1.1.1 教育治理的定义
“治理”一词最早源于希腊语kubernaein（表示指导的意思）。20世纪90年代，治理（governance）这一概念开始在国外的社会科学界出现并逐渐流行，但各方立足于不同的角度对其加以定义，尚未形成统一定论。治理理论的主要创始人之一罗西瑙基于管理角度将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，既包括政府机制，也包括非政府机制［1］。世界银行基于实践视角，认为治理是利用社会资源和政治权威管理社会事务的一种实践。联合国发展计划署从法制规范的角度出发，认为治理是具有法律规则和正义的公共管理框架，贯穿于管理与被管理的全过程，赋予人民权力参与整个过程。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》报告中指出，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务诸多方式的总和，这是一种基于多元主体的视角。我国学者许耀桐与刘祺在世界银行、联合国发展计划署以及全球治理委员会对治理的理解基础上，从行为过程的视角出发将治理定义为面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动［2］。综上所述，治理是多种机制、资源等相互融合的过程，具有民主性和多元性。
治理的兴起主要有以下两个方面的原因。一是由于西方福利国家出现政府管理危机。第二次世界大战后，在民族国家内部，政府被视为超级保姆，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂同时出现。在这样的背景下，治理作为一种既重视政府功能的发挥，又重视社会组织群体势力之间相互合作、共同管理的方式和理念而登上了历史舞台。二是与市场和调节机制发生危机有关。市场机制在发展和提高资源配置效率方面显示出巨大优越性的同时，也会产生分配不公、外部化、失业、市场垄断等失灵现象［3］。因此，社会急需新的调节机制。这个新的调节机制就是治理机制。单纯的市场手段和单纯的积极干预都不能实现对社会资源高效率配置，治理就被认为是对付市场失灵和政府失灵的重要机制。治理的兴起是为了缓和日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾，治理试图重新配置公共权力，通过向社会组织、私营部门等开放权力的方式提高国家管理的弹性与韧性。治理理论的魅力不仅在于将民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多美好的价值融入其中，而且在于实践过程中展现出相对于垂直统治的巨大灵活性，一定限度上降低了国家管理的成本与风险。
教育治理作为国家治理的有机组成部分，必然会受到国家治理变革浪潮的影响。但教育治理有其自身特性与相对独立性。从国际上看，教育中的政府单一管理与市场化改革带来的问题，亦即教育管理中政府和市场“双重失灵”，是促使教育治理兴起的现实原因。在我国，倡导教育治理，主要基于社会发展和教育发展对于教育管理的挑战。
改革开放以来，我国教育取得了历史性成就，但在促进人的发展及促进社会发展的能力亟待提升，可持续发展能力不强［4］。教育管理中也存在一些突出的问题：政府在教育管理中越位、缺位和错位严重；学校办学活力不足；利益相关者参与管理不够等。我国已有的教育管理体制机制不足以解决现存的教育问题，教育管理改革势在必行，政府教育行政职能亟待转变。现存问题迫使我们对传统的政府理论进行反思，并对政府角色重新定位。应该认识到，政府并不是唯一的权力中心，政府不是全能者，不应该垄断对教育的管理权，应与社会、学校合理分权，只保留对教育事业发展起决定作用的重要事项的决策权和控制权，把原先由它独立承担的一些责任转移给社会和学校，将强势政府对学校的单边管理转变为政府、社区（家长）共同参与的多边管理和共同治理。因此，教育治理需以转变政府职能为突破口，以构建政府、学校、社会新型关系为核心内容，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地调动中央政府和地方政府的积极性，激发每个学校的活力，发挥全社会的作用。
教育治理现代化已成为新时代实现我国教育现代化的关键。作为国家治理现代化的内容之一，教育治理现代化又是衡量国家治理现代化成效的重要尺度。近年来，教育治理现代化问题已引发学界广泛关注，相关研究与讨论日益丰富。褚宏启定义教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程［5］。相对于以政府为单一主体的教育行政管理，教育治理有其显著优势——能更好地应对社会发展和教育发展对教育管理变革提出的挑战，教育治理的优越性是多主体参与的合作管理、共同管理、共同治理。参与管理的主体已经不只是政府部门，还包括各种非政府组织、各种社会团体、私人部门、个人在内的多元主体。治理不是单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理。治理与单一主体的政府管理不同，二者虽非截然对立，但至少有如下显著区别。一是主体不同。政府管理的主体只有政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人。这一变化意味着，政府不再只是治理的主体而且也是被治理的对象，社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。二是权源不同。政府的管理权来自权力机关的授权，尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作不同。单一主体的政府管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。教育治理是对传统教育管理方式的超越，是教育管理民主化的集中体现，是教育管理的现代形态。因此，教育治理与教育管理并不是对立关系，前者只是后者的一种高级形态。不能用教育治理的概念否定和代替教育管理的概念。教育治理的优越性在于多元主体的民主参与。在教育治理的框架下，各种不同的教育利益诉求能得到充分表达，教育决策、教育政策与教育立法得到充分讨论与论证，并从政治生态上消除了人治显性或者隐性存在的可能性。因此，教育治理具有显著的民主化、法治化、理性化（科学化）特征，是教育管理现代化的重要表现。在教育治理体系中，国家机关、社会、公民不是对立对抗关系，而是致力于共赢善治的联动关系。教育治理所具有的优越性，是教育治理兴起的逻辑前提。而社会发展、教育发展的新变化对于教育管理的挑战，则是教育治理兴起的现实基础。
教育治理的价值目标能够为多元主体之共治提供方向和指针，化解在改革过程中一些主体所感到的迷茫、混乱和失落，使多元主体从中获得方向感、认同感和归宿感。概而言之，教育治理的价值目标是办成好教育，使教育领域公共利益最大化。也就是说，使内在于又超越于多元主体利益之上的学生的根本利益和长远利益，以及社会的根本利益和长远利益，都能得到最大化的实现。教育治理本质上是要求捍卫教育的公共性与公益性，解决教育中的公共利益被蚕食和侵蚀这一现实问题。例如，“应试教育”损害学生身心健康，不利于学生的全面发展，不利于国家发展和民族振兴，严重损害公共利益，需要大力治理。教育治理的价值目标在于形成“高效、公平、自由、有序的新教育格局”，其中，高效包括高效能和高效率。教育治理的价值目标包括教育效能、教育自由、教育公平、教育效率、教育秩序等五个方面。这五个方面是好教育的具体表征，是保证教育领域公共利益最大化的基本框架，也是衡量教育治理能力大小、教育善治与否的最终标准。