国家赔偿的范围
鉴于日本《国家赔偿法》与《刑事补偿法》对国家赔偿的范围有不同规定,因此下文分别介绍:
1.日本《国家赔偿法》对国家赔偿范围的规定
日本《国家赔偿法》第1条至第2条对国家赔偿的范围进行了概括性规定,具体如下:
(1)基于公权力的行使的国家或公共团体的损害赔偿责任。
日本《国家赔偿法》第1条第1款规定:“行使国家或公共团体公权力之公务员,就其执行职务,因故意或过失不法加害于他人者,国家或公共团体对此应负赔偿责任。”这一规定从国家或公共团体承担赔偿责任的构成要件角度对国家赔偿的范围作出规定。
首先,从行为实施者角度看,国家或公共团体仅对公务员的行为承担赔偿责任。一方面,不要过于纠结“公共团体”的范围,因为只要是“行使公权力”的组织,都可以纳入这一范畴。另一方面,此处的“公务员”不是身份意义上的公务员,而是被委以“行使公权力”的人。如,律师会惩戒委员会委员虽然不是《国家公务员法》上的公务员,但由于被委以行使律师惩戒权,所以属于日本《国家赔偿法》上的公务员。因此,此处的“公务员”指根据法律的规定或行政行为与契约的要求,行使公权力的人。当然,承担国家赔偿责任的主体是公务员所属的国家或公共团体。
其次,从行为性质角度看,一方面,国家或公共团体仅对公务员行使公权力的公务行为造成的不法损害承担赔偿责任。对“公权力”的范围,学界有狭义说、广义说和最广义说之分,但判例中一般采用广义说。[71]依据广义说,“公权力”包括公务员以公职身份所实施的所有行为,它既包括统治职能,又包括非统治职能;既包括事实上的行使公务权力,也包括形式上的行使公务权力。[72]另一方面,国家或公共团体仅对公务员违法行使公权力的公务行为承担赔偿责任。如何确定“违法性”,学说上存在结果违法说、行为违法说和职务行为基准说,而判例似乎更倾向于根据不同情况采取不同的认定方式。另外,公务员的职务行为是否“违法”并不需要由原告来证明,而是由法院裁定。在法院裁定公务员的职务行为是否违法的过程中,国家机关可以进行各种辩护、辩解和证明,如:为其他人管理财产,如当一个消防员从一个房子里抢出财产,以防它被烧毁;相对人同意,如当一个人同意进行无证搜查;职务范围内的合法行为,如学校校长对学生所施的体罚;必要的行为,如为了扑灭大火或保护其他财产,毁坏一部分财产;属于国家行为;等等。[73]
再次,从公务员的主观心理状态看,国家或公共团体仅对公务员因故意或过失导致违法行使职权的行为承担赔偿责任。对于是否存在“公务过失”的判断方法,国家赔偿判例没有给出明确固定的答案。一般,在国家赔偿诉讼中,经审查,公务行为不具有违法性的,法院就不再进一步判断是否存在“公务过失”了,而是直接予以驳回;如果公务行为存在违法性,则一般推定存在公务过失,除非有相反证据证明公务行为的违法性是出于危险责任或公共负担平等原则。最高法院在1991年4月19日的小樽种痘损害赔偿请求案件中,对公务过失的判断,就采用了客观化的标准,即主要是要查明公务员在行使职权时是否履行了严格的注意义务。[74]
最后,从损害结果角度看,国家或公共团体仅对公务员违法行使职权的行为造成的损害承担赔偿责任。这不仅强调公权力的行使必须造成个人权利的损害和法律上所保护的利益受损害的结果——这种损害结果既包括财产损失,也包括精神性痛苦,而且强调加害行为与损害后果之间必须存在相当的因果关系。[75]
一般,对符合前述构成要件的公权力行使行为,国家或公共团体应当承担赔偿责任。实践中,以下两类行为的国家赔偿问题尤为引人关注:
