澳门传媒法与传媒管理历史
澳门传媒管理的历史，大致可分为四个阶段，即：19世纪20年代至二战前；抗日战争时期；二战后至澳门回归；回归以来。
一、19世纪20年代至二战前
澳门长期以来没有制定自己的法律，在中国政府行使主权和治权、居澳葡人自发组织自治机构进行管理的“双重管治”下，独特的社会政治文化二元格局决定了葡萄牙人据澳时期澳门法制的两大基础性渊源：一是中国历代政府制定颁布的中国法律以及在中国政府管治下由中华民族长期积累形成的道德、文化、风俗、习惯等要素；二是葡萄牙的法律和葡萄牙民族的文化要素。[1]
1783年，葡萄牙颁布《皇室制诰》，单方面宣布“葡萄牙皇室在澳门拥有主权之绝对权利”。1822年，葡萄牙公布首部宪法时，在第20条中把澳门列入其领土范围之内。之后，1826年、1838年、1933年修改公布的葡萄牙宪法，其中都有将澳门列为葡萄牙领土范围的条款。[2]1887年12月1日，《中葡和好通商条约》签订，葡萄牙对澳门的殖民统治得到了清朝中央政府的承认。二战前，澳葡当局基本上是通过把葡萄牙国内的法律延伸到澳门生效，来管治居澳葡人和土生葡人。
因此，历史上大部分时期，澳门地区的报刊传媒基本上处于自由、宽松的社会环境中，居澳葡人和土生葡人享有充分的新闻和出版自由，包括：无须事先经行政部门批准、不受保证金或任何先决条件限制，创办报纸及其他任何出版物的权利；政府也不设新闻检查制度，只要不违反葡萄牙宪法规定的条款，澳葡当局就不能进行强制性管理和处罚。
19世纪末，澳门第一份中文商业报纸《镜海丛报》、维新派在澳门的重要刊物《知新报》，可以放言时政，激烈抨击清政府的腐败无能，宣传反清思想。尽管当时澳葡当局及葡萄牙政府与清政府的外交关系密切，却没有对《镜海丛报》和《知新报》进行任何压制，两报照样正常出版，且可以发行到中外各地；这两份报纸最后都是自己停刊，而非被澳葡当局政府查封的。
二、抗日战争时期反常的报刊检查
1937年1月27日颁布实施的第27495号命令，是澳门抗日战争时期的报刊管理法规。目前学界因对该法规实际内容不清楚，仅能根据1990年澳门总督文礼治在签署颁布《出版法》时，宣布将第27495号命令与其他相关法规一同撤销，推断其与新闻出版有关。究竟第27495号命令是否就是澳葡当局制定颁布的第一个报刊法律法令，仍有待新闻传播法学界的进一步考证。[3]
不过，抗日战争期间澳门的新闻出版管理，的确处于一个特殊的管治阶段；1938年以后，特别是在1941年太平洋战争爆发及日本占领香港后，直到日本宣布无条件投降前的三年零八个月的“风潮时期”，澳葡当局一反长期实行的“新闻自由”传统，改变以往创办报刊不必经行政当局批准、对报刊内容不进行新闻检查的制度，以及新闻媒介在面对经济和政治力量时应保持独立自主性的新闻政策，[4]屈从于日伪势力的淫威，对澳门的报纸实施严格的新闻检查。
二战期间，尽管葡萄牙宣布澳门保持“中立”，不卷入同盟国与轴心国之间的战争，但日军并不尊重澳门的中立地位，反而通过进入香港的军队对澳葡当局施加压力，通过设在澳门的日本特务机构直接镇压澳门的抗日活动。他们一方面收买汉奸，开办《西南日报》《民报》等汉奸报纸，为日本的战争暴行涂脂抹粉；另一方面迫使澳葡当局压制澳门的抗日宣传，对《大众报》《华侨报》等爱国报纸实行严厉的新闻检查，删去有反日嫌疑的文字，甚至不准登载重庆国民党中央社的消息。[5]澳葡当局为了不得罪日本，特设华务科，负责当地报纸检查，并且规定：报上刊出的所有文字（包括广告）都要限时送检；禁用“敌军”“日寇”“救国”等字眼。如果发现不利于日本人的内容，或删去其中的字、句以“×”代替，或干脆将整篇文章抽出。[6]因此，澳门报纸当时经常出现“开天窗”的现象。
三、二战后至澳门回归前
