“利益攸关方”概念的提出
“利益攸关方”概念的提出
从2001年布什执政以来，美国对华政策是有变化的。正如本书第一章所述，在竞选时期和执政之初，布什团队的主流是新老保守派，他们对于中国的崛起对美国究竟意味着什么抱有严重疑虑，对于克林顿时期中美两国领导人同意的“致力于建立中美建设性战略伙伴关系”非常反感，在2000年大选中，他们把中国称作“战略竞争者”。布什团队还认为克林顿政府第二任期对中国和中美关系过于重视，对盟国，尤其是日本过于忽视和轻慢，他们要降低中国和中美关系在美国外交、美国与东亚地区关系中的地位，提升美国的盟国，尤其是日本的地位。布什政府第一任期的人事安排正是体现了这一趋向。
“9·11”恐怖袭击对中美关系产生了重大影响。第一，布什政府对国际形势和大国关系的认识发生了重大变化，包括对中美关系的看法。布什政府和美国全国倾全力于国土安全和反对国际恐怖主义的战争，关于“中国威胁”的辩论一时沉寂下来。(1)为了集中力量反恐，布什政府需要一个稳定的东亚，稳定的台海，因此当着台湾民进党当局铤而走险要搞“法理台独”时，布什政府毫不含混地加以强烈反对。一个一开始同情台湾当局，支持提升美台关系的政府后来成为自中美建交以来最坚决反对台湾当局鲁莽行为的政府，这也是历史的戏剧性发展。
第二，它拓展了中美两国的合作领域，尤其是在安全方面。美国著名中国问题专家何汉理所说：“除了名称，布什政府回到了先前克林顿政府的与北京建立‘建设性战略关系’的理念。反恐战争是回复这种理念的正当理由。两国之间的其他共同利益也在促进这种合作关系。”(2)
第三，在美国对华政策中，不同领域的排序也发生了变化，一个明显的改变是人权领域重要性的下降，安全合作重要性的凸显。安全合作成为两国关系的试金石。(3)在反恐问题上，在阿富汗打击“基地组织”和塔利班的战争中，在维护台湾海峡的稳定等安全问题上，总体上说中美两国都是合作的。对于伊拉克战争，中国有自己的原则立场，中国不主张干涉别国内政，更反对在国际关系中动辄使用武力，因此中国当然不赞成这场战争。但中国也没有因此与美国迎头相撞。
在“9·11”事件以后的几年中，美国国内对于中美关系出现了更多的共识，反对改善中美关系的利益集团的声音比20世纪90年代小了许多，完全掀不起大浪；即使发表一些言论，也引不起公众注意。美国主流媒体对中国的报道虽然还有欠公正、全面，但已经不再像90年代那样“妖魔化中国”，对中国正面和客观的报道增加了，与90年代的情况很不一样。(4)美国公众对中国的看法也发生了改变。根据2003年9月的一项民调，9%的人认为中国是盟国，44%的人认为中国是友好国家，对中国持正面看法的人达到53%，而对中国持负面看法的人占42％，2001年4月时却达69％。(5)
到了2005年，中美关系中又出现新的情况。“9·11”事件过去三年多了，类似的新攻击没有发生。一方面，美国仍然提防恐怖主义的再次袭击；另一方面，像过去几年那样压倒性地关注反恐也是不可能长久继续下去的。美国人仍然关心阿富汗、伊拉克，以及伊朗和朝鲜的核问题，除此之外，世界上一个明显的变化就是中国经济的持续快速增长。由于中国的幅员、人口和经济规模，经济和综合国力的超常增长，以及中国在东亚和国际事务中影响力的扩大，20世纪90年代一度甚嚣尘上的“中国威胁”论是很容易沉渣泛起的。美国是不允许有一个国家挑战美国在全球和世界任一地区的“最高地位”（supremacy）的。于是，在过去三年多中比较沉寂的利益集团对中国的指责又多了起来，对中国各种各样的疑虑又公开表达出来。中美关系进入了后“9·11”时期。美国国会一些人竭力反对中国海洋石油公司（中海油）收购加州石油公司（尤尼科公司），把这项商业交易政治化，认为这是中国用主动出击的策略锁定全球石油供应，中海油的投标明显是对美国国家安全的威胁，(6)在国会山掀起新的“中国威胁”的风波；人民币汇率成为一些政界人士炒作的对象，一些国会议员还威胁要对从中国进口的商品征收高额关税；关于美国把就业岗位流失给中国的说法遍及报章；美国对中国的国防现代化表现了前所未有的关切，不但竭力阻止欧盟对华军售解禁，而且反对以色列向中国出售无人驾驶飞机，反对乌克兰对华售武。
与此相应的是，布什政府对中美关系的定位也发生了微妙的变化。布什在2005年5月31日接受记者采访时，有记者问：如何看待中国，是盟友？是竞争者？是朋友？布什强调了与中国的关系是“复杂的”，他说：
