(一)历史发展

日本国家赔偿制度的发展,以1946年11月3日《日本宪法》的颁行为分水岭。

在此之前,1889年的《大日本帝国宪法》(即“明治宪法”)规定天皇是国家元首,国家的一切权力集中于天皇,所有官吏都是天皇的臣仆,进而强化了国家权力万能思想。在国家权力万能思想之下,人们普遍认为,追究国家的赔偿责任的前提是公务员的行为能够代表国家行为。然而,国家仅授权公务员依法行使职权,因此公务员违法行使职权的行为应属于其个人行为,相关损害应由公务员个人承担。于是,国家免责原则大行其道。当时的《行政裁判法》第16条就明确规定:“行政法院不受理要求赔偿的诉讼。”^[68]至于公务员个人承担赔偿责任的法律依据,主要是民法典第709条,即:“因故意或过失侵害他人权利或受法律保护的利益的人,对于因此发生的损害负赔偿责任。”(https://www.daowen.com)

在司法实践中,对行政作用的性质的区分——权力作用与非权力作用——成为行政侵权案件是否作为民事案件处理的关键。学说以及判例都认为,因权力作用造成的损害,国家不应该承担赔偿责任。例如大审院1931年2月27日判决中指出:“凡国家或公共团体基于统治权而采取的权力性行动,无疑不适用私法性的民法规定。因此,官吏或公吏作为国家或公共团体的机关执行职务而不法地侵害私人利益造成损害时,如果其职务行为属于基于统治权而采取的权力性行动,那么国家或公共团体对受害人不负民法上的不法行为责任。”对于非权力作用,一般认为其中伴随营利行为的纯经济活动,适用民法有关规定,国家承担赔偿责任。但对有关工程设施的设置管理行为,一开始判例多认为是“行政行为”或“公法上的行为”,因而不适用民法有关规定,直至1916年德岛小学游动园木事件判决产生为止。该大审院判决认为:“小学管理权中所包括的对小学校舍及其他设备的占有权,不属于公法上的权力关系,只是一种纯私法上的占有权,且这一占有权与私人占有具有同等地位,因此适用民法第717条的规定。”^[69]

第二次世界大战之后,日本在美国的干预下,开始推行民主制度,将国民的基本人权置于重要位置。1946年11月3日新《宪法》颁行,其第17条规定:“任何人在由于公务员的不法行为而受到损害时,均得根据法律的规定,向国家或公共团体提出赔偿的要求。”鉴于新《宪法》要求赔偿请求需要“根据法律的规定”提出,并且为了保持国家赔偿责任的公法特征,国会于1947年10月25日公布了《国家赔偿法》,明确规定国家或公共团体对行使公权力的公务员在执行职务时因故意或过失违法加害他人的行为,应负赔偿责任。^[70]至此,日本的国家赔偿制度正式确立。

除制定日本《国家赔偿法》单独对公务员的侵权行为立法外,日本还在1950年公布了《刑事补偿法》,对冤狱赔偿作出了明确规定。《刑事补偿法》的出台,同样是实施1946年新《宪法》的需要——新《宪法》第40条规定:“任何人在拘留或拘禁后被判无罪时,得依法律规定向国家请求赔偿。”

另外,需要说明的是,根据日本《国家赔偿法》第4条至第5条的规定,国家或公共团体的损害赔偿责任,除日本《国家赔偿法》的规定之外,适用民法的规定;而当民法以外的其他法律有特别规定时,适用其他法律的特别规定。目前,《消防法》《文化财产保护法》《邮政法》和《铁路营运法》等特别法都对国家赔偿有所规定。