行政诉讼调解的发展历史
唐太宗李世明说:“夫以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失。”[39]通过对行政诉讼调解制度历史脉络的探源，我们可以明确行政诉讼调解制度与其他相关诉讼法及制度的关系。我国传统的文化根源影响着行政诉讼调解制度，我们也知道行政诉讼调解制度的文化根源取自于人民调解，而行政诉讼调解的制度构建来自于民事诉讼。因此，对行政诉讼调解的历史研究将为建立行政诉讼调解制度提供文化及历史上的依据。
行政诉讼调解的发展历史分为两大部分，一部分是中国行政诉讼制度的发展状况，另一部分是中国行政诉讼调解制度的发展状况。通过中国行政诉讼制度的立法概况梳理，可以看到我国的行政诉讼制度正一步一步地得到修改和完善。通过对行政诉讼调解制度的发展状况梳理，我们可以明确行政诉讼调解制度是从何时开始出现的，也可以从发展脉络中推断出行政诉讼调解制度的未来走向。
一、行政诉讼的立法概况
（一）旧中国的行政诉讼制度发展过程
旧中国的行政诉讼制度起始于1906年总理大臣奕劻等人起草的《行政裁判院管制草案》。在谈论起草背景时，奕劻等人奏折中声称:“按立宪国管制，在立法行政司法三权并峙，各有专属，相辅而行，其意美法良则。”草案共有21条，主要规定了行政裁判院的权限与组成。包括审判权限、行政裁判员的组成；行政裁判院的受案范围，包括奉特旨饬交裁判之案件、关于征纳租税及各项公费之案件、关于水利及土木之案件、关于区划官民土地之案件；审判程序，包括起诉等诉讼程序、制定行政裁判的组织及裁判方式；行政诉讼的基本原则及制度，有回避制度、一审终审原则及裁判官独立原则；其余事项的规定，包括书记官和录事的职能、办事章程以及试行日期等。以上内容表明该草案几乎完全照搬了德国和日本的行政诉讼制度，但是已经初步构建了行政诉讼制度的框架，开启了中国行政诉讼制度之先河。[40]
1911年，修订法律馆正式议订了《行政审判院编制法草案》，共计21条。内容几乎是日本行政裁判法的翻版。内容涉及一审终审、行政审判院组成、行政裁判院的长官、评事、评事资格、评事处务规则等。但是，该草案还未颁布，清廷已亡。[41]
1912年南京国民政府颁布《中华民国临时约法》，其第10条规定:“人民对于官吏违反损害之行为，有陈诉于平政院之权。”其第49条规定:“法院，依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之。”《中华民国临时约法》虽然确立了行政法院和行政诉讼制度，但是当时并没有设立任何行政审判机构。直到1914年3月，袁世凯的北洋政府以大总统教令颁布了《平政院编制令》，同年4月10日颁布《纠弹令》，8月10日颁布《平政院处务规则》，宣告了平政院的正式确立。
袁世凯在窃取革命成果后，于1914年5月废除了《中华民国临时约法》，公布了《中华民国约法》，其中第8条规定“人民依法律规定，有诉愿于行政官署及陈诉于平政院之权”；第45条规定“法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依本法之规定行之”。同年5月8日颁布了《行政诉讼条例》，6月8日颁布了《平政院裁决执行条例》。自此民国行政诉讼制度正式建立，平政院开始正式运行。[42]
（二）现代中国的行政诉讼制度历史发展
我国最早规定行政诉讼制度的是起过临时宪法性质的《共同纲领》，其中第十九条第二款规定“人民和人民团体有权向人民监察机关或人民司法机关控告任何国家机关和任何公务人员的违法失职行为”[43]。人民被赋予可以起诉国家机关和任何公务人员的权利。
1954年公布的《中华人民共和国宪法》赋予了公民对各级国家机关有提出书面控告或者口头控告的权利，保障了公民通过行政诉讼获得救济的权利。虽然1975年和1978年宪法保留了相关规定，但是受到“文化大革命”的影响，而无法真正执行。“文化大革命”中公检法被“砸烂”，在实践中是由信访部门处理行政纠纷。[44]改革开放后，1982年宪法颁布，在继承前几部宪法的基础上又提出“公民对于任何国家机关和工作人员有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”[45]。正是以上宪法的规定使我国建立行政诉讼制度有了明确的宪法上的根据。
1980年后，我国的行政诉讼依靠在单行法律、法规中规定行政诉讼诉权实现。这一时期的立法例有1980年第五届人大通过的《中外合资经营企业所得税法》，这是我国最早的行政诉讼单行立法例。其中第十五条规定:“合同企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”[46]二是1980年第五届人大通过的《个人所得税法》。其中第十三条规定:“扣缴义务人和自行申报纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”[47]三是1981年第五届人大通过的《外国企业所得税法》。其中第十六条规定:“外国企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”[48]四是1982年国务院发布的《对外合作开采海洋石油资源条例》。其中第二十八条规定:“作业者、承包者违反本条例规定实施石油作业，石油工业部有权提出警告，并限期纠正。如未能在限定的期限内纠正，石油工业部有权采取必要的措施，直至停止其实施石油作业，由此造成的一切经济损失，由责任方承担。对严重违反本条例规定的责任者，石油工业部可处以罚款，直至向司法机关提起诉讼。”[49]
1986年我国颁布了《中华人民共和国民法通则》，该法规定“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”[50]同年颁布的《治安管理处罚条例》规定，“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府裁决的，在接到通知后5日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。”[51]这些法律、法规都逐步扩大了行政诉讼的范围。[52]
