布什政府对台湾政策的调整
布什政府对台湾政策的调整
克林顿政府在第二任期后期，对美国的一个中国政策有过几次承诺：克林顿在1998年6月访问中国时，在与上海市民座谈中公开表示，美国的政策是“不支持‘台湾独立’，或‘两个中国’，或‘一中一台’。另外，我们并不认为台湾应该加入以国家为主体的国际组织”；反对国会提出的“加强台湾安全法案”；反对李登辉的“两国论”。(1)应该说，在克林顿政府的后期，中美双方在台湾问题上的共识是明确的。
布什当政之初，在台湾和华盛顿都有一些人认为，布什执政是自从1981年里根当政以来提升美台关系的最好机会。于是台湾的宣传机器全力开动，鼓吹加强美台关系，更广泛地推进各种与美合作机会，特别是对有不少台湾“朋友”的美国国会多做工作。台湾的这种期望一开始没有落空。2002年4月一些国会众议员宣布成立“台湾连线”(2)，当时有85位成员；到6月增加到106人，以便加强与台湾的经济、政治、文化和战略关系。一些议员还在考虑邀请陈水扁访美，陈水扁当然求之不得，这将大大帮助他积攒人气，竞选第二任期职位。(3)
共和党保守派认为克林顿政府在台湾问题上对中国政府妥协太多，对台湾支持太少，布什政府应当进行“纠偏”。(4)本书前面讲到的他当政百日接受采访时的表态，他宣布售台武器大单，提升美台高官会晤层级都是这种“纠偏”的行动。
在1992年美台达成150架F-16战斗机交易后，克林顿执政时期，这些战机分批交付。从1991年到1998年，台湾地区成为世界上第二大（仅次于沙特阿拉伯）武器进口地。这些战机的服役引起台湾军队在训练、使用、编制、保养乃至战术等方面的变化。1995年至1996年台海风云后，从1997年起，克林顿政府发起与台湾的所谓第二管道“蒙特利尔对话”，即“软件项目”，美方由助理国防部长帮办坎贝尔主持，双方不事声张地提升军事关系。(5)同时，美国还在亚利桑那州的卢克空军基地训练台湾的F-16飞行员。在硬件方面，在对台出售新的先进武器方面，克林顿政府表现得比较克制。美台之间逐渐形成一个“例行程序”：台湾防务部门向台湾的主管部门提出欲购的武器和装备，每年年底，台主管部门会向美国提出一个清单，一般包括5项到15项主要要求，包括武器、装备、技术援助、军事教学等项目。来年年初，“美国在台协会”组织一个主要由国防部专家组成的小型代表团去台湾进行实地考察。考察之后，国防部负责国际安全的部长助理会就国防部的立场提出一个报告，同时，国务院和国安会也会根据方方面面的因素，提出各自的主张。三四月，政府各部门在副部长一级进行会商，决定售台武器项目。如果各方意见分歧，就交由部长一级磋商解决。如在1999年，国务院和国安会在副部长级不赞成向台湾出售远程预警雷达，但在部长一级取得一致看法，决定出售。在美方作出决定后，每年4月，美台举行军售会商，美方将决定告知台湾方面。
1999年台湾向美国提出的清单中包括了：4艘宙斯盾级驱逐舰、6艘到10艘柴油动力潜艇、2套“爱国者”-3导弹防御系统、2套AN/BOND远程预警雷达。美国国防部于该年9月向台湾派出一个小组进行可行性评估。该评估小组本拟于7月21日访问台湾，但由于李登辉发表了“两国论”而推迟。克林顿的解释是，他不想对任何一方进行挑衅，或者“暗示军事解决是一种可以接受的选择”。(6)评估小组于2000年1月提出秘密报告。9月，克林顿政府再次派出主要由太平洋舰队人员组成的小组赴台考察。
国会中的亲台派，尤其是亲台的共和党议员呼应台湾的要求，动作频频。众议院国际关系委员会主席吉尔曼曾于1999年4月19日致函克林顿，敦促向台湾出售远程预警雷达。三天后，他又致函奥尔布赖特国务卿，威胁说，如果政府不批准此项对台军售，他就要在国会采取立法行动。(7)在国会的压力下，克林顿政府原则上同意向台湾出售此种雷达。
