5.5 义务教育资源空间布局
近年来，随着基础教育资源的不均衡，择校热已经成为社会研究关切的热点。如何解决择校热，办人民群众满意的教育是当前教育管理部门亟须解决的问题。本节尝试从义务教育资源空间布局的角度阐述择校热形成的背景及教育管理部门面临的困境。
（1）基础教育的不平衡、不充分发展。
习近平总书记在十九大报告中指出，在新时代背景下，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，作为重要的民生领域和社会经济可持续发展后盾，基础教育的不平衡不充分发展已成为典型问题。从实现“扫盲”“普九”目标的“做大蛋糕”阶段到缩小供给质量差异的“分好蛋糕”阶段，基础教育资源配置公平与效率的矛盾突出，在地理空间上表现明显，包括宏观的区域、城乡、地区之间的不均衡，即经济学意义和社会互动角度下资源量与质的供需不匹配；也包括微观的校际、群体之间的不均等，涉及伦理层面公正价值和行动缺失。
我国颁布的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“地方各级人民政府适当设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”《义务教育法实施细则》第二十六条规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”这些法律法规明确了适龄儿童、少年就近入学的权利，明确了地方各级政府保障其在户籍所在地就近入学权利的义务和责任。就近入学政策在落实的过程中，所谓“就近”指的是相对就近，不是指绝对地理位置的远近，不是指某个学生的家庭住址距离某一所小学最近就能就近入学，也不是指某一所小学距离某一所中学近就能就近入学。而是每个学校根据区县教委采用“学区制”或“片区制”划分的以学校为中心的一定地理范围的区域进行招生。
（2）我国城市基础教育资源配置不均的背景。
总的来看，基础教育的不平衡不充分发展是我国经济社会急剧转型的缩影，由体制遗留因素和市场冲击作用共同导致，在城镇化快速发展过程中凸显。教育分层也就表现为地理空间的机会分布不均和社会空间分异。认识我国经济社会转型、基础教育体制改革和快速城镇化的特殊背景，是理解基础教育资源配置不均问题的前提。
首先，特大城市基础教育资源配置不均在我国经济社会急剧转型的历史背景下产生。我国的经济发展伴随大规模的工业化和城镇化，大量流动人口涌入城市的同时，粮食分配、就业和居住限制等人口管制措施已经放松，而基础教育等城市公共服务管制（即外来流动人口就学和升学户籍限制）却一直存在，形成由城乡二元制度传递到城市内部的权利鸿沟。碎片化的社会空间形态以及分裂的公共服务体系俯仰皆是，如单位宿舍、商品房、城中村等。这种地方性在分析问题时不容忽视。
其次，从供给角度来看，城市基础教育资源配置不均是体制遗留问题，尤其是新中国成立初期的“精英主义”和“城市偏向”，以及改革开放以来效率优先原则所致。我们回顾1987年以来我国基础教育改革的主要政策内容：在思路导向上，从追求资源配置效率到强调均衡和均等；在财政体系上，从中央集权到以区县为主；在实施路径上，从重点学校的取消，严禁择校、就近入学划片再到为学区房热降温的“多校划片”，逐步强化了教育公平的转向。
实际上，教育的均衡性问题很早就已进入教育部门的考虑范畴。早在1986年3月，国家教委在发布的《关于在普及初中的地方改革初中招生办法的通知》中，除了要求取消小升初考试之外，还特别提到要加强薄弱初中的建设，更指出对薄弱初中的建设是“顺利进行初中招生办法改革的重要条件”。1995年6月，国家教委下发的《关于进一步推动和完善初中入学办法改革的通知》中，也要求各地区应分期分批改善薄弱初中的办学条件，缩小初中校间差距。但一方面，抓好重点带动一般的教育发展思路尚未得到根本扭转，另一方面，“均衡”问题也并未成为当时教育部门所要考虑的主要矛盾，薄弱初中的改善长期处于相对缓慢甚至停滞的状态。1997年1月，国家教委发布《关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》，提出要坚持平等受教育的原则，不得人为加大学校之间在办学条件和生源上的差距，同时还提出义务教育阶段不设重点校、重点班、快慢班。这标志着改革开放以来长期坚持的重点学校制度在义务教育领域内开始松动。
