(一)历史发展

基于特殊的历史渊源关系,美国虽然制定了联邦宪法,创建了联邦制的共和国,但是,“最初十三州中的大部分都同意在宪法或法律中同它们自身的殖民地法规一样,正式‘接受’——也就是采纳——英国法律的某些部分”。^[18]这一点,在国家赔偿问题上也不例外。受“主权豁免”思想影响,“合众国非经自己同意不能在其法院中遭到追诉”成为美国的宪法性原则。直到1907年,美国联邦最高法院大法官霍姆斯还宣称:“主权免于起诉,并不是依据什么正式的观念或绝对的理论,而是逻辑与实践的必然结论:不可能存在一种依靠主权制定的法律成立而又与主权相对抗的法律权利。”^[19]当时,为填补权利补救的真空状态,美国主要采用了三种变通措施^[20]:

第一,制定特别法。19世纪初期,美国制定了一些特别法,如1910年制定的海事侵权行为法与特许权侵害法,1920年制定的海事诉讼法等等,规定在特殊条件下对受害人给予赔偿。(https://www.daowen.com)

第二,制定私人请求赔偿法案。也就是说,立法机关对国家的某类不法侵害行为宣告放弃“主权豁免”,允许受害人追诉国家责任。最初,国会负责受理私人赔偿请求案件。后来,案件剧增,为避免妨碍国会正常的立法工作,美国于1855年设立了联邦赔偿法院。联邦赔偿法院根据国会的授权,审理并决定一切基于宪法、法律以及政府契约所提出的赔偿请求,同时将审理结果报告给国会或有关部门。不过,联邦赔偿法院的定位是分担和减轻国会的压力,而非替代国会工作,并且一个私人赔偿请求获得国会两院的支持非常困难。最终,很少有私人通过该种方式获得赔偿。

第三,适用私法。在“主权豁免”原则之下,公务员个人成为对国家不法侵害承担赔偿责任的主体。此时,国家赔偿责任转化为公务员个人的法律责任。1891年的米勒诉霍顿案是法院适用普通法原则解决国家赔偿问题的典型案例。当时,法律规定卫生局的工作人员有权杀死所有染上鼻疽病这一家畜传染病的牲畜。霍顿是市卫生局的工作人员,而米勒是养马的农场主。霍顿认为米勒的马患有鼻疽病,于是根据法律的授权,下令杀死了马。米勒认为被杀死的马没有染上鼻疽病,于是将霍顿起诉到法院。法院经审查后认为:作为市卫生局的工作人员,根据法律的授权,霍顿只有权杀死患有鼻疽病的马,并且必须对自己未按法律授权而做出的行为承担法律责任。因此,法院判决霍顿承担个人责任。

米勒诉霍顿案判决不仅明显具有挫伤政府官员主动性的危险,而且也不利于给予受害人以充分保障,引起学术界的广泛讨论。1938年,国会通过了《对于人民受美联邦法院错误判决之救济法》,确立了司法赔偿制度,同时也为《联邦侵权赔偿法》(The Federal Tort Claim Act)的面世奠定了基础。《联邦侵权赔偿法》由国会制定并颁布于1946年8月2日,溯至1945年1月1日起生效。该法原属于1946年立法改革法的第四编,后于1948年被分别规定在美国法典第28编(即司法编)的有关章节,并经历了1966年、1974年和1988年等多次修改。

不过,《联邦侵权赔偿法》只适用于联邦机关及官员。而且,美国《宪法》第11条修正案明文阻止联邦法院受理私人对州政府的起诉。这样,州政府是否承担侵权赔偿责任完全取决于它是否主动放弃主权豁免特权。譬如说,即便到了21世纪,美国宾夕法尼亚州无罪计划项目(Innocence project of Pennsylvania)的法律主管马里萨·布鲁斯汀(Marissa Bluestine)教授指出,对于那些被定罪判刑并执行监禁多年,通过无罪计划项目帮助,最终被无罪释放的人,尽管也有起诉请求国家赔偿的,但目前还没有得到赔偿的案例。^[21]

另外,从内容上看,《联邦侵权赔偿法》所规定的国家赔偿主要是“行政赔偿”,而不包括“司法赔偿”。“司法赔偿”主要由《对于人民受美联邦法院错误判决之救济法》予以规定。