到了1989年，具有历史意义的《行政诉讼法》经全国人大审议并通过，并于1990年10月1日生效。中国历史上公民第一次被立法明确授权有可以起诉政府的权利。随着《行政诉讼法》实践的不断深化，《行政诉讼法》立法时所没有料想到的情况开始浮现，包括受案范围过窄、人民法院管辖与行政区划相同、诉讼参加人中近亲属的范围不明确等问题。为此，最高人民法院颁布了一系列解决以上问题的司法解释。例如，《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》《关于审理行政赔偿案件问题的规定》及《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等等。[53]
2013年12月23日至28日举行的十二届全国人大常委会第六次会议将首次审议行“政诉讼法修正案草案”，这是《行政诉讼法》自1990年10月1日施行以来首次的修改。草案中涉及加强当事人诉讼权利保障、扩大受理范围、设置相对集中管辖及提级管辖、加强检察院对行政诉讼监督等方面的完善。[54]
2014年11月1日，经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，对《行政诉讼法》进行了修改，使行政诉讼制度得到了进一步完善。具体修改包括扩大受案范围、探索建立与行政区划适当分离的人民法院管辖制度、完善判决形式、增加审理第一审行政案件的简易程序、进一步加大对行政机关不履行裁判与调解书情况的处理力度等内容。[55]
二、行政诉讼调解的历程
（一）全面否定阶段
1982年《民事诉讼法（试行）》第三条规定，“由人民法院审理的行政案件，适用本法规定”[56]，所以当时审理行政案件是可以适用调解的[57]，但最高人民法院1985年11月6日下发的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中又强调，“全国地方各级人民法院、铁路运输各级法院、各海事法院:近几年国家制定的一些经济法律、法规大都有当事人如果对主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定不服，可以在一定期限内向人民法院起诉的规定。这种行政案件的原告是受到行政处罚或者其他行政处理的企业事业单位、其他组织或者个人，被告是行使国家管理职权的主管行政机关。人民法院审理这种行政案件，不同于解决原、被告之间的民事权利义务关系问题，而是要以事实为根据，以法律为准绳，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法、正确。因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决；如果主管行政机关所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定正确、合法，应当驳回原告的起诉；如果主管行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定在认定事实、适用法律方面确有错误，应当予以撤销或者变更”[58]。因此，该司法政策全面否定了人民法院可以对行政案件实施调解。
1989年《行政诉讼法》第50条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”[59]，但是为了“规避行政诉讼不适用调解的规定。法院内部通常称之为‘协调处理’，实质则是没有调解书的调解”[60]。行政诉讼“协调和解”究竟什么时候开始进行的，已经无法考证了。但是，可以肯定的是，《行政诉讼法》第51条规定撤诉制度以后，行政诉讼的“协调和解”就已经存在了，并且已经广泛实行，法官们也只是继续做自己的，对于究竟合不合法也不多说。[61]
（二）相对否定阶段
2008年最高人民法院公布《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）。[62]可以说《若干规定》的出台标志着行政诉讼法从不允许调解，变为在一定条件下允许协调后撤诉，这就是变相对行政诉讼法中不允许调解的规定进行规避并鼓励调解的规定。
2007年以来最高人民法院也发布了一系列司法解释，逐步推进行政诉讼调解在实践中试验开展:“《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》提出了要‘探索构建行政诉讼和解制度’；《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》提出人民法院对行政诉讼案件，可以参照民事调解的原则和程序，‘尝试推动当事人和解’；2008年最高人民法院颁布了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案；《行政审判工作绩效评估办法（试行）》鼓励法官运用协调方式处理行政案件，并把调解率与工作绩效挂钩；2010年发布《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》明确要求把调解、和解与协调案件范围扩展到行政案件，并对相关具体工作做出了安排。在‘大调解’的背景下，法律规定与法院对于调解的迫切需要之间的矛盾进一步加深。”[63]
（三）相对肯定阶段
2014年11月1日全国人民代表大会常务委员会作出了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，将1989年《行政诉讼法》第50条改为第60条，并将原内容修改为:“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”[64]这就间接地肯定了在具有民事性质的行政案件、补偿案件之外，当行政机关具有自由裁量权时，也允许行政机关与行政相对人在行政诉讼中进行调解。这是行政诉讼调解制度得到国家认可的一种表现。
（四）展望
正如江必新教授等认为“诉讼和解，对于尽早恢复法的和平与诉讼经济具有很大的作用，这一理想绝不是民事诉讼特有的，不可因行政诉讼而无视之，全盘肯定和一概否定行政诉讼调解制度都未免有失偏颇。行政法理论决定了在行政诉讼中应当设立有限的行政诉讼调解制度”[65]。
日本学者井上治典也提出，当前的诉讼中和解是一种自然而然发生的事情。这就是我们所说的“从诉讼到合意”的转变。在诉讼中用权利义务为基准的审判程序，在法律结果上不能够满足每一个当事人和相关人员的欲求。这种裁断型审判是建立在社会单一的价值取向之中，在多元的价值中，必须要平衡多方利益，因此争议双方更倾向于能够将自己的欲求回应的合意型调解。[66]所以，在这种理论背景下，未来我国的行政诉讼调解制度应当在实体和程序上进行更为完善的建构，以使行政诉讼调解制度在纠纷解决的队伍中也占有一席之地。