第一,立法活动与国家赔偿。立法活动是行使公权力——立法权——的行为,那么,立法机关违法行使立法权的活动,国家应否承担赔偿责任?有学者基于国会议员依据新《宪法》第51条的规定享有免责特权,而持全面否定的见解。即便主张适用日本《国家赔偿法》,由于在国会立法行为的违法性、参与立法者的故意、过失、立法与发生损害的因果关系等的认定等方面存在许多困难,所以,对国会的立法行为,特别是对立法的不作为请求国家赔偿问题,长久以来并未成为现实。其中,对国会的立法不作为,一般视作国会对此拥有裁量权,国会只需承担政治责任。但是,如果宪法明文命令国会立法,而国会却怠于立法,该不作为即为违法;或者,在既存法律之间意见不一,产生了因明确的、不合理的差别而造成的权利侵害状态,国会却不打算予以纠正的,都被解释为违法性立法不作为。此时,国会需要承担赔偿责任。如,2001年5月11日,日本熊本地方法院作出判决,指出国家依据《麻风预防法》(1953年制定)实施的隔离政策严重侵害了患者的人权,助长了歧视和偏见。因此该判决认为厚生大臣和国会议院懈怠废除《麻风预防法》的不作为行为中具有日本《国家赔偿法》上的故意和过失国家应给受害人赔偿。[76]至于国会的立法行为,从下级审判例来看,鉴于立法行为具有处分的性质,在其内容违反宪法时,成为日本《国家赔偿法》上的“违法”,例如:札幌地方法院1981年10月22日判例时报第1021号第25页案件等的判决即表明该立场。在这一过程中,非常关键的问题是如何区分立法行为内容的违宪性和日本《国家赔偿法》上的违法性,后者意味着国会议员违背职务上的义务。不过,某些日本《国家赔偿法》上的判例并没有采用这种结论。[77](https://www.daowen.com)
第二,行政规制权限的不行使与国家赔偿。“公权力行使”包括积极的作为与消极的不作为。消极的不作为行为又分为依申请的不作为和依职权的不作为。对于后者,一般称为规制权限的不行使,即应当行使规制权限防止损害发生却没有采取任何积极有效措施的情况。二战后,日本政府通过社会保障、社会福祉行政、环境保护行政、消费者保护行政等一系列行政措施,逐渐扩大了对国民生活的关注。当发生药品食品事故、公害事故等公共安全事件时,日本政府和公共团体必须依照法律、法规规定的权限,采取积极有效措施,以防止损失的发生与扩大,最大限度地保障国民生活的安全。而对于那些因不行使规制权限而导致损害的情形,国家和公共团体应当根据日本《国家赔偿法》的规定承担损害赔偿责任。在判断国家和公共团体应否为不行使规制权限而承担赔偿责任过程中,核心工作是判定规制权限的不行使是否构成了日本《国家赔偿法》上的“违法性”行为。对此,学界和判例提出了两种相并行的理论:一是裁量权收缩理论。裁量权收缩理论作为行政便宜主义的修正理论而被引入,指“在发生具体情况要求发动行政权限时,与其相连的行政主体的裁量幅度就会缩小,裁量范围甚至会缩小至零”。[78]如果此时行政主体不行使规制权限,则受害人有权请求国家赔偿。判例要旨表明最高法院对此类案件的判决中有明显的定式,那就是“认定国家、公共团体的公务员不行使规制权限行为时,应当参照规定其权限的法律的宗旨、目的及其权限的性质做出判断,并且根据具体情况分析规定权限不行使是否超出了其允许的限度,而欠缺明显的不合理性。只有在这种情况下,由于规制权限不行使而造成的损害才能认定为国家赔偿法第1条第1款规定的违法行为。”[79]简言之,裁量权的不行使达致“明显的不合理”程度时,就构成日本《国家赔偿法》上的违法行为,应当承担赔偿责任。二是安全性确保义务论。该理论将公务员与被害者的关系作为理论重点,主张从相关法律的立法宗旨和目的出发,要求国家将保障公民的生命、身体及健康作为一项重要义务,即安全性确保义务。以此为前提,在判断行政主体是否履行了安全性确保义务时,应当高度强调其注意义务;同时,在与人的生命、身体、健康、食品安全相关的行政活动中,必须要考虑到对抽象危险的回避可能性问题。对行政主体未履行安全性确保义务造成的损害,列入日本《国家赔偿法》的赔偿范围。