战后，澳葡当局在澳门地区的立法活动进展得十分缓慢，[7]直到20世纪70年代中期以后澳门的传媒法制才有了改观。1974年4月25日，葡萄牙爆发“康乃馨革命”，由一批中下级军官组成的“共和国领导委员会”，推翻了葡萄牙持续近50年的独裁政府，葡萄牙开始民主化进程。革命政府上台后，公开承认澳门不是葡萄牙殖民地，不再把澳门当作殖民地或所谓的“海外省”。1976年2月17日，由葡萄牙革命委员会通过的第1/76号法令《澳门组织章程》颁布生效，规定“澳门是中国领土葡萄牙管理的地区，具有内部公权及除葡萄牙共和国组织和澳门组织章程的原则外，享有行政、经济、财政及立法自治权的法人地位”，但是澳门仍主要沿用葡萄牙本土的法律。
1976年4月2日，葡萄牙制宪会议批准并颁布《葡萄牙共和国宪法》，其中与新闻出版有关的第37条和第38条明确规定：“任何人均有权利以语言文字、图像或任何媒介自由表达及传播其思想，并具有报道权、采访权及接受资讯权，且不得遭受妨碍与歧视”；规定宪法所保障的出版自由包括“新闻工作者及撰稿人之表达及创作自由，以及新闻工作者对所属社会传播媒介之出版方针之参与”权利；明确规定任何人都拥有“创办报章及任何刊物之权利，且无须事先经行政许可、担保或资格审查”；明确规定禁止政府机构对创办出版的报刊实行新闻及内容“检查制度”，赋予“社会传播媒介，在面对政治及经济力量时，仍保持其自由独立性的权利”。[8]《葡萄牙共和国宪法》的相关规定，也成为澳门新闻传播工作遵循的法律依据。
澳门传媒法制建设具有标志性的转折点，是1987年澳门发生的执业律师侵犯记者采访权益事件。当时，《澳门日报》连续五天在头版刊发相关报道及评论，并与《大众报》《华侨报》等华文媒体联合拜会新闻署长，促请当局关注事件，采取切实措施维护新闻采访自由和新闻从业人员的合法权益。[9]“澳门记协”在事件发生后，发表声明谴责这一严重侵犯记者正当权益的行为，支持各报维护新闻采访自由和记者合法权益的要求。在强大的社会舆论压力下，2月12日当事律师公开刊登道歉声明，事件得以妥善解决。同时，在“澳门记协”及澳门新闻工作者的强烈要求下，澳葡当局表示将对备受新闻界批评的《新闻法议案》作进一步修改。[10]
1988年1月15日，中葡两国政府在北京互换了《中华人民共和国政府和葡萄牙共和国政府关于澳门问题的联合声明》批准书，联合声明随即正式生效，澳门正式进入回归祖国的过渡期。根据“中葡联合声明”及附件《中华人民共和国政府对澳门的基本政策的具体说明》，“澳门现行的社会、经济制度不变；生活方式不变；法律基本不变”“澳门特别行政区成立后，澳门原有的法律、法令、行政法规和其他规范性文件，除与《基本法》相抵触或澳门特别行政区立法机关作出修改者外，予以保留”。
1990年6月19日，澳门立法会通过了《出版法》；7月7日，由澳门总督文礼治正式签署《出版法》，以“法律第七/九〇/M号”的形式公布，并于8月6日起正式实施，标志着澳门地区没有独立出版法的时代结束。澳门《出版法》的颁布施行，对进一步明确和保障澳门新闻工作者的权利、义务和职责，适应过渡时期对传媒管理的需要，具有积极的意义和十分重要的作用。著名传媒法学者倪延年在评价澳门《出版法》颁布实施的历史进程时说：“如果没有中葡两国政府关于澳门问题的联合声明签署生效，没有中国政府将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权的历史性推动，没有澳门进入回归前过渡期的社会环境，没有‘澳门法律本地化’工作的正式启动，也就很难出现以保护澳门新闻工作者权益为基本宗旨的澳门《出版法》。”[11]
澳门回归前，管制大众传媒传播行为的法规，除《出版法》外，还有《视听广播法》（1989年9月4日颁行）、《广告活动法》（1989年9月4日颁行）、《通讯保密及隐私保护法》（1992年9月19日颁行）、《出版登记规章》（1991年1月28日生效）、《书刊的法定收藏制度》（1989年10月31日颁行）、《公开映、演甄审法令》（1978年6月1日生效）、《文学及艺术之作品之著作权》（1999年10月1日生效）及《发出卫星电视广播系统及服务准照应遵守之基本原则》（1998年1月16日颁布）等。其他次要的法律，虽然不是直接针对大众传播媒介进行管治，但有部分条款会直接影响到大众媒体的运作及新闻工作者的言论、报道等自由。如《刑法典》中的“侵犯名誉罪”，包括“诽谤罪”“侮辱罪”以及“侵犯行使公共当局权力之法人罪”。澳门也适用多条有关传播方面的国际公约，例如《国际电报公约》《与贸易有关的知识产权协议》以及《世界知识产权公约》等。[12]