布什当政后，台湾当局随即向新政府提出了详细的军购清单。过去国民党擅长在美国搞游说活动，民进党学得很快，搞得有过之而无不及。与陈水扁关系密切的台湾研究所（台北）专门建立了一个网站来推动美国对台出售宙斯盾级驱逐舰。台湾还把美国前政府官员、国会议员和他们的助手请到台湾，好生招待，陪他们参观台湾的军事禁区，向他们汇报军情；陈水扁则不顾政务忙碌，一一会见。仅在布什宣布售台武器前一个星期，陈水扁就会见了两批美国来访者，亲自出面进行游说。客人走时还馈赠礼物，而且对他们眷属的喜好搞得一清二楚，因此礼物都是投其所好，针对性极强。亲台派议员自然更加活跃，使劲鼓吹对台出售先进武器。参议院外委会主席赫尔姆斯的说法是非常典型的。2001年1月9日，他在《华盛顿时报》上发表题为《保卫台湾》的文章，其中说，共产党中国是一个正在崛起的大国，正在倾力发展大规模的军事力量。中国现在比十年前更愿意，也更有能力对“民主的”台湾使用武力。为了讨好中国，克林顿政府对来自台湾的急迫防务需求不予理睬，使台湾没有足够的威慑力来对付中国大陆日益严重的威胁。他希望布什政府能扭转这个势头，复活早已死亡的“加强台湾安全法案”。(8)赫尔姆斯的助手多兰2月18日至23日访台后，把台湾欲从美国购买的武器清单在《华盛顿邮报》上公布出来，以此向布什政府施加压力。他在3月8日致赫尔姆斯的公函中称，他所接触的台湾官员，不论是军方还是文官，都赞成“加强台湾安全法案”。如今的美国政策完全不能满足台湾防务的需求，“如不动大的手术，美国政策将任由年轻的民主体承受遭到共产党中国攻击的危险”。(9)4月20日，正在台湾访问的共和党众议员谢富尔和巴里特还写信给布什，呼吁美国向台湾出售宙斯盾级驱逐舰。(10)
自然也有议员持不同意见，如民主党资深参议员克里就表示：“对台军售的决定必须是根据美国的利益，而不是台湾的利益，或中国的利益而作出”，“在作出这些决定的时候我们必须不仅要考虑台湾防务的需要和［台湾］吸纳新技术的能力，而且还要考虑对海峡两岸关系和台湾长期安全的影响”。(11)
就在前述布什“百日采访”之前，美台军售会议已经敲定美国可以提供的武器。4月24日，布什宣布售台大笔武器的决定，包括4艘基德级驱逐舰、8艘柴油动力潜艇、12架P-3C反潜飞机、12架MH-53E扫雷直升机、54辆AAV7A1两栖突击装甲车等，其中一些武器，如柴油动力潜艇，正是“加强台湾安全法案”最初稿本中开列了的，可以说，这是使“加强台湾安全法案”死灰复燃了。这笔武器的估计价格在150亿美元，其性能之先进、数额之庞大前所未有。布什政府还打算与台湾方面商谈“爱国者”-3导弹防御系统。当天，中国驻美大使杨洁篪就美国政府对台出售先进武器向美国提出强烈抗议，要求美方立即纠正错误，撤销上述决定。次日，外交部部长李肇星紧急召见美国驻华大使普理赫，奉命就此项军售向美方提出严正交涉和强烈抗议。26日，外交部发言人在例行记者会上要求美国停止利用台湾问题干涉中国内政，并对德国和荷兰坚持不售台武器的立场表示赞赏。(12)
布什政府还废除了前面讲述的实行多年的美台之间的售武程序。布什在宣布对台新军售大单的同时表示，已经向台湾方面表明，他的政府不会继续进行这种年度审议，台湾可随时提出要求，美台可随时进行商议。这样，除了2001年4月的一揽子大单，在2001年到2002年10月间，布什政府向国会通报的售台武器项目就达10项之多，价值20多亿美元，包括2001年7月宣布的50套通信设备，价值7.25亿美元；9月的40枚AGM-65G小牛式导弹，价值1 800万美元；10月的40套反坦克导弹系统，价值5 100万美元；以及2.88亿美元的飞机零部件；2002年6月的3套空管雷达，价值1.08亿美元；9月通知的武器装备有4项，总金额5.2亿美元；10月的290套反坦克导弹，价值1 800万美元。(13)
