行政诉讼调解与信访制度的衔接——终结机制的设计

第四节　 行政诉讼调解与信访制度的衔接——终结机制的设计

行政诉讼调解制度与行政诉讼纠纷解决体系的衔接问题，关键在于行政诉讼审判阶段后的信访制度与行政诉讼调解制度的关系。如果行政机关与行政相对人在行政诉讼中达成调解协议，行政相对人为迫使行政机关让步，获取更多的经济利益，也有可能无理取闹继续走信访道路，或者调解不成，人民法院作出判决后行政相对人也可能会走信访道路。这时信访成为“万金油”，成为行政相对人给法院、政府施压的工具。要想真正做到以调解结案后，实现最终解决纠纷的效果，就需要将行政诉讼纠纷解决机制衔接起来，使行政诉讼调解制度与信访制度的衔接有效运行起来。通过路线图的设计，使行政诉讼调解制度与信访制度衔接后，最终实现行政纠纷终结机制。这方面，福建省高级人民法院的《福建省行政审判加强与检察机关法律监督衔接通过“路线图”化解行政申诉上访难题》一文提到:

“按照福建省委要求，2009年福建省信访联席会议对《信访条例》和相关法律法规处理信访事项的程序进行了具体化和形象化的规定，概括为依法处理信访事项‘路线图’:调解—行政三级办理—法院两审终审—检察院法律监督—人大权力监督。该‘路线图’是各部门各司其职、服务群众的‘为民图’、‘责任图’、‘时限图’。其主要内容为:对所有的信访事项，首先要立足于调解，调解不成的就分两个方面走:属于行政部门管辖的，就按照行政机关调查处理、复查、复核‘三级终结’程序走；如不属于行政机关管辖，属于人民法院受理、办理的，就由人民法院管辖。信访事项经行政机关‘三级终结’后信访人如仍不服，符合人民法院受理范围的案件，可以告知其向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。经人民法院一审或两审终审产生法律效力的案件必须坚决执行。如果信访人还不服，可以向检察机关提出法律监督。检察机关答复后，如信访人还不服，可以向人大反映，人大对群众反映的普遍性问题，可以发挥监督职能，向司法机关、行政机关提出意见，但不直接处理个案。”^[66]

本书认为可以借鉴福建省高级人民法院的做法，将“路线图”转化为行政纠纷调解（或行政审判）—信访机构的三级程序（办理、复查及复核）—检察院法律监督—人大权力监督四个阶段来进行。这样可以由各级机关负责服判息讼的工作。

具体的阶段划分:第一阶段，行政纠纷调解阶段（行政审判程序）就要明确告知争议双方“路线图”中规定的各个阶段，并告知经过四个阶段后将终结程序，不再受理当事人的请求。

第二阶段，当事人对行政调解书或者行政裁判不服的，可以向人大、政协、政府、法院、检察院等机构的信访部门提起信访申请，并根据类型转交给有权机关处理。当经过三级程序，有权机关将会依据原生效法律文书是否符合法律规定、是否事实清楚与证据是否确凿、程序是否合法及适用法律法规是否正确等内容给予信访申请人一个明确的答复，即最终的复核意见。

第三阶段，行政相对人对最终复核意见也存有异议的，可以向最初作出裁判或者调解书的人民法院的上级检察院提出申请，要求进行法律监督。上级检察院将会对该人民法院的裁判或者调解书的事实、证据、法律适用等内容进行审阅，并听取原审判机关对该案件的情况说明，并查阅材料和调取案卷进行审查。最后，根据调查结果，给予行政相对人书面答复。

第四阶段，行政相对人对人民检察院的答复不服的，可以向作出该生效法律文书的人大信访部门提出最终的申请，请求人大对生效裁判或调解书进行转办及督办。人大可以转办给由作出生效裁判或调解书的人民法院进行自查，并在查清后及时将情况反馈给人大信访部门。人大信访部门将会根据反馈的复查情况，给予行政相对人一个结论。

第五阶段，如果行政相对人经过“路线图”仍然不服的，并采取过激行为扰乱社会秩序，影响国家机关正常工作的，将对行政相对人的行为进行相应的处理。如果构成犯罪的，将依照我国相关的刑事法律给予相应的制裁。不构成犯罪，但构成治安处罚条件的，将依照治安管理处罚案件处理。

