衡量政府提取能力的指标

衡量政府提取能力的指标

为了将我们的理论关切转化为对于渗透和提取的具有可操作性的衡量标准，我们将在这里转而探讨税收领域。读者也许并不会觉得奇怪。税收正是政府存在的明确指标。在政府运作的过程中，很少有一个领域能像税收这样如此严重地依赖民众的支持或他们对惩罚的恐惧，很少有一个领域能够如此直接地影响社会中大多数人的生活，能够让人们如此孜孜不倦地尝试摆脱这一苦差。没有某种形式的税收，就没有国家统一，也没有控制。无法颁布税收政策并完成收税任务，是政府没有能力获得并维系民众支持的关键指标之一。正如加布里埃尔·阿丹特（Gabriel Ardant）所言：“财政制度是将经济基础设施转变为政治结构的‘转化器’。”¹²

我们成功地构建了一个有希望的衡量政府提取资源能力的标准。有关政府收税努力和效力的研究给了我们很大帮助。通过衡量税收努力，我们可以通过税收努力指数（the index of tax effort）来评估政府在收税方面的努力和表现。尽管确立这一指标的初衷完全不同于我们的研究，然而它好像是为我们量身定做的，可以用来衡量政府在提取资源方面的表现。该指数显然不仅是评估税收制度绩效的工具，也是衡量政府提取资源能力的重要指标。这一指标跨国的差异性正是衡量政治差异的重要标准。从这方面作用看，可以将该指标作为衡量政治发展的标准。为了实现我们的研究目的，我们可以将这一指数与其他因素相乘，并与其他指标一起构成国家能力的总体衡量标准，完成模型具体化的要求。

估算收税的努力在很大程度上偏离了早期的研究方向。在过去，比较各个国家收税绩效的方法，就是简单地计算收税金额占总产值的比率。这种比率对于评估政治绩效几乎没有用处。如果不进行调整，它们不可能比过去其他用于替代政治发展的经济指标更出色。如果要比较政府在增加税收方面成功与否，就必须控制可能影响税收基数的因素。有些因素对某些国家有利，而对其他国家不利。否则，在我们得到的结果中，我们想要单独衡量的因素将会变得更加混乱不清。确实，在极端案例中，人们会得出歪曲事实的荒谬结论。主要产油国就是最好的例证。沙特阿拉伯、委内瑞拉、科威特或伊朗政府的收入很高，因为王室从原油销售中获益颇丰。然而，如果要高度赞赏它们的政府从社会中提取资源的表现，那就大错特错了。如果我们排除了矿产出口的因素，上述国家在对其人口征税方面都表现得相当糟糕。北越和中国的情况则恰恰相反。这两个国家经济条件欠佳，因为它们在经济上是欠发达国家，税收基础难免薄弱。因此，与一些较富裕国家相比，两国政府所能获得的绝对税收相比之下少得可怜，但政治体制正在全力运作，其成功的努力是值得赞赏的。如果我们希望评估政府绩效，我们必须管控经济资源在各国之间的不平等分配这个因素。

评估政府的收税努力需要评估该国应收税的能力。我们可以这样表述这个问题：税率取决于系统的经济资源以及政府提取这些资源的努力。如果要确定一国收税努力的公式，就必须知道该国的经济税收能力。确实，拉贾·切利亚（Raja Chelliah）、罗伊·巴尔（Roy Bahl）¹³及其同事构建了一个模型，该模型假定我们知道两个重要要素：估算在相似税收基础下各国政府平均征税的金额，以及各个政府实际收税的金额。通过比较二者，我们就可以判断某个政府是否运转有效。显然如果实际收入和估算收入相等，这个国家就可以在其税收基础上正常有效地运作。如果实际收入超过了估算值，则其表现比人们的合理预期要好。如果实际收入低于估计水平，则该国政府就比其应有表现更低效。

人们可以从国民核算账户中获得征税水平的证据。然而应该如何评估应收税的能力呢？应收税能力反映出体系中各个国家可供收税的潜在资源差异。我们必须首先明确这些因素是什么。其次，我们必须确定应该作出什么调整来估算体系中各国的征税能力。