布什宣布了军售决定之后，美方就积极敦促台湾落实军购，但台湾方面却有种种考虑和困难。军购的清单是防卫部门提出的，对防卫部门来说，武器装备越先进越好。但及至要购买这些军火，拿出真金白银来的时候，费用就成了问题。由于台湾的社会转型，军队必须由文官出任的台湾防务主管部门负责人领导，台湾的军事采购也不再是秘密，防务部门声称“致力于建立一套合法、透明、公平、合理的采购程序”。美国同意出售了，只是提出了一个供货单，在台湾仍需由“立法机构”审议通过才能拨款购买，在这个过程中“民意代表”也会进行民调，听取民意。媒体自然加入进来，进行宣传炒作。随着海峡两岸关系的发展，到21世纪初，双边经贸往来已经达到相当规模。根据大陆方面的统计，2002年两岸贸易总额达446.7亿美元，其中台湾对大陆出口380.8亿美元，顺差314.9亿美元。到2002年年底，两岸累计贸易额达到2 699亿美元，台湾对大陆累计顺差1 893亿美元。台湾已经成为大陆第四大贸易伙伴，第三大进口市场；大陆是台湾第三大贸易伙伴，最大出口市场，最大贸易顺差来源。(14)两岸之间的通婚已经不是罕见现象，人员往来也大大增加。所有这些都在悄悄地改变着台湾的民意。根据中国台湾网2004年9月间的报道，在台湾“立法机构”就向美军购预算进行表决前夕进行的一次民调显示，超过六成的民众不相信军购就可以避免战争，45%的民众反对军购，只有33%的民众赞成。(15)更何况，当时“主政”的是民进党，但在“立法机构”中则是反对党国民党占据大多数。通过拨款的难度就可想而知了。
另一个问题是美国军火的报价。此次军售中一个大项是4艘基德级驱逐舰。这是在20世纪90年代末从美海军退役的，舰龄都已超过20年。台湾本来想要的是宙斯盾级驱逐舰，但宙斯盾级驱逐舰太先进了，而基德级驱逐舰正好闲在那里，何不变废为宝呢？布什政府提出后，马上得到国会赞成。4艘舰的报价是8.75亿美元，除主舰外，还有248枚标准二型防空导弹，32枚鱼叉式反舰导弹，以及其他配套设施。台湾民众、媒体和“立法机构”对这些舰艇议论纷纷，反对声浪甚高。其实，台湾许多学者都清楚，向美国购买这种从美军退役的武器更多是向美国交“保护费”而已。经过数月激烈辩论，才在2001年10月底勉强通过购舰预算。又经过一年半的讨价还价，才于2003年6月最终谈定了价格。表面上依了台方减价15%，实际减少了100枚标准二型防空导弹。(16)
这笔交易是布什宣布的一揽子对台军售大单中最早落实的项目。布什政府对台湾的延宕非常不满，既对“执政”的民进党不满，也对掌控“立法机构”的国民党不满，认为军购的拖延双方都有责任。2003年2月，在美台商会举办的美台军售会议上，助理国防部长帮办劳利斯对台湾防务主管部门副负责人陈肇敏说，尽管总统讲过要尽其所能协防台湾，台湾不应该把美国的承诺看作可以替代台湾自己为防务投入必要的资源。(17)
美国在向台湾出售先进武器时总是说，这是对大陆针对台湾的导弹部署的反应。这种说法是苍白无力的。中国在东南沿海部署的军事力量是对“台独”的震慑，这一点也得到许多美国学者的认同。如卡内基国际和平基金会中国问题专家史文就说：“中国沿着台湾海峡部署军事力量的目的是为了遏制台湾和防止美国作出排除最后统一的选择。”(18)
正如前面所述，布什政府还提高了美台军方之间交流的层级，对台湾地区领导人出访过境美国给予了更大的自由。(19)