四、回归以来大众传媒管理的调整变化
回归前，澳葡政府唯一与新闻管理有关的机构，是隶属于“传播旅游暨文化事务政务司”的“澳门政府新闻司”。回归后，特区政府重整行政架构，设立新闻局，直接隶属行政长官办公室，由一名局长及一名副局长负责。新闻局下属机构仍然按照1994年颁布的第24/94/M号法令规定的新闻司的机构设置，即附属新闻厅（下设辅助社会传播处、档案暨文件处）、研究暨刊物处、行政暨财政处。第一任新闻局局长是陈致平。[13]2012年2月下旬，澳门行政会通过《新闻局的组织及运作》行政法规草案，将新闻局由澳门特区成立之初的“一厅四处”改为“两厅五处”，即新闻厅（下设传媒处）、研究及推广厅（下设推广处、出版处）、行政财政处、资讯及档案处；人员编制也由2000年的51人、2010年的60人，增至73人，编制内外人员共计111人。[14]
澳门特区政府新闻局在回归后的首要任务是：处理澳葡政府的遗留问题，全面检查澳门新闻及传播界状况，制定相关政策，推动澳门传播事业的发展。（1）新闻局于2000年8月29日正式启用官网；于2001年第3季度起试用面向传媒内部使用的互联网资讯发布系统。（2）针对澳门本地报业竞争力不足的问题，新闻局整合以往的报刊资助制度，于2000年底推出《鼓励本地报业提升竞争力方案》，确保社会多元化声音继续存在。（3）重新规划广播事务管理，由行政长官办公室直接负责牌照审理和批准，由运输工务司司长负责牌照发出，新闻局负责广播内容及收支监管，电信暨资讯科技办公室负责监管频谱动用。（4）为了推动澳门传播事业、吸引海内外媒体到澳门投资，对外开放卫星电视业务，承诺只要申请者符合法律规定、妥善利用澳门频谱、保证播放内容符合澳门的相关规定，即可获发牌经营。
1999年澳门回归至今，澳门传媒管理及相关法规的发展变化，主要集中在以下几个方面：
（一）对公共天线接收卫星电视转播做出规范
澳门卫星及有线电视发展迅速，以往与公共天线公司管理相关的法规已不适应新的形势。自2000年以来，澳门有线电视股份有限公司（简称澳门有线电视）[15]与澳门公共天线公司之间的矛盾争执，困扰澳门长达十年。2009年11月，澳门有线电视入禀初级法院，控告公共天线公司于2006至2009年期间非法转播英格兰超级足球赛，导致有线电视收入损失，并向法院申请向公共天线公司索偿5955万澳门元。7月初，法院判决认为：没有理据开庭审理有线电视提起的诉讼，并建议有线电视向特区政府提起索偿诉讼，控告政府没有制止公共天线公司的侵权行为。其后，有线电视表示会控告政府未履行有线电视专营合约，以此保障公司合法权益，同时亦让广大市民知悉，只要是合法的事情，澳门有线电视会坚持去做。最后，法庭判澳门有线电视对3家公共天线公司的诉讼胜诉。[16]
2010年中，澳门有线电视再次因“英超”转播权问题，向澳门6家公共天线公司发出律师函，指“英超”授予“澳门有线电视”在澳门地区通过有线电视传输系统转播授权节目，第三方不得转播。但是，公共天线公司中止转播“英超”，致使澳门八成居民无缘收看赛事，球迷反应激烈。之后，澳门广播电视股份有限公司（简称澳广视）力证自身拥有该赛事播放权，电信局表示公共天线公司有义务确保市民收到节目讯号，因此6家公司恢复了节目播送。[17]11月初，澳门行政长官崔世安在施政报告答辩时表示，将通过修订法律法规，解决公共天线公司的合法性及跟进专营合同问题。11月底，特区政府成立“规管公共天线服务工作小组”，其职能包括检讨、分析及研究有关规管公共天线服务和广播制度的法律制度；编制报告书、拟定规管公共天线服务范围和监管制度的立法建议。在此期间，澳门电信局提出由政府购回有线专营权等建议方案，但未能与澳门有线电视就收购金额达成协议。
