(一)历史发展

法国是西方最早建立国家赔偿制度的国家。“法国的国家赔偿,起始于行政职能领域,以后拓宽到立法、司法职能领域,其赔偿范围有了很大发展。”^[29]早在大革命之前,法国信奉博丹的“绝对主权理论”,否认国家赔偿。1786年《人权宣言》确立了国民主权、公共负担均等以及财产神圣不可侵犯原则,为国家赔偿制度的确立奠定了宪法基础。^[30]随后,正处在资本主义上升时期的法国,修运河、筑铁路等基本建设如火如荼地开展起来。为了维护资产阶级的财产利益,特别是不动产利益,法国于1799年制定《共和八年雨月法律》,规定国家对公共工程所产生的损害负赔偿责任。不过,这一时期的国家赔偿仅限于法律明确规定的情形。直至1873年的勃朗戈案,国家赔偿制度才正式建立。不过,勃朗戈案判决是针对国家作出的,并不能够拘束地方自治团体。这样,在当时有关地方自治团体的侵权损害赔偿案件仍然归普通法院管辖。从1908年起,勃朗戈案判决所确立的原则才普遍地适用于包括国家行政机关和地方的自治团体在内的一切公共当局,并统一由行政法院审理。到第二次世界大战之前,法国行政法院最终抛弃了国家对行使公共权力不负责任的原则,摈弃了划分管理行为与权力行为的传统观念,承认无论是国家的权力行为还是管理行为,都应当承担行政侵权赔偿的责任。^[31](https://www.daowen.com)

法国是世界上最早承认立法赔偿责任的国家,但立法赔偿责任的确立历程也很艰辛。早在1838年的“Duch chellier”案中,法国当时的国家参事院、如今的最高行政法院(Conseild’Etat)就已作出一项原则性的判决,认为立法行为系基于公共利益需要的国家行为,立法机关为了公共利益所禁止的行为必然于全民有利,因此国家不应对议会立法行为承担赔偿责任。^[32]著名行政法学家拉斐里埃尔(Laferrière)也曾指出:“制定法律是一个主权行为,而主权的特性在于可以要求全体社会成员服从且不得要求任何补偿。在其造成损害的情况下,只有立法者可以根据损害的性质、严重程度及国家财力水平决定是否给予赔偿。在此问题上,法院无权代替立法者作出判断”。^[33]可见,若欲确立立法赔偿责任,必须破除主权豁免原则。随着行政赔偿责任的发展,立法行为造成的损害也引起关注。19世纪末20世纪初,法国波尔多大学著名宪法学家狄骥指出:“法学上有一个重要的原则便是国家也须受法律的限制,国家主权命令说不足取,不但因其可攻击之点太多,而且也与法学上之最重要原则过于相反。”^[34]狄骥的学说取消了主权观念,为立法赔偿责任的确立做好了理论铺垫。20世纪初,行政合同的当事人因国家法律而受到特别伤害时,如果法律中没有排除赔偿的规定,行政法院根据统治者行为原则,判决国家对合同的对方当事人负补偿责任。立法赔偿责任全面确立的标志是1938年的“小花奶制品有限公司案”。在该案中,La Fleurette公司,即小花奶制品有限公司,是一家专门生产人工奶制品的合法企业。1934年,法国为了保护牛奶工业,制定了《奶制品保护法》,禁止生产、销售、进出口冠以“奶油制品”之名、具有奶油外观和用途但成分却并非全部源自奶液的产品。La Fleurette公司被迫停止营业,于是在1938年向行政法院提起诉讼,请求国家赔偿。最高行政法院判决认为,La Fleurette公司是1934年《奶制品保护法》的主要受害人,而该公司所经营行为是合法的,国家不能为了一部分人的利益而牺牲特定人或少数人的利益,既然1934年的法律中没有禁止国家赔偿的规定,那么根据公共负担平等原则,国家应负赔偿责任。^[35]至此,国家的立法赔偿责任正式建立。不过,国家对立法行为承担赔偿责任是有条件的,即:第一,法院不能审查议会立法的合法性,如果议会立法明示或默示禁止赔偿,那么法院就不能判决国家负赔偿责任。进一步说,国家对立法行为承担赔偿责任,与立法本身是否合法无关。第二,不道德的利益由于制定法律而受到损害的,不能得到赔偿。第三,损害必须具有特定性,只对特定人或少数人发生才能得到赔偿。第四,在国家无过错时,损害必须达到异常严重的程度,受害人才能请求赔偿。损害的“异常严重性”,是指因遭受特别损害所形成的“不公平状态”达到相当严重的程度,大大超出了正常社会生活给企业、个人带来的常规不便的限度,以致其无法独自面对。第五,国家为了保护重大利益而制定的法律,不负赔偿责任,如保护公共卫生、制止物价上涨的法律。^[36]令人欣慰的是,进入21世纪以后,法国在传统的国家无过错立法赔偿责任外,还形成了一种新的责任形式,即因议会制定了违反国际条约义务的法律而导致的国家立法赔偿责任。而且,最高行政法院在2007年2月8日的Gardedieu案判决中,首次提出“本国法律违反国际规范造成致害的,国家应当赔偿”的结论。^[37]