布什政府所采取的这一系列措施是对台湾政策的一次调整，也是美台关系的一次大提升。这一调整对于海峡两岸关系冲击甚大。民进党本来就是一个以争取台湾“独立”为己任的政党。在选举中，陈水扁为了赢得选票，还假惺惺地表示，要“推动两岸关系全面正常化，建立全方位互动机制，恢复制度性互访与对话”，(20)表现出看似比较和解的姿态。在克林顿政府的压力下，陈水扁在2000年5月的“就职演说”中言不由衷地作了“四不一没有”的表态，说：“只要中共无意对台动武，本人保证在任期之内，不会宣布独立，不会更改‘国号’，不会推动‘两国论’‘入宪’，不会推动改变现状的‘统独公投’，也没有废除‘国统纲领’与‘国统会’的问题。”(21)但实际上他无时无刻不在寻找机会，运用一切资源和手段，推行他的“渐进式台独”的路线，搞“去中国化”。布什的上述表态和布什政府所采取的提升美台关系的措施对台海地区的和平与稳定的作用无疑是负面的，鼓励和放纵了陈水扁搞“渐进式台独”，使陈水扁在这条路上越走越远。这一点马上就清楚了。布什的政策受到美国许多学者的批评。(22)
陈水扁“渐进式台独”第一次引起美国关注是2002年8月3日发表的“一边一国”论。当时太平洋岛国瑙鲁断绝了与台湾的“邦交关系”，与中国政府建立了外交关系。陈水扁恼羞成怒，在8月3日以视讯直播的方式，向在东京举行的“世界台湾同乡联合会”年会发表的讲话中称：“台湾是我们的‘国家’，台湾不是别人的一部分，不是别人的地方政府，也不是人家的一个省，不可成为第二个香港或澳门；由于‘台湾主权独立’，台湾和对岸的中国是‘一边一国’，需要分清楚”，“对岸中国讲的所谓一个中国原则或‘一国两制’，就是对台湾现状的改变，我们不可能接受，因为台湾的未来、现状的改变与否不是任何国家、政府、政党或个人可以片面替我们决定，只有2 300万伟大台湾人民才有权利对台湾的前途、命运、现状作选择或决定。有需要时如何决定？就是公民投票……大家应认真思考公民投票立法的重要性与急迫性”，(23)抛出了所谓“一边一国”论和以“公投”决定台湾未来的“台独”选项。
这一说法显然直接挑战了美国的一个中国政策，也直接挑战了布什2001年4月的讲话，布什政府迅速作出反应。8月4日，国安会发言人麦科马克在记者招待会上表示，美国的一个中国政策没有变化，他说：“我们对中国的政策是众所周知的、长期一贯的，它没有变化。”(24)国务院副发言人里克在8月5日的记者招待会上也说：“美国长期以来的政策是一个中国政策，我们的政策没有任何改变。我们相信，两岸之间的任何问题都是要由台湾海峡两岸人民来解决的问题。我们的利益关注是，任何解决方案都必须是和平的，这个政策也没有任何改变。”(25)8月26日，正在北京访问的副国务卿阿米蒂奇被问到陈水扁的讲话时回答说：“美国不支持‘台湾独立’”，接着他解释说：“说我们不支持，这是一回事。这与我们说‘反对’是不同的。如果两岸就解决问题达成一致，美国显然不会介入其中，因此我们使用‘不支持’这个说法。这是要由两岸人民解决的问题。”(26)美国学界对陈水扁的“一边一国”论群起批评，甚至连一向亲台的《华盛顿时报》也接连两天发表文章批评陈水扁。(27)
针对国际社会的反应，台湾“大陆事务委员会”主任蔡英文于5日就“两岸政策”发表四点声明：（1）台湾大陆政策的主轴没有改变；（2）两岸经贸政策的进程将会继续推展；（3）建设性的两岸互动关系未变；（4）台湾不希望大陆一再借采取破坏两岸关系作为测试台湾的政策底线。(28)前三点是无力的辩解，最后一点则是倒打一耙。美国也没有把这个声明当回事，于是蔡英文在陪同台湾地区行政管理机构负责人游锡堃出访南美时，特地从纽约跑到华盛顿，对美国官员和智库学者进行解释。她大事化小、小事化了地说，“‘一边一国’用台语来说，是非常轻松的日常用语”，美国官员严厉回敬说，印成文字，就不轻松了。另一名亲台的“重量级高层人士”则对蔡英文说：“任何国家的总统不能像拳击手一样，一直跳来跳去，变化位置，让别人不知道你的立场究竟是什么。”(29)布什政府和学者们显然不接受台湾方面的解释。
