家有关劳动争议处理的规定处理。对应当通过劳动争议处理程序解决的事项或者已经按照劳动争议处理程序申请调解、仲裁或者已经提起诉讼的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。”该条的规定有两款，容易产生歧义的是第一款中“劳动者与用人单位就赔偿发生争议的”与第二款中“应当通过劳动争议处理程序解决的事项”两个表述。综观人力资源和社会保障法律、法规、规章和相关的政策，都没有在劳动争议仲裁与劳动监察业务受理范围问题上对“应当通过劳动争议处理程序解决的事项”作出明确规定。这就造成人力资源和社会保障部门内部在劳动仲裁与劳动监察业务受理范围上的混淆不清、实务中的莫衷一是。
笔者认为，对“劳动者与用人单位就赔偿发生争议的”应当作正确的理解，这里的“争议”应当是争议的“事项”，而不是争议事项中的“数额”。按照法律法规条文的制作规范，法律条文应该做到结构严谨、逻辑严密、条理清楚、用语精确，具有可操作性并符合上位法的规定。就法律、法规、规章对有关劳动争议授权性规范的表述，可以分为所有劳动争议授权、有关事项劳动争议授权、有关事项数额劳动争议授权三类。例如，《劳动争议调解仲裁法》第五十二条规定：“事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生劳动争议的，依照本法执行；法律、行政法规或者国务院另有规定的，依照其规定。”这是对事业单位实行聘用制的工作人员与本单位发生的所有劳动争议都应当按照《劳动争议调解仲裁法》执行的授权。又如，《事业单位人事管理条例》（国务院令第652号）第三十七条规定：“事业单位工作人员与所在单位发生人事争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》等有关规定处理。”这是对事业单位工作人员与所在单位发生的所有人事争议都应当按照《劳动争议调解仲裁法》执行的授权。再如，原劳动部《工资支付暂行规定》第十九条规定：“劳动者与用人单位因工资支付发生劳动争议的，当事人可依法向劳动争议仲裁机关申请仲裁……”《最低工资规定》（原劳动和社会保障部令第21号）第十四条规定：“劳动者与用人单位之间就执行最低工资标准发生争议，按劳动争议处理有关规定处理。”《企业职工带薪年休假实施办法》第十六条规定：“职工与用人单位因年休假发生劳动争议的，依照劳动争议处理的规定处理。”这是对劳动者与用人单位因工资支付、执行最低工资标准、因年休假发生的有关事项的劳动争议的授权。还有，《工伤保险条例》第六十六条第二款规定：“前款规定的伤残职工或者死亡职工的近亲属就赔偿数额与单位发生争议的，以及前款规定的童工或者童工的近亲属就赔偿数额与单位发生争议的，按照劳动争议的有关规定处理。”《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》第八条规定：“伤残职工或者死亡职工的近亲属、伤残童工或者死亡童工的近亲属就赔偿数额与单位发生争议的，按照劳动争议处理的有关规定处理。”这是对劳动者与用人单位就有关事项的赔偿数额发生的劳动争议的授权。因此，《劳动保障监察条例》第二十一条规定中的“争议”表述应当是争议“事项”，而不是争议事项中的“数额”。实践中，如果劳动者的投诉在劳动监察处理程序中，劳动者与用人单位就投诉事项中的数额产生异议，劳动监察就不应简单地告知投诉人申请劳动仲裁，否则就会有行政复议或行政诉讼的风险。
（二）衔接的事项
《劳动保障监察条例》第二十一条第二款、原劳动和社会保障部《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》第十五条规定，对应当通过劳动争议处理程序解决的事项，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼的程序办理。该条款规定了行政机关的告知义务，即要求劳动保障行政部门必须告知投诉人投诉处理结果。从行政程序设置的意义来说，告知的目的是使行政相对人充分了解被告知的行政行为，保障相对人的权利。为了确保行政行为告知的便捷、有效，行政主体在履行行政行为告知义务时，应当遵守以下两条基本规则：一是依法定程序告知，即行政机关履行告知行为必须根据预设的法定程序进行，并接受法定程序的约束；二是将内容完整告知，即行政机关将行政行为的全部内容毫无保留地告知行政相对人，包括行政行为作出的理由、行政相对人的权利或义务及其实现的方式、行政相对人的救济方式。这样不仅达到了劳动监察与劳动仲裁有效衔接，也使劳动争议仲裁机构在处理案件的过程中能够有的放矢。
实践中，因劳动争议事项与劳动保障监察事项之间存在一定范围内的重合，导致在实践中对于相关争议是否“应当通过劳动争议处理程序解决”没有明确的标准，因此，了解相关争议是否已经通过其他途径处理，就显得尤为重要。在无法准确判断是否属于应当通过劳动争议程序解决的情况下，劳动保障监察机关需通过调查来判断，经调查后如果仍无法判断的，如劳动保障监察机关具有相关的职责，那么就需要在事实清楚、证据充分的情况下，作出行政处理。对于无法确定是否可以或应当由劳动争议处理程序处理的事项，可以就相关事项加强与劳动争议仲裁机关的沟通，结合有关意见作出审慎判断。
综上，在劳动仲裁与劳动监察的有效衔接问题上，首要的是各自守土尽责、正确履责，在劳动者投诉后不能解决或不能完全解决的情况下，劳动监察的义务相对要多一些。