2010年底，澳门廉政公署就澳门有线电视公司与公共天线公司争执问题发表厚达124页的调查报告，批评电信监管部门“有法不依、执法不严、知而不理、理而不决，失职失责，致公共天线公司问题如雪球般越滚越大，影响澳门特区政府的管治威信”。[18]澳门电信办认为：公天问题只是电讯发展过程中一个暂时的产物，“三网合一”后公天问题自然会消失；澳门有线电视的“收费电视地面服务专营合约”于2014年到期，合约续期时将不再采用专营方式，未来将向开放的市场方向发展；有关诉讼有助厘清一些法律定义。[19]
2011年，跟进公天问题的法律小组，按特首批示在成立6个月后递交的中期工作报告中指出：公天问题涉及法律、合同及其他方面，情况比较复杂，需要更多时间研究如何在法律层面妥善解决；建议现阶段从规范电视版权方面开展工作。经公共天线公司传播的电视节目，并未完全得到版权人的授权，存在通过非法手段解除已加密电视节目的密码后再转播的行为。作为国际城市，澳门要承担保护版权的国际义务，须通过相关法律制度的完善以尽快解决。[20]
2012年2月，澳门立法会审议通过《修改著作权及相关权利的法律制度》法案，对非法解密频道及播放行为作出规范，明确规定：公共天线公司在未授权情况下解密电视讯号属刑事罪行。2012年中，《修改著作权及相关权利的法律制度》法案生效，澳门6家公共天线公司停止接收中央电视台第3、5、6、8套节目，以及台湾的民视、中视、华视等十多个卫星电视加密频道。[21]
2014年，澳门电视服务专营时代正式告终，电视服务模式划分为免费及收费电视，政府成立全资公司向居民提供免费的“基本频道”讯号，收费电视服务依然只由澳门有线电视独家经营。4月8日，有关澳门基本电视频道股份有限公司的第8/2014号行政法规颁布生效，规定：澳门基本电视频道股份有限公司的起始资本额为一千万元，由股东按比例悉数认购并以现金支付，其中澳门特别行政区政府占70%、澳广视占25%、邮政局占5%；按照批给合同的规定，对居民接收基本电视频道提供支持服务。[22]4月15日，澳门有线电视股份有限公司与澳门特别行政区政府签署为期五年的“收费电视地面服务批给合同”。澳门有线电视服务以非专营形式续约，使用的并非三网融合的牌照，而是电视牌照。[23]
（二）《出版法》《视听广播法》修订问题
20世纪80年代末90年代初，由澳葡政府颁布的《出版法》《视听广播法》的遗留问题长期未能解决。如在1990年颁布的《出版法》中规定，在该法颁布起180天内公布《新闻工作者通则》，但历时20年仍未有任何法律形式的《新闻工作者通则》出现。此外，随着澳门广播事业的发展，尤其是有线电视及卫星电视频道在澳门的相继启播，1989年颁布实施的《视听广播法》中对于新兴的电视广播形式未有规范，其运作只是通过政府批给的专营牌照训令、批示或合约来约束。在2000年3月引发的公共天线接收卫星电视转播事件中，民间与政府对由公共天线公司提供卫视讯号至一般住户的立场迥异，凸显现存法例不足。[24]
2010年，行政长官崔世安上任后，在第一份施政报告中提出修改《出版法》《视听广播法》，希望在维护“新闻自由”的前提下，更好地支持本地传媒发展，使其更有效地监督施政，以及处理现行法律中没有涉及的新媒体问题。澳门新闻局从2011年12月起，收集业界对修法的意见。新闻局局长在这期间分别与澳门的6个传媒组织和31家传媒机构的代表进行了24场会晤，并于2月21日、22日举办了2场传媒公开座谈会，共有来自28家传播组织及机构的57名新闻从业者出席。另外，在座谈会现场及通过电子邮箱收到6份新闻工作者提出的书面意见。[25]