在与陈水扁当局打了一年多交道以后，布什政府对陈的看法及两者的关系开始发生微妙变化。第一，布什政府对民进党“政府”在军购方面的拖延甚为不满，有的责备台湾防务主管部门没有整合出优先顺序；有的认为台湾当局领导人幕僚机构没有发挥应有的主导力量来统合内部；有的甚至怀疑民进党根本无意于防务建设，企图完全依赖美国在危难时驰援台湾，借此把美国拖下水。(30)第二，陈水扁在抛出“一边一国”论之前未与布什政府进行沟通，美方对此感到“惊讶”，也有一种被忽视、被耍弄的感觉；以后类似的事情一再发生，使布什政府感到陈水扁“不可预测”。(31)第三，“9·11”之后，布什政府的大战略是全球反恐，它希望亚太地区保持稳定，陈水扁的所作所为搅得台海地区不宁，不利于亚太地区稳定，也使美国分心，布什政府认为台湾当局不配合，认为陈水扁把个人政治利益置于美国的战略目标和关切之上。(32)“一边一国”论事件是一条分界线，此事产生的美台之间的隔阂未能化解，布什政府与陈水扁当局开始渐行渐远。
(1) 参见陶文钊：《中美关系史》（修订本）第3卷，第320、322—337、365—368页。
(2) Congressional Taiwan Caucus，难以在中文中找到完全对应的说法，台湾地区把它译作“台湾议员连线”，这里译作“国会台湾连线”。
(3) David M.Lampton and Richard D.Ewing，U.S.-China Relations in a Post-September 11th World，p.75.
(4) Richard Bush，III，Untying the Knot．Making Peace in the Taiwan Strait．Taiwan，Asia，Northeast Asia（Washington，D.C.：Brookings Institution Press 2005），p.262.
(5) 参见陶文钊：《中美关系史》（修订本）第3卷，第280页；Shirley A.Kan，Taiwan: Annual Arms Sales Process（CRS Report for Congress），June 5，2001，p.2。(https://www.daowen.com)
(6) Shirley A.Kan，Taiwan: Annual Arms Sales Process（CRS Report for Congress），June 5，2001，pp.2—4.
(7) Ibid.，p.3.
(8) Jesse Helms，“Defending Taiwan”，Washington Times，January 9，2001，http://www.fapa.org/tsea/pntr/helms010901.html.
(9) James Doran，“Letter of Tranmittal to Jesse Helms”，A Staff Trip Report to Committee on Foreign Relations，U.S．Senate, https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/CPRT-107SPRT71658/html/CPRT-107SPRT71658.htm.
