行政诉讼调解的撤销

第二节　 行政诉讼调解的撤销

行政诉讼调解的撤销，是指行政诉讼调解书的撤销。当公民、法人及其他组织在与行政机关达成调解协议过程中，是非真实意愿而被迫达成调解协议时，应当允许行政相对人提出撤销依据该行政调解协议作出的调解书，并有权要求继续就该纠纷作出判决。

以调解书作为结案方式是调解制度建立的关键点。因为现行的“协调和解”制度中的撤诉，会使当事人撤诉后，无法采用同一事实和理由再行起诉，只能提起再审。再审期限在行政诉讼若干规定的司法解释中规定是两年时间。时限过长导致当事人怠于行使权利，并且不利于判决的稳定性，影响判决的权威性。启动再审行政相对人需要向原审人民法院、上级人民法院提出申诉，由于各种原因（例如，法院考核指标等等），能够再审的可能性微乎其微。因此，应当采用制作调解书的方式作为结案方式，并赋予调解书强制执行效力。这在民事诉讼法中也有类似的规定。^[9]行政诉讼纠纷双方在调解中达成一致意见以后，可以由人民法院制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。调解书由审判人员、书记员署名，加盖人民法院印章，送达双方当事人。或者行政诉讼纠纷双方达成调解协议后，将双方的调解协议提交给法院，经法院审查协议内容无侵犯国家利益、社会公共利益^[10]、第三人利益后，依据争议双方达成的调解协议制作具有法律效力的调解书。争议双方的诉讼请求、案情摘要及调解结果在调解书上应当载明。假如调解过程中存在胁迫、强迫、威胁等违反自愿原则及法律的情况，可以在调解书作出后三十天内申请撤销，继续审判程序。被胁迫、强迫、威胁的一方当事人如果在三十天内被行政机关或看守所、监狱等司法机关扣押、扣留的，可口头授权近亲属申请撤销，也可在获得人身自由后，自行撤销。这种情况下效力中止，中止时间从被限制人身自由当天开始，到获得自由后持续三十天的效力。行政相对人丧失行为能力或死亡的，由其近亲属或法定代理人申请撤销调解书。

达成调解协议过程中受到胁迫、强迫、威胁等情况的证据由行政相对人提出。客观原因不能自行收集的，适宜法院调取的，可以申请法院调取。对于证据要求以原件为主，实在不能出示原件的，可以出示复印件。未经双方质证的证据不能作为撤销的依据。对于偷录、偷拍等形式作为证据的，不能够单独作为定案的依据，但是可以相互印证其他证据。

类似的做法，在马怀德教授主导下起草的《行政诉讼法》修改建议稿中也有体现，该修改建议稿第95条中规定:“人民法院在不违反法律、不违背公共利益或不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解。调解应当制作调解书。调解时，当事人、法定代理人、诉讼代表人必须到场。第三人经人民法院准许也可以参加调解，人民法院认为必要时也可以依职权通知第三人参加调解。调解不成的，应当及时判决。调解因违反法律、法规导致无效，或者存在其他可以撤销的原因的，当事人可以在知道或者应当知道该原因之日起六十日内请求继续审判。人民法院经审查认为当事人提出的继续审理的请求不合法，应当裁定驳回；认为请求的理由不充分，可以径行判决驳回。”^[11]其中关于第三人参加调解的问题。笔者认为第三人是否可以参加调解，取决于与争议的行政争议是否存在实体的权利与义务，人民法院具有是否同意参加的裁量权。另外，关于调解的瑕疵问题。一般包括当事人无诉讼行为能力、当事人不适格、代理人无调解代理权、调解的内容不属于当事人有权处分的内容等等。以上内容，一般导致调解书无效，可提起申请要求继续审判。^[12]此外，第125条规定“第二审人民法院审理上诉案件，可以按照本法第九十五条的规定进行调解。调解书送达后，原审人民法院的判决视为撤销。”^[13]第132条规定:“当事人对已经发生法律效力的调解书，提出证据证明违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的，可以申请再审。经人民法院查证属实的，应当再审。”第134条规定:“当事人申请再审，应当在判决、裁定发生法律效力后二年内提出。”^[14]

总而言之，行政诉讼调解书的法律效力的确立与协议达成过程中出现侵犯公民、法人及其他组织的利益或侵犯国家利益、公共利益时能提起撤销的制度安排是公民权利的制度性保障。调解书的效力是为了能够使调解具有预期性，当公民、法人或者其他组织拒不履行已达成的调解书内容时，行政机关或者第三人可以申请人民法院强制执行或者由行政机关依法强制执行；当行政机关拒绝履行已达成的调解书内容时，人民法院可以采取划拨该行政机关账户内存款、对行政机关负责人按日处罚、将行政机关拒绝履行的情况对社会公告等方式实现调解书的内容。撤销制度是当人民法院作出调解书以后，发现调解协议达成过程中出现侵犯公民、法人及其他组织的利益或者侵害国家利益、公共利益时，人民法院应当及时撤销，继续审判，以此保护公民、法人及其他组织的利益、国家利益与公共利益。

【注释】

[1]江必新、梁凤云著:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第269页。

[2]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2015年版，第512513页。

[3]参见马怀德主编:《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第410413页。

[4]参见刘青峰著:《司法判决效力研究》，法律出版社2006年版，第59、70页；肖建国著:《民事诉讼程序价值论》，中国人民大学出版社2000版，第549页，转引自林莉红、黄启辉、孔繁华等著:《行政诉讼法问题专论》，武汉大学出版社2010年版，第252253页。

[5]参见周翠:《调解与审判的关系:反思与重述》，载《比较法研究》2014年第1期，第49页。

[6]参见张大海:《诉讼调解既判力论》，载《政法论坛》2008年第5期，第105页。

[7]参见吴明童:《既判力的界限研究》，载《中国法学》2001年第6期，第85页。

[8]参见陈敏著:《行政法总论》，新学林出版有限公司2011年版，第1556页。

[9]人民法院报:《中华人民共和国民事诉讼法》，http://www.court.gov.cn/bsfw/sszn/xgft/201212/t20121231_181558.htm，最高人民法院网，访问时间:2013年12月14日。

[10]宪法和法律所采用的“公共利益”一词是一个不确定用语。姜明安教授认为“公共利益”的用语和内涵是可以加以大致地界定。其方法是先下定义，公共利益是指涉及国家安全和广大社会福祉的利益。其次，全面列举属于“公共利益”的范畴事项。例如，台湾地区“土地法”中列举的“国防”设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、政府机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育学术与慈善事业、“国营”事业等。再次，设立一个概括性条款，明确立法时无法列举的其他应属于“公共利益”的事项。设立一个排除条款，明确排除，如企业从事商业性开发等事项。最后，设立一个一般限制性条款，规定在处理个案中，应以相应事项所必需者为限。参见姜明安:《关于法律界定“公共利益”含义和范围的必要性和可能性的对话》，载中国法学会行政法学研究会编《修宪之后的中国行政法:中国法学会行政法学研究会2004年年会论文集》，中国政法大学出版社2005年版，第415416页。

[11]马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第325页。

[12]参见马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第325326页。

[13]马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第355页。

[14]马怀德主编:《司法改革与行政诉讼制度的完善——〈行政诉讼法〉修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社2004年版，第533页。