根据澳门新闻局计划，修法分四个阶段进行：第一阶段展开方向性研究，通过与新闻业界交流，以及委托学术机构进行科学化的研究和民调，收集意见；第二阶段，因应首阶段的研究结果草拟法律文本；第三阶段则就法律草案展开全面咨询工作；最后，按照咨询结果整理法案文本后正式进入立法程序。[26]根据修改《出版法》《视听广播法》商议式民调期末报告，业界主流意见认为有必要检讨、修订两法，但对出版委员会应否成立及《新闻工作者通则》的问题意见不一。而业界一致认为：出版委员会不应由官方代表并带有官方色彩，应由业界自行讨论、组织；《新闻工作者通则》应由业界自行定义，原则是必须维持原有“新闻自由”尺度不变。而新闻局表明对修法没有既定的立场，也没有推动出版委员会、广播委员会成立的意图，政府给予了最大的空间让传媒业界自行检讨两法事宜。[27]
2012年9月，新闻局召开新闻发布会公布：特区政府根据新闻业界及公众所表达的意见决定以“只删不增”的原则修改《出版法》，拟删除具争议的“出版委员会”及《新闻工作者通则》相关条文；并会调整多项条文的用词，以配合、适应《回归法》《刑法典》《刑事诉讼法典》及《民事诉讼法典》等法律法典，不会考虑新增其他内容；同时，决定暂缓《视听广播法》的修订。[28]重申修法的基本原则和目标是保障“新闻自由”，令业界健康发展。
（三）规范信息传播方式、保护个人隐私、保护原创作品
澳门特区政府于2005年8月10日颁布《个人资料保护法》，其制定原则是个人资料的处理应以透明方式进行，并应尊重个人隐私和《澳门特别行政区基本法》、国际法文书和现行澳门法律确定的基本权利、自由和保障。《个人资料保护法》共分9章46条，详细规范了现代社会涉及个人获取及传播资讯自由的权利、义务和责任，并且在豁免、程序、罚则方面作出了明确的界定，其中包括对个人资料的定义、处理方式和性质以及对其进行处理的正当性，如何处理敏感资料，资料当事人的权利（例如资讯权、查阅权、反对权），资料处理的公开性、行为守则、行政和司法保护、违法行为的界定以及刑罚等。与1992年9月19日颁布的比较抽象空洞的《通讯保密及隐私保护法》相比，《个人资料保护法》具有长足进步。此外，澳门特区政府于2000年3月和2012年2月两次修订《著作权制度》，填补了因科技发展迅速而出现的有关著作权保护的新型作品的漏洞；也体现了澳门在加入世界贸易组织后所承担的保护版权的国际义务。[29]
（四）设立政府发言人办公室
2009年，“澳门回归”十周年之时，新任特首崔世安上任。澳门舆论开始讨论政府与媒体的关系，特别是针对一些突发社会事件，由于政府方面没有建立发言人制度，在应对一些敏感事件时往往错失及时告知公民相关信息的重要时机，无法形成主流声音、建设性地引导舆论。2010年，特区公报2月下旬刊登第41/2010号行政长官批示：设立政府发言人办公室，加强与传媒和公众的沟通，通过新闻界为公众提供更多、更及时的信息，提高施政透明度。但也有澳门媒体忧虑政府发言人制度建立后，会成为高官向公众解释施政、回应质疑的“挡箭牌”。对此，澳门特区政府发言人表示：新闻发言人制度建立后，主要官员仍须面向公众解释施政，在适当的时候，行政长官仍会公开就政府施政或社会问题发言。
总的来说，与回归前相比，澳门的新闻法规没有大的变化，现行新闻法规主要包括四项内容：《出版法》《出版登记规章》《组织法》《视听广播法》。其中，1989年发布的确定视听广播业务法律制度事宜的《视听广播法》、1990年发布的关于出版登记规章事宜的《出版法》，都是由澳门立法会制定并颁布的法律；2012年行政长官根据《澳门特别行政区基本法》第五十条（五）项的规定，经征询行政会意见，制定颁布的“新闻局的组织及运作”，属于澳门特别行政区行政法规；1991年澳门政府配合《出版法》推出的《出版登记规章》则为训令。在澳门新闻局官网上新闻法规栏公示的《出版法》《出版登记规章》《组织法》《视听广播法》，基本保持了当年发布时的原始样貌，仅在正文中对极少数条款做了调整更新。如《视听广播法》删去了已废止的第五十九条第一款及第六十条第一款内容，但仍保留了原条款序号，并用*号注明该条款已废止，印证了《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》中“保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”的基本原则。[30]