【注释】

[1]参见宁洁、程刚:《探究行政纠纷实质性解决——以诉讼解决机制反思为进路》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第6集，中国法制出版社2012年版，第98页。

[2]参见王彦、乐敏:《能动司法视野下的行政审判——兼论行政审判“一高一低”问题的成因及解决路径》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2012年第5集，中国法制出版社2013年版，第6364页。

[3]参见《中国法律年鉴》2010年版，第178179页。

[4]参见《中国法律年鉴》2011年版，第184页。

[5]参见《中国法律年鉴》2012年版，第185页。

[6]参见《中国法律年鉴》2013年版，第152153页。

[7]参见《中国法律年鉴》2014年版，第149页。

[8]参见江苏省常州市委、市政府:《关于建立化解行政争议互动联动机制的实施意见》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2010年第5集，中国法制出版社2011年版，第120页。

[9]参见江苏省海安县人民法院:《大胆探索勇于实践推荐行政机关负责人出庭出声出效果》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第3集，中国法制出版社2011年版，第131页。

[10]参见江苏省海安县人民法院:《大胆探索勇于实践推荐行政机关负责人出庭出声出效果》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第3集，中国法制出版社2011年版，第130页。

[11]参见重庆市荣昌县法院:《重庆市荣昌县法院探索综合调处模式促进纠纷实质解决》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第3集，中国法制出版社2011年版，第139页。

[12]参见山东省日照市中级人民法院:《创新思路加强指导不断优化行政审判司法环境》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011第3集，中国法制出版社2011年版，第144页。

[13]参见天津高级人民法院:《关于学习贯彻市领导重要批示努力实现行政争议实质性解决的通知》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第3集，中国法制出版社2011年版，第137页。

[14]参见湖南高级人民法院:《湖南高院采取五项措施促进司法与行政良性互动》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2010年第5集，中国法制出版社2010年版，第119页。

[15]参见张侨珊:《关于司法与行政良性互动机制运行情况的调研报告——以行政争议实质性解决为立足点》，载北京市法学会行政法学研究会:《北京市法学会行政法学研究会2012年年会暨“贯彻落实十八大精神促进行政争议实质解决”主题论坛论文集》，第6465页。

[16]参见王彦、乐敏:《能动司法视野下的行政审判——兼论行政审判“一高一低”问题的成因及解决路径》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2012年第5集，中国法制出版社2013年版，第63页。

[17]参见孙笑侠:《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8期，第34页；刘瑞华:《司法权的基本特征》，载《现代法学》2003年第3期，第8991页；童兆洪:《司法权概念解读及功能探析》，载《中共中央党校学报》2004年第2期，第86页。

[18]参见谭宗泽著:《行政诉讼结构研究:以相对人权益保障为中心》，法律出版社2009年版，第109页。

[19]参见[美]克里斯托弗·沃尔夫著:《司法能动主义:自由的保障还是安全的威胁》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第198页。

[20][美]克里斯托弗·沃尔夫著:《司法能动主义:自由的保障还是安全的威胁》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第3页。

[21]最高人民法院:《最高人民法院发布〈关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见〉》，http://www.court.gov.cn/xwzx/fyxw/zgrmfyxw/201006/t20100628_6402.htm，最高人民法院网站，访问时间:2013年12月30日。

[22]范愉、王亚新、冉井富等著:《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社2011年版，第362页。

[23]韩大元著:《宪法学基础理论》，中国政法大学出版社2008年版，第383页。

[24]林辉著:《法律适用问题研究》，广西人民出版社2009年版，第550页。

[25]范进学:《人民法院的“审判权”是否蕴含着宪法解释权》，载陈金钊、谢晖主编:《法律方法》，山东人民出版社2008年版，第45页。

[26]参见沈志先主编:《法院管理》，法律出版社2013年版，第5254页。

[27]参见徐阳著:《刑事审判权主体问题研究》，中国人民公安大学出版社2004年版，第4页。

[28]参见秦亚青:《关系本位与过程建构:将中国理念植入国际关系理论》，载《中国社会科学》2009年第3期，第82页。

[29]刘拥华:《布迪厄的“终生问题”》，载《社会学研究》2008年第4期，第221页。

[30][美]凯斯·R. 孙斯坦著:《法律推理与政治冲突》，金朝武、胡爱平、高建勋译，法律出版社2004年版，第23页。

[31]樊崇义主编:《刑事诉讼法》，法律出版社2009年版，第80页。

[32]参见王彦、乐敏:《能动司法视野下的行政审判——兼论行政审判“一高一低”问题的成因及解决路径》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2012年第5集，中国法制出版社2013年版，第64页。