(10) 转引自张清敏：《从布什政府对台军售看美台军事关系的变化》，《美国研究》2004年第4期。
(11) 转引自张清敏：《从布什政府对台军售看美台军事关系的变化》，《美国研究》2004年第4期。
(12) 陈文寿主编：《台湾研究论文精选·两岸关系大事记》，台海出版社2006年版，第389—390页。
(13) Shirley A.Kan，Taiwan: Major U.S．Arms Sales since 1990（CRS Report for Copngress），Updated November 19，2007，p.52.
(14) 王建民：《2002年两岸经贸关系评析》，姜殿铭、许世铨主编，曹治洲、董平副主编：《台湾2002》，九州出版社2003年版，第18—19页。
(15) 参见自张清敏：《从布什政府对台军售看美台军事关系的变化》，《美国研究》2004年第4期。
(16) 参见自张清敏：《从布什政府对台军售看美台军事关系的变化》，《美国研究》2004年第4期。
(17) Shirley A.Kan，China/Taiwan: Evolution of the ‘One China’ Policy—Key Statements from Washington，Beijing，and Taipei（CRS Report for Congress），October 10，2014，p.23.
(18) Michael Swaine：“Trouble in Taiwan”，Foreign Affairs，March/April 2004，p.43.
(19) 见本书第15页。
(20) 徐博东、郭庆全编：《近十年来民进党大陆政策大事记》，九州出版社2011年版，第2页。
(21) 同上书，第8—9页。
(22) 见本书第13—15页。
(23) 徐博东、郭庆全编：《近十年来民进党大陆政策大事记》，第51—52页。
(24) Jason Dean，Greg Jaffe，“A Global Journal Report：Taiwan's Leader Supports a Vote on Independence—Chen's Remarks Are Likely to Provoke Fury in Beijing；Wedge Between U.S.，China”，The Wall Street Journal，August 5，2002.
(25) Daily Press Briefing by Philip Reeker，Deputy Spokesman of the State Depatment，Washington，D.C.，August 5，2002，http://2001—2009.state.gov/r/pa/prs.dpb/2002/12477.htm.
(26) See Shirley A.Kan，China/Taiwan: Evolution of the ‘One China’ Policy—Key Statements from Washington，Beijing，and Taipei（CRS Report for Congress），October 10，2004，p.72.
(27) 详见陶文钊主编：《美国思想库与冷战后美国对华政策》，第114—117页。
(28) 徐博东、郭庆全编：《近十年来民进党大陆政策大事记》，第52页。
(29) 苏起：《危险边缘》，第306—307页；对美国威尔逊国际学者中心亚洲项目主任海塞威的访谈，2002年8月。
(30) 苏起：《危险边缘》，第309—310页；对布什政府助理国务卿帮办薛瑞福的访谈，2014年11月20日。薛瑞福还认为，布什政府与陈水扁当局的沟通确实有诸多窒碍。首先，台湾内部存在问题：陈甚至不与自己的顾问商量，自己一时兴起就发表言论，因此连他的亲信都不知道他可能说什么，让人不可预测；陈水扁当局认为驻美代表程建人、李大维是亲国民党的，李大维与连战关系很好，他们与当局的关系却很疏远。美国内部也有问题：接替卜睿哲任“美国在台协会”理事主席的夏馨与协会驻台北办事处主任包道格之间格格不入，两人对政府政策理解不一，各人按自己想法向台湾当局表态，包道格比较厌恶民进党，而夏馨则很亲近民进党当局。陈水扁当局在华盛顿从夏馨那里得到的信息，与他们在台北从包道格那里听到的大不一样。这样，陈水扁也被搞糊涂了，不知道谁更代表布什政府。台湾当局对包道格的不满是毫不隐晦的。他们认为，从包道格那里能听到的仅仅是：“退回去”、“冷静点”、“别干这个，别干那个”。由于沟通上的重重梗阻，双方对对方都有许多抱怨。
(31) 对国安会亚洲事务高级主任韦德宁的访谈，2006年3月16日。
(32) Kerry Dumbaugh，Taiwan-U.S．Political Relations: New Straits and Changes（CRS Report for Congress），October 10，2006，p.7.