除行政赔偿责任与立法赔偿责任外,法国还较早地确立了对司法职能的赔偿责任。1895年6月2日的刑事诉讼法规定,已经确定的刑事判决,在再审中被推翻,被告得到无罪的宣告时,国家应负赔偿责任。不过,事实上,对已经确定的判决启动再审程序非常困难,同时基于维持判决的既判力的需要,仅在法律有明确规定的情况下,国家才对司法职能承担赔偿责任。国家对司法职能的态度招致广泛批评。1956年11月23日,最高法院在吉里(Giry)案件的判决中首次承认国家对司法警察活动负赔偿责任。吉里医师被警察当局征调去检查因煤气中毒而死亡的人。在检查过程中,煤气爆炸,吉里受伤,请求警察负赔偿责任。普通法院和上诉法院都判决国家赔偿,警察当局不服,请求最高法院就法律问题进行复核。最高法院在判决中适用行政法院判决所确定的原则,判决国家应按照和行政警察同样的原则,负赔偿责任。1970年7月17日的刑事诉讼法,对司法职能的赔偿责任有进一步发展,从司法警察活动扩张到刑事侦查和追诉活动。1972年7月5日制定的《建立执行法官和关于民事诉讼程序改革法》第11条对司法职能赔偿责任作了一般规定:国家对普通法院司法公务运行缺陷造成的损害应当承担赔偿责任。同时,考虑到审判行为的特殊性,普通法院的司法赔偿仅限于存在重过错的情形。就行政法院的司法赔偿而言,在1969年的“雷唐案”中,最高行政法院仍拒绝由国家为行政审判活动造成的损害承担赔偿责任。至1978年12月29日的“达蒙案”,最高行政法院认为:“1972年7月5日法律虽然只适用于普通司法领域,但其确立的国家司法赔偿责任制度可以作为‘法的一般原则’扩展适用于行政司法领域,当事人有权要求国家根据重过错原则承担赔偿责任;但是,当重过错直接源于法院终审判决内容时,司法裁决的既判力将阻碍对国家司法赔偿责任的追究。”^[38]进入21世纪以后,在公务分权、行业自治的时代背景下,法国的专门行政法院数量逐步增加,行政审判权主体也日益多元,由此提出了由非职业法官在行使行政审判权过程中造成的损害由谁承担的问题。最高行政法院在2004年2月27日的“博潘女士案”中,确立了国家应当为各类行政审判行为造成的损害统一承担赔偿责任的原则。^[39]

总体上,法国通过立法和判例,在立法、行政和司法等领域全面建立起国家赔偿责任,并且为其他国家提供了镜鉴。