该模型的创立者使用多个因素进行试验，构建了许多公式。我们需要解释我们是如何选择各种因素来打造公式的，以衡量税收努力并在此基础上评估政府从本国社会中提取资源的能力。在最后一个公式中，我们使用三个因素以根据税收能力差异进行调整。一是经济开放程度，即出口部门占国民生产总值的比重。由于经济和行政方面的原因，出口在收税方面具有系统性优势。与其他财富相比，出口领域更容易征税，这不仅因为可以轻松估算其价值，还因为出口渠道具有便于行政机关收税的中央化特征。第二个因素是经济发展水平指标，这个因素需要进行控制。我们使用农业部门占总产值的比重作为衡量标准，它反映了农村的发展水平。精通发展问题的读者可能不会对我们的观点提出异议。如果国民生产总值的这一部分与收税不是负相关关系，反倒出人意料。当农业经济中的资源仅够人们勉强糊口，政府就很难估算这些资源并收税。此外，那些通常是自给自足的农民往往会抵制政府提出的从其可怜的收成中再拿走一小部分的要求，因此政府很难从农民身上提取资源。第三个因素是采矿业占总产值的比例，它反映了国民生产总值的结构。我们之所以将产矿作为调节因素，是因为我们此前举例说明了产油国政府在收入上的优势。产油国政府的主要收入来自出售石油产品后赚取的矿区土地使用费，而不是向民众征税。矿产财富取决于运气而不是生产力。政府又可以精确估算制造财富的价值，矿产资源更易于行政部门收税，因为往往只有几个大公司从事采矿活动。¹⁴

下一步是使用多元回归方法，对所有的样本之间的差异进行控制，并估算每个国家每年税收总额中的各因素中应该增加和减去的数值。回归得出的预测值就是对该国家能力的估算值。最后一步，衡量税收努力，是通过计算实际税收所占预期税收能力的比率获得的。¹⁵该公式表述如下：

图2.1展示了1970年我们对样本中所有国家税收努力的跨国比较。对于大多数国家，该图显示的税收能力和实际税收水平非常相似。然而，有些国家偏离了预期标准。例如以色列和北越的表现远远高于“正常”水平，而墨西哥、黎巴嫩和约旦则远远低于“正常”水平。

单独地看，每个国家的表现都提供了审视模型运作方式的不同视角，说明了随时间流逝税收努力指数如何运作。我们的例子包括一个表现远远高于预期的国家、一个表现远远低于预期的国家，以及一个表现符合预期的国家。在图2.2将北越政府和那些有相似税收基础的国家相对照，说明北越政府的表现远远超越了其经济基础。图2.3中的叙利亚是一个典型的表现接近其能力的国家。最后，图2.4中的墨西哥就是一个表现远远逊色于其经济基础的国家。(https://www.daowen.com)

我们还必须补充几点。税收模式的支持者认为，从某种意义上说，可收税的能力揭示了可供一个国家使用的经济资源，而税收努力指数表明了该国是否愿意使用这些资源。¹⁶我们认为这个判断是正确的。然而，应该强调的是，若实际税收额度与税收能力的估计值有偏差，我们会认为这显然是由政治因素导致的。政治发达或欠发达体现为一国的表现是高于还是低于平均水准。这是问题的关键所在。用“意愿”来衡量领导人的意志是一种错误做法。在这里，是否愿意使用资源实际上是指无法逾越的政治制约因素。例如，不管领导人本人对增加税收有何偏好，行政系统可能不具备征收到政府想要获得的收入的能力。领导人有可能无法组建必要的权力联盟，为增加税收提供支持。领导人的意愿在这里并不是关键因素。

我们认为，税收能力模型列出了影响税收基础的具体社会经济因素，然而并没有列出具体的政治变量。用我们的语言来表达，政府的意愿就是政府使用其可获取的经济资源的政治能力。决定政府提取可用资源能力的政治变量包含在模型中，却没有具体表示。事实上，其影响被方程使用的错误术语掩盖了。我们目前无法辨别这些变量是什么，它们如何运作。这部分工作仍有待完成。

正是因为我们目前没有办法衡量可能影响领导人决策的因素，这些因素可能促使领导人作出不要用尽其全部税收能力的决定。因此当一个国家的表现低于预期的时候，我们有必要将这种下滑归结为政治体制结构无法完成其使命，而不是领导人有意识地要让征税值低于一般水平。这一区分对于确定可以将该模型应用于多少个案例至关重要。它适用于发展中国家，因为在这样的系统中，社会需求如此庞大，我们必须假定政府精英必须让征税水平达到政治能力的极限。