(2)对因公共营造物的建设或管理的瑕疵所造成的损害予以赔偿的责任。
日本《国家赔偿法》第2条第1款规定:“因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵,致使他人受损害时,国家或公共团体,对此应负赔偿责任。”这就确立了国家对公共营造物设置或管理瑕疵致害的损害赔偿责任。
在日本,“公共营造物”概念来源于德国,指邮政、铁道、图书馆、剧场、医院等由公共行政的主体为服务于特定的公共目的而规定的人力、物力手段的综合体,包括供公共使用的不动产和动产。不过,如果公共营造物是营利性的,如国营铁路,则国家根据民法典承担赔偿责任,因为这些属于私人经济活动,日本《国家赔偿法》不予调整。另外,根据日本最高裁判所的判例,“设置或管理瑕疵”是指“营造物欠缺通常应该具有的安全性,具有对他人带来危害的危险性的状态”,“关于相关瑕疵的存在与否,应该综合考虑该营造物的构造、用法、场所的环境及利用状况等诸般情况,具体地、个别地予以判断”。[80]这种缺陷,不仅包括物理上、外形上的缺陷,也包括机能上的缺陷,如机场的使用由于面积、布局不合理而产生严重噪音公害也属于瑕疵。[81]
另外,日本《国家赔偿法》第2条第1款还明确规定了国家对河流管理负赔偿责任。传统的看法是,这一条款只包括河流管理中的人造工程造成的损害,如大堤和水坝等。如果国家使河流保持自然状态,根本没有改造河流,是否会产生赔偿责任问题?对此,日本著名的民法侵权法学者加藤一郎认为国家不负赔偿责任,而行政法学者小川一郎则认为,国家如果没有采取治水措施,而这种措施在社会的一般判断认为是必需的,那么国家就必须承担由此而造成的损失赔偿责任。此时,水灾造成的损失应视作公共工程建设或管理的不当所致。[82]
此外,这一条款的意义还在于确立了公共营造物设置或管理瑕疵损害赔偿的严格责任原则,即不考虑公共营造物设置者或管理者对瑕疵的产生是否存在过失。这一原则的确立,有利于受害人获得国家赔偿。
2.《刑事补偿法》对国家赔偿范围的规定
《刑事补偿法》于1950年1月1日由国会颁行,最近一次修改是1992年。该法从正反两个方面规定了国家承担赔偿责任的情形,也即刑事司法赔偿的范围。
首先,《刑事补偿法》规定了国家应当承担赔偿责任的情形。一是根据该法第1条的规定,在根据刑事诉讼法规定的普通程序、再审或非常上告程序中,受到审判宣告无罪的人,如果在判决前曾依据刑事诉讼法、少年法和经济调查厅法的规定,受到关押或拘禁时,可以根据关押或拘禁的规定,向国家请求补偿。二是依申诉程序、再审程序或特别上诉程序宣告无罪者,可以向国家请求补偿因执行判决或拘留造成的损失。简言之,刑事诉讼过程中被羁押、拘禁但后来被判决无罪,或改判无罪时有罪判决已经被执行全部或部分的,都可以援引《刑事补偿法》的规定要求补偿。
其次,《刑事补偿法》规定的不予补偿的情形。根据该法第3条的规定,具有下列情形之一的,法院经全面权衡,可以不给予部分或全部的补偿:(1)本人以使侦查或审判陷于错误为目的,而故意做虚伪的供词,或制造其他有罪证据,导致错误关押、拘禁或有罪判决的;(2)通过一个审判对合并罪作出判决,虽有一部分已被改判无罪,但其他部分还是受到有罪判决的。
最后,《刑事补偿法》还规定了免诉和公诉驳回时的补偿制度。根据该法第25条的规定,根据刑事诉讼法规定所作的免诉或公诉驳回等判决的人,如果有充分理由认为没有应判决免诉或公诉驳回的事由,而应受到无罪判决时,可以根据关押及拘禁的情况向国家请求补偿,或者根据刑罚的执行或拘押情况请求补偿。