行政诉讼调解与行政复议制度的衔接——整合与拓展
行政复议制度作为行政救济的一种，在行政纠纷解决机制中属于法定的救济途径之一。就行政诉讼调解制度与行政复议制度而言，需要解决的衔接法律问题主要是行政复议机关在复议过程中，是否可以引入行政诉讼调解制度来参与行政复议调解中行政机关与行政相对人之间发生的行政纠纷的解决。行政诉讼调解制度引入行政复议过程中，一方面可以提高行政复议的权威性，因为行政复议毕竟也是行政系统内部的救济手段，行政复议申请人对于行政机关上级还存有“官官相护”的戒心[63]，所以由人民法院的法官参与到行政复议中，可以提高行政复议申请人对行政复议工作的认可。另一方面，也可以使行政复议的专业性提升，因为行政复议部门的工作人员大部分在学历和法律职业资格上相较于人民法院的法官存有劣势，所以在行政复议过程中，由人民法院的法官参与能够提升行政复议决定的合法性与合理性。
当行政相对人对行政机关以行政相对人为对象所作出的行政行为不服时，可以向该行政机关的上级机关提出行政复议申请（特殊管辖下，是由作出被申请行政行为的行政机关复议，即原级复议[64]），在复议过程中如果属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第50条所规定的涉及行政机关行使自由裁量权的案件、行政赔偿与补偿的案件，可以允许双方进行调解，并在自愿、合法的原则下达成调解协议，并由行政机关制作行政复议调解书。[65]这个阶段可以允许行政诉讼调解的法官参与行政复议调解。具体来讲，行政诉讼调解制度与行政复议制度的衔接包括以下内容。
（一）衔接机制
构建行政诉讼调解制度与行政复议制度的衔接，着重需要行政复议机关与人民法院之间建立沟通机制及联动机制。沟通机制即要求行政复议机关负责人及复议业务人员每月定期与人民法院院长及业务骨干法官举行双方见面沟通会，就行政复议中出现的问题与人民法院进行沟通，以集思广益，更好地提高行政复议机关的复议能力与水平。同时，双方人员对本部门处理的行政纠纷案件的调解经验也可相互交流、借鉴与学习。联动机制即要求行政复议机关在收到行政复议申请人的复议申请后，可以询问行政复议申请人和被申请人是否愿意人民法院的法官参与到行政复议的调解中。只有行政复议申请人和被申请人自愿的情况下，才可以将人民法院的法官引入到调解中，一同参与行政纠纷的解决。
（二）衔接程序
行政诉讼调解制度与行政复议制度的衔接程序主要指:（1）征求行政复议当事人同意。当行政复议申请人提交行政行为到行政复议机关要求行政复议审查时，行政复议机关可以询问行政复议申请人和被申请人是否愿意就双方的行政纠纷进行调解，并在得到行政复议申请人和被申请人同意后，再询问是否同意人民法院的法官参与到行政复议调解活动中，只有行政复议申请人和被申请人表示愿意后，行政复议机关才能着手准备人民法院法官参与行政复议调解工作的相关准备。（2）确定行政复议参与法官。行政复议调解之前，行政复议机关需要请求当地同级人民法院派出负责行政审判业务的1-3名法官参与到行政复议调解之中。选择同级人民法院是因为行政诉讼法规定对不服行政复议机关的复议决定的诉讼，也是由该复议机关的同级人民法院审理，所以由同级人民法院派出行政审判业务的法官参与调解。人数选择1-3名，是因为参与人数过多将不利于调解的进行，而参与人数1-3名就能够保证人民法院在调解中进行说理、释法的劝导时，能够集中各人的观点和看法，更加全面地作出劝导。行政复议参与法官人选的确定，应当结合行政复议当事人所倾向的人选来确定。（3）行政复议调解中参与过的法官，在行政复议申请人对调解书存在胁迫、暴力等情况下，就该调解书提起行政诉讼时，要实行回避，不再参与到该案的审理，保证公正性。（4）行政复议调解前的准备工作。行政复议调解主持人一般是由行政复议机关中负责法制工作的人员负责。在正式调解开始前，需要行政复议当事人双方提前将双方所要达到的目的告知行政复议调解人，并将自己所依据的法律、证据等复印件交给行政复议调解人。行政复议调解人在分析双方的诉求以后，整理出争议点并判断双方提供的支撑材料是否支持其观点。做好以上工作以后，将沟通双方，确定时间及地点。（5）调解的地点选择。调解应当设置在行政复议机关较宽敞的办公房间，这样能够使双方感觉不到压抑，并且要对屋里设施摆放做好相关的准备工作，摆放一些鲜花及风景优美的图片。有条件的行政复议机关应当再准备一间等待室，这样有助于单方调解时，另一方能够回避。同时，因为调解可能要持续一整天，所以要对两个调解房间提供相关的茶水、糕点等，这有利于双方心情的放松。（6）调解的正式程序。调解开始后，将由行政复议申请人与被申请人提出自己的意见，然后由调解人就双方提出的意见，结合已有的法律、法规及证据进行说明，以缩小双方的看法。这时，可以请人民法院法官参与，就双方的争议提出劝导，以合法、合理的原则，采用倾听法、以案说理法、分析利弊法等调解技术，劝导行政复议申请人和被申请人能够互相谅解，互相让步，以达成调解协议。当双方达成调解协议后，行政复议机关可以依据该调解协议作出调解书，经双方签收后具有法律效力。行政复议申请人必须履行该调解书，否则将由法律规定有行政强制执行权的行政机关自行执行或由行政机关申请人民法院强制执行。对于行政复议被申请人不履行调解书时，由上级行政机关责令其立即履行，否则将依照相关规定请求行政监察机关给予相关负责人或直接人员行政处分。在调解协议签订前，一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。
（三）衔接救济
衔接救济是指行政复议申请人在行政诉讼调解制度与行政复议制度衔接过程中，受到调解人员的胁迫、威胁、强迫等情况下，可以在行政复议机关依据双方达成的调解协议作出调解书后，就该调解书向人民法院提起行政诉讼，由行政复议申请人就受到的胁迫、威胁、强迫等情况提出证据证明，由人民法院查证后，依据相关法律与司法解释的规定，作出判决宣告行政机关调解书无效。