另一方面，如果将税收努力模型应用于发达国家，就必须考虑公共开支。这是或许是因为发达国家没有如此庞大的需求，或许是因为将税收基础消耗殆尽不符合这些国家的经济和政治价值观，还可能因为服务是由私营部门提供的。一个例子可以阐明这一观点。瑞典的税收远远高于美国。然而我们却不能根据这一数据得出瑞典政治制度比美国政治制度更高效的推论。瑞典人希望由政府向他们提供一定数量和水平的服务，而美国人更愿意通过私营部门获得这些服务。如果我们看到美国并没有增加财政收入，以向民众提供他们不需要的服务，就得出美国政府效力不足的结论，显然是不合理的。当我们比较两个发达国家政府在增加收入方面所作的努力时，关键问题是政府在为了他们想做到的事而增加收入方面表现如何。最有效地回答这一问题的方法是，我们不仅要控制源于税务基础的税收优势，也要控制政府的开支。我们现在正在打造这个模型，当这个模型完成后，它可以同时适用于发展中国家和发达国家。然而，对于眼下的任务，真正具有破坏力的偏差发生在发展中国家的层面；因此，我们其实并不需要更全面的衡量标准，税收努力指数完全可以实现我们的研究目标。

值得注意的是，我们确实在实验中将该模型应用于以色列。然而这样做并没有违反前面的一般原则。确实，以色列的体制完全符合发达国家的标准。然而我们确信以色列政府已经充分运用了其税收能力。自建国以来，以色列一直处于一种不断备战的状态。因此，我们相信在其案例中完全可以使用税收努力模型。

政府提取资源的概念包括两种行为，需要将它们区分开来：第一，收集可用资源并将其聚合于国家资源库的实际举措；第二，分配和划拨资源用于政府认为必要的用途。当然，这也是任何时期的政府在输出端从事的两类主要行为。当一国处于战争状态时，这是政治体系的关键工作。请参考图2.5。

这两个步骤的行为并不相同，应该独立并直接地衡量它们，这是言之成理的。一国政府可能更善于提取资源，而不是聚合或分配资源。观察政府行为的有识之士会想当然地认为，当这些资源到达资源库后，马上会被分配到各个领域，将被消耗掉，无论该国政府形态及其经济和政治体系的发达程度如何都是如此。官僚机构或政治精英效率低下或者贪污腐败，可能导致资源无法到达其原本的目的地。问题并不在于分配过程会不会损耗资源，而是这个过程将损耗多少资源。因此，将资源的提取和分配分开来计算无疑是更好的做法。然而，我们现在还不能这样做。

显然这两种行为是高度相关的，一国政府如果在提取资源方面得分很高，那么它在分配资源方面也应该得分很高。这一高度相关性对于我们的研究目标非常重要，当我们在两个指标中只能获得一组数据的时候，我们就可以借此来弥补这一不足。我们尝试通过实验来估算政府努力的比率以应对这个问题。

如何处理外部援助是个重要问题。在国际政治领域，研究者主要将精力集中于跨越国际边界的资源转移方面。在估算国际战争中战斗人员的相对实力时，总要面临来自国外的援助问题。不能回避的问题是，战斗人员究竟是完全凭自身实力作战，还是得到了外国朋友的帮助。在我们验证的四场国际冲突中，援助在越南战争、朝鲜战争和中东冲突三个案例中发挥着极其重要或绝对关键的作用。因此，我们必须想办法估算援助的影响力。

我们之前详细介绍了提取和分配模型（见图2.1），纳入来自外国的资源为该模型增加了新要素。如果外国提供了援助，这些资源首先进入国家资源库，并且确实是在那里分配的。然而，一旦把资源给了某个国家，这些资源可能物尽所用，也可能被白白浪费。一国分配资源的能力是一个关键变量，它决定了接受的资源将有多少被用于预期用途。要有效地吸收外国援助是很困难的。问题不仅限于战争资源。我们目前为止尚未彻底在衡量方面解决这一难题，然而我们已开始考虑这个因素。由于还没有独立的衡量标准来评估外国援助的分配，我们只好采用受援国的收税努力指标作为乘数，以弥补这一不足。如果该指数取值高于或低于1，援助的价值就会相应增加或减少。我们认为浪费本国资源的政府也比较容易浪费其他国家提供的资源。

使用外国援助给我们带来了特别的问题。在我们作为检验案例的两场冲突中，战斗人员获得了大量援助，然而这些援助却不是一股脑地交给他们的。赞助国展开了自己的军事行动，在为本国的战斗提供军队和补给的同时，向受援国提供了大量直接援助。问题在于评估赞助国直接向受援国提供援助的分配情况。该指数究竟代表赞助国的能力还是受援国的能力呢？我们决定支持后者。尽管赞助国的军事行动在很大程度上不受当地当权者的控制，但军事行动的展开完全由受援者掌控。因此赞助国的行动取决于受援者的行动。