[33]参见王彦、乐敏:《能动司法视野下的行政审判——兼论行政审判“一高一低”问题的成因及解决路径》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2012年第5集，中国法制出版社2013年版，第6465页。

[34]云南高级人民法院:《云南高院与云南省政府联合召开行政执法与行政审判工作联席会》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2012年第2集，中国法制出版社2012年版，第134页。

[35]参见殷文胜:《公正司法是法院促进社会和谐的保证》，载《河北经济日报》2007年8月4日，第3版。

[36]参见王彦、乐敏:《能动司法视野下的行政审判——兼论行政审判“一高一低”问题的成因及解决路径》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2012年第5集，中国法制出版社2013年版，第68页。

[37][英]M. J . C维尔著:《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第319页。

[38]参见张坤世著:《行政诉讼机理探究与制度建构》，中国政法大学出版社2012年版，第310311页。

[39]江勇、管征著:《行政审判实务问题研究》，中国法制出版社2009年版，第23页。

[40]参见何海波著:《实质法治:寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第69页。

[41]2003年全年审结行政一审案件88050件（含上年旧存）。原告撤诉的27811件，其中原告主动撤诉的23323件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的4488件，占结案总数的31.58%。参见《中国法律年鉴》2004年版，第133页。

[42]2004年全年审结行政一审案件92192件。原告撤诉的28246件，其中原告主动撤诉的23834件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的4412件，占结案总数的30.64%。参见《中国法律年鉴》2005年版，第159160页。

[43]2005年全年审结行政一审案件95707件。原告撤诉的28539件，其中原告主动撤诉的25317件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的3222件，占结案总数的29.82%。参见《中国法律年鉴》2006年版，第121页。

[44]2006年全年审结行政一审案件95052件。原告撤诉的31801件，其中原告主动撤诉的19033件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的2786件，占结案总数的33.46%。参见《中国法律年鉴》2007年版，第162页。

[45]2007年全年审结行政一审案件100683件。原告撤诉的37210件，其中原告主动撤诉的35038件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的2172件，占结案总数的36.96%。参见《中国法律年鉴》2008年版，第190191页。

[46]2008年全年审结行政一审案件109085件。原告撤诉的39169件，占结案总数的35.91%。参见《中国法律年鉴》2009年版，第1001页。

[47]2009年全年审结行政一审案件120530件（含上年旧存）。原告撤诉的46327件，其中原告主动撤诉的43280件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的3047件，占结案总数的38.43%。参见《中国法律年鉴》2010年版，第21、174页。

[48]2010年全年审结行政一审案件129806件（含上年旧存）。原告撤诉的57745件，其中原告主动撤诉的53614件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的4131件，占结案总数的44.49%。参见《中国法律年鉴》2011年版，第180页。

[49]2011年全年审结行政一审案件136361件（含上年旧存），原告撤诉的65389件，其中原告主动撤诉的62966件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的2423件，占结案总数的47.95%。参见《中国法律年鉴》2012年版，第182页。

[50]2012年全年审结一审行政案件128625件。原告撤诉的64104件，占结案总数的49.84%。参见《中国法律年鉴》2013年版，第150页。

[51]2013年全年审结一审行政案件120675件。原告撤诉的50521件，其中原告主动撤诉的48466件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的2055件，占结案总数的41.87%。参见《中国法律年鉴》2014年版，第144页。

[52]2014年全年审结一审行政案件130964件。原告撤诉的39592件，其中原告主动撤诉的37419件，被告改变原具体行政行为后原告撤诉的2173件，占结案总数的30.23%。参见刘泽:《依法审理行政和国家赔偿案件促进国家机关依法行使职权——2014年全国法院审理行政和国家赔偿案件情况分析》，http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/05/id/1633084.shtml，中国法院网，访问时间:2016年2月28日。

[53]最高人民法院:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/20/content_1817962.htm，中国人大网，访问时间:2014年2月6日。

[54]最高人民法院:《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/20/content_1817962.htm，中国人大网，访问时间:2014年2月6日。

