(一)历史发展

德国国家赔偿制度的发展,经历了一个从公务员个人承担损害赔偿责任到国家承担损害赔偿责任的过程。

在17—18世纪,德国盛行的观念是,国家与公职人员之间是私法合同关系,即所谓的委托代理合同。这样,根据与国家或君主签订的合同,公职人员只能在法律规定和限定的任务范围内活动,相应地,任何违法活动都归责于公职人员,公职人员对其实施的违法行为承担赔偿责任。^[58]这一观念被贯彻到1896年制定、1900年1月1日生效的民法典之中。该法第839条规定:“(1)公务员故意或过失违背其对于第三人应尽的职务义务时,应当赔偿第三人因此而产生的损害。仅因公务员的过失造成损害的,只有在受害人不能以其他方式得到赔偿时,始得向公务员要求赔偿。(2)公务员在对诉讼事件作出判决时违背其职务义务时,仅在违背职务义务涉及犯罪行为时,始对由此产生的损害负赔偿责任。对违背职务义务拒绝或迟延执行职务的,不适用上述规定。(3)受害人故意或者过失怠于通过法律手段防止损害发生的,不适用上述规定。”这是对公务员的职务损害赔偿责任的规定,但未规定国家的赔偿责任。(https://www.daowen.com)

1910年5月22日,德意志帝国颁布了《帝国对公务员的责任法》,在第1条中规定:“国家公务员在行使公权力的过程中,因故意或过失违背对于第三人的义务时,国家代替公务员承担民法第839条所规定的赔偿责任。”与《民法典》相比,该法明确规定了国家的赔偿责任,但定位是“代位责任”。1919年的《魏玛宪法》第131条第1款规定:“官吏行使受委托之权时,对于第三者违反其职务上的义务,其责任应由该官吏所服役之国家及统治机关负担,不得起诉官吏。”这开创了以根本法形式确定国家赔偿责任的历史先河,而且将国家赔偿责任由“代位责任”推进到“自己责任”。

《魏玛宪法》的精神在1949年制定的《德意志联邦共和国基本法》(以下简称《基本法》)中得到传承和发展。该《基本法》第34条(违反职务上的义务的责任)规定:“任何人在执行委托给他的公务时,如果违反对第三者应承担的职务上的义务,其责任原则上是由国家或他所服务的公共团体承担。如果是因故意或重大过失,国家或公共团体对其保留追偿权。损害赔偿的请求权和追偿权不排除通常的法律手段”。这一规定将国家承担赔偿责任的范围从公职人员的侵权行为扩展到任何被委托从事国家公职活动的人的侵权行为,将承担责任的主体由国家扩展到公法团体,同时明确规定了国家和公法团体的追偿权。1994年9月21日的《民法典实施法》第77条同样规定了直接的国家赔偿责任。

《魏玛宪法》第131条在确立国家赔偿责任的同时,还有一授权规定——第3款规定:“其详细,以法律规定之。”之后,联邦和州都制定了一些有关国家赔偿的法律文件,但内容上存在不一致之处。随着《基本法》第34条的实施,学术界和实务界都认为应当制定一部在全联邦一致适用的、统一的联邦国家赔偿法。1970年,“国家赔偿法”被提上立法日程。经过繁复的立法程序,联邦总统在1981年6月26日签署了“国家赔偿法”。与此同时,联邦总统还致函参议院议长表示其对该项法律的联邦立法权持有怀疑,并向联邦宪法法院提起抽象法令审查之诉。之后,已经正式颁布的“国家赔偿法”被联邦宪法法院以联邦欠缺立法权为由宣告违宪。^[59]这样,《民法典》第839条和《基本法》第34条就成为国家赔偿制度的两大支柱性规定。

在司法赔偿领域,德国先后颁布了《再审宣告无罪人补偿法》(1898年)、《无辜羁押赔偿法》(1904年)和《刑事追诉措施赔偿法》(1971年),规定并逐步拓展了司法赔偿范围。此外,“德国有关国家赔偿的法律还有关于公用征收的赔偿,关于公权力主体对劳工、公务员、法官、军人、儿童及其他人发生意外事故的赔偿等众多的特别法。”^[60]

从法律渊源角度看,德国的国家赔偿法由各种成文法、习惯法、法官法和法律原则构成,欠缺系统性。与之相关,德国国家赔偿法具有比较强的灵活性与适应性。