经过长期的教育政策实践，教育部门逐渐认识到，教育数量和规模的增长并不必然导致教育公平的增进；想要在小升初入学阶段实现较高水平的公平，教育资源的均衡布局不可或缺，而这需要教育部门（政府）来推动实现。2002年2月，教育部在《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中首次专辟一节，论述推进义务教育阶段学校的均衡发展，教育均衡政策的轮廓开始显现。2005年5月，教育部发布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》首次提出要把推进义务教育均衡作为此后教育发展的重要任务，这标志着义务教育均衡发展理念的正式提出。2010年，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，把均衡发展摆到了义务教育战略性任务的位置，均衡发展得到了显著强调。2012年11月，“均衡发展九年义务教育”被写入党的十八大报告；2017年，党的十九大报告进一步提出“推动城乡义务教育一体化发展”，均衡的标准进一步提高和加强。在推动义务教育均衡的措施方面，教育部于2014年8月印发了《义务教育学校管理标准（试行）》，针对义务教育学校的管理工作提出了六个方面的管理职责，22项管理任务，共计细化成92项管理要求，正式开展标准化建设与管理。这实际上是对义务教育学校的建设提出了最低要求，确保义务教育学校的建设处于基准水平以上。2017年12月，教育部又在研究修订上述试行标准的基础上，发布了正式的《义务教育学校管理标准》。总体来说，我国小升初入学政策经历了由招生考试制度向就近入学制度的转变，并且在这一转变的过程中，还伴随着教育部门对择校行为态度的转变和教育均衡理念的逐步形成。
除此之外，近四十年的城镇化快速发展突显了城市基础教育资源配置不均。随着特大城市建设规模扩张和人口急剧增长，公共服务配套滞后情况居多，产生临时、局部和特殊的碎片化服务格局。除了社会分层之外，社会空间是社会公正问题的主要表现，集中反映了资源的分布结构。在区域尺度上，“城市一农村”“中小城市一超大城市”彼此割裂的四个世界反差鲜明。不同地方之间的教育资源禀赋差异巨大，体现系统性的不平等，并将矛盾传递到城镇体系顶层的特大城市。
（3）教育管理部门面临的困境。
从上述背景可以看出，在空间上公平合理配置基础教育资源这种传统的基础教育设施规划路径已超出常规设施规划范畴。对此，规划部门面临空间资源分配逻辑及检验方法的困难。通过千人指标、生均用地、班额和学校规模等配套指标规范，以及相关方法改进就能够保证技术要求，但在技术逻辑上通常遭遇落实不到位、也难应对教育问题的症结。以北京市为例，如《北京市居住公共服务设施配置指标（2015）》和《北京市中小学校办学标准（2006）》的协调实施做到了因地制宜，但对于单体达标率低的普遍情况，标准实施意义有限。据测算，全市小学不达标学校约60%，托幼约50%，尤其在中心城区达标率偏低，扩建难度大；外围地区情况较好，但早期采用“千人指标”规划的部分学校也无法达标。此外，非公办学校设施的界定和用地标准尚不完善，解决流动人口就学的非正规学校设施很难达标，缺乏专门扶持和保障。
此外，现有的城市规划对实际的就学公平问题关怀不足，价值站位缺失。近年来，家长对后代就学的焦虑和竞争节点从初中、小学到幼儿园不断提前。由于取消重点之后义务教育严禁统一测评排名，所谓学校的“优质”定义多来自民间认可。《北京市普通中小学校全面实施素质教育评价指标体系（2014）》主要面向学校进行定性的综合素质评估。而家长对热门学校的追捧多来自于网络渠道的房价和排名信息。在优质资源短缺、“择校热”尚难平息的态势下，规划部门除了评价硬件之外，很难涉及软件资源的配置公平范式和政策研讨，陷入“就空间论空间”的困境。
缺乏对教育公平和空间均衡影响的有效评估。随着基础教育均衡发展从初级迈向高级阶段，政府对教育公平的重视程度和投入力度逐步提高。然而，究竟是为了平抑短时期的资源竞争，还是为了促进长期的社会流动，具体的措施成效尚不明确。现有的城市规划需要将教育需求、投入产出等因素与资源布局挂钩，整体性地看待问题。