[55]卜晓虹:《反思与重塑:行政诉讼有限调解制度的构建》，载《法律适用》2006年第12期，第19页。

[56]参见张弘著:《行政诉讼法问题探析与制度创新:法条至法理的延展理论与实践的转换》，法律出版社2013年版，第207页。

[57]北京市高级人民法院:《北京市高级人民法院关于印发〈关于行政案件协调处理有关问题的意见〉（试行）的通知》，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&Gid=16883014&keyword=%e5%85%b3%e4%ba%8e%e8%a1%8c%e6%94%bf%e6%a1%88%e4%bb%b6%e5%8d%8f%e8%b0%83%e5%a4%84%e7%90%86%e6%9c%89%e5%85%b3%e9%97%ae%e9%a2%98%e7%9a%84%e6%84%8f%e8%a7%81&EncodingName=&Search_Mode=accurate，北大法宝网，访问时间:2013年12月24日；广东省高级人民法院:《广东省高级人民法院关于印发〈广东省高级人民法院关于行政案件协调和解工作若干问题的意见（试行）〉的通知》，http://www.lawyee.org/Act/Act_Display.asp?ChannelID=1010100&RID=589986，北大法意网，访问时间:2013年12月24日；上海市高级人民法院:《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，http://gov.eastday.com/renda/gonggao/node2524/node8854/node8855/node8859/u1a1362349.html，东方网，访问时间:2013年12月24日；浙江省高级人民法院:《浙江省高级人民法院关于加强和规范行政诉讼协调工作的指导意见》，http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=lar&Gid=17135727&keyword=%e6%b5%99%e6%b1%9f%e7%9c%81%e9%ab%98%e7%ba%a7%e4%ba%ba%e6%b0%91%e6%b3%95%e9%99%a2%e5%85%b3%e4%ba%8e%e5%8a%a0%e5%bc%ba%e5%92%8c%e8%a7%84%e8%8c%83%e8%a1%8c%e6%94%bf%e8%af%89%e8%ae%bc%e5%8d%8f%e8%b0%83%e5%b7%a5%e4%bd%9c%e7%9a%84%e6%8c%87%e5%af%bc%e6%84%8f%e8%a7%81&EncodingName=&Search_Mode=accurate，北大法宝网，访问时间:2013年12月24日；山东省高级人民法院:《山东省高级人民法院行政诉讼和解暂行规定》（内部资料）；四川省高级人民法院:《四川省高级人民法院关于行政案件协调处理若干问题的意见（试行）》，载谭炜杰著:《行政诉讼和解研究》，中国政法大学出版社2012年版，第263265页；天津市高级人民法院:《天津市高级人民法院关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》，载谭炜杰著:《行政诉讼和解研究》，中国政法大学出版社2012年版，第272277页。

[58]参见江勇、管征著:《行政审判实务问题研究》，中国法制出版社2009年版，第19页。

[59]参见蔡小雪主编:《行政审判与行政执法实务指引》，人民法院出版社2009年版，第513页。

[60]赵大光:《在中国法学会审判理论研究会行政审判理论专业委员会2010年年会暨“社会管理创新与行政审判”主题论坛上的总结讲话》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第1集，中国法制出版社2011年版，第13页。

[61]江必新:《以推进三项重点工作为契机努力破解行政案件申诉上访难题——在全国法院行政审判工作座谈会上的讲话》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2010年第3集，中国法制出版社2010年版，第8页。

[62]吉林高级人民法院:《吉林高院行政庭成功协调化解争议多年的林权纠纷》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2010年第3集，中国法制出版社2010年版，第156页。

[63]目前开展的行政复议委员会试点工作，虽然也吸收了外部人员成为行政复议委员会的成员，并参与行政复议审理工作，但是行政机关内部人员的人数在行政复议委员会仍然保持着较高的比例。参见王青斌:《论我国行政复议委员会制度之完善》，载《行政法学研究》2013年第2期，第16页。

[64]曹康泰主编:《中华人民共和国行政复议法释义》，中国法制出版社1999年版，第82页。

[65]国务院办公厅:《中华人民共和国行政复议法实施条例》，http://www.gov.cn/flfg/2007-06/08/content_641926.htm，中国政府网，访问时间:2016年3月9日。

[66]福建省高级人民法院:《福建省行政审判加强与检察机关法律监督衔接通过“路线图”化解行政申诉上访难题》，载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》2011年第6集，中国法制出版社2012年版，第130页。