与中国的关系是非常复杂的关系，美国民众也应该这样来看待这种关系。中国是一个正在崛起的国家，看到它的崛起令人赞叹。我是说它消费了越来越多的自然资源，它创造就业岗位，并输出许多商品，它是个非常广阔的市场。因此，一方面我们要把中国看作一个经济机会，与中国打交道的最好办法是对它说：有一些规则，我们期待你遵守贸易规则。随着它的增长，贸易变得复杂了，你会看到在越来越多的情况下，美国坚持公平贸易。我们期待中国以公平的方式与世界进行贸易。
在安全方面，我们刚才谈了很多朝鲜的事情。中国可以成为非常好的伙伴帮助维护世界的安全。说服金正日放弃他的核武器的最好办法是不止一个声音说同样的话。在此事上，帮助世界的这一部分免于核武器方面，中国是个伙伴。中国在反恐方面同样可以提供很多帮助。他们跟我们一样关注反恐战争。
布什还说：“只要我还是总统，我就要来帮助处理这个十分复杂的关系。”(7)
赖斯8月19日接受《纽约时报》记者采访时也肯定中美关系是良好的，同样强调中美关系是“复杂的”，或者“非常复杂的”。这样，对中美关系的修饰语就由原先的三个C（candid，constructive，cooperative，坦率的、建设性的、合作的）变成了四个C（加一个complicated，复杂的）。美国对华政策需要有新的导引，新的框架。
2003年年底，商务部前副部长杰弗里·加藤在一篇文章中写道：“尽管美国拥有强大的军事、政治和经济实力，但在世界上也许最具活力的亚洲地区，它的影响力可能正在减弱。亚洲正在发生巨变，而美国的政策越来越难以跟上它的步调。……当布什展望未来时，他看到的是一个以曲折的反恐战争为主线的美国世纪。当亚洲人展望未来时，他们看到的是一个亚洲世纪，其主线是经济的蓬勃发展和中国作为超级大国的崛起，而反恐战争只是细枝末节。……亚洲的全球利益在于帮助支撑其经济繁荣的国际经济政策。而在这一方面，美国的领导远不如亚洲人期待的那样有力。”(8)这是对亚洲形势的一个冷静的观察，它指出了美国的战略与世界形势，尤其是亚洲局势和亚洲国家的期待之间的落差。对美国来说，反恐是重中之重，是国家核心利益。虽然许多亚洲国家，包括中国也都受到恐怖主义的威胁，但反恐在它们国家利益的重要性的排序中与美国是大不相同的。反恐不是它们国家的头等大事，甚至不是它们国家安全中的头等大事。对于多数亚洲国家来说，发展是第一位的，发展是硬道理。如何弥合这两者之间的差异？经过二十多年的发展，中国已经今非昔比，它在许多方面已经崛起。如果中国以传统的大国争霸的方式来挑战美国在全球的地位，美国应对起来会得心应手，但现在不是。中国在现存的国际体系里崛起了，而且承诺和平发展，不颠覆现有的体系；但客观上，中国与美国确实已经开始了竞争：不仅经济上形成了竞争，而且在国际关系的理念上也是如此。中国自从1995年在东盟地区论坛上提出新安全观以后，在一系列的国际场合不断阐发这个理念，2002年7月，参加东盟地区论坛的中国代表团向大会提交了《中方关于新安全观的立场文件》，提出新安全观的核心内容是：互信、互利、平等、协作，在后来的实践中又继续加以完善，并且在国际上产生越来越大的影响。美国如何应对中国的这种竞争？美国对华关系要有什么样的新思维？构建什么样的美中关系才是最符合美国利益的？(9)
这次美国国内对华政策的辩论的两位领军人物是大名鼎鼎的前国家安全事务助理布热津斯基和芝加哥大学政治学教授、《大国政治的悲剧》一书的作者米尔斯海默。布热津斯基代表对华接触派的观点，这一派认为，中国在经济上、政治上的崛起是不可避免的，它可以被纳入帮助美国利益的轨道；中国外交政策的动机是要维护一个对中国经济增长有利的稳定的全球环境，其目的不是要损害美国的战略影响力。(10)米尔斯海默代表的所谓“进攻性现实主义”认为，在国际体系的无政府状态下，一个国家永远无法把握其他国家的意图。大国彼此畏惧，相互猜疑，担心安全受到威胁或者战争迫在眉睫。恐惧越深，越有可能出现战争。所以，为了生存和安全，大国会不断扩张自己的战略目标，追求权力的最大化，直至实现霸权。因此，中美之间的安全困境是无法化解的。(11)
在《外交政策》2005年1/2月号刊登了布热津斯基和米尔斯海默的辩论文章，十分精要地表明了二人的观点。(12)布热津斯基在题为《要挣钱，不要制造战争》的短文中指出，中国的民族主义情绪是可以理解的，“但这并不表明战争不可避免，或者非常可能。中国领导层不倾向于从军事上挑战美国，而仍然聚焦于经济增长和取得大国地位”，“中国领导层不仅清楚意识到中国的崛起，而且意识到中国的弱项”。“中国在台湾问题上是很谨慎的。”“自然今天的稳定不能说明明天的和平……中国清楚地同化进了国际体系之中。其领导层似乎意识到，试图把美国赶出去是徒劳无益的，谨慎地拓展中国的影响力是通向全球卓越地位的最可靠途径。”米尔斯海默的答文题为《宁为哥斯拉，不做小鹿斑比》。他针锋相对地断言，“中国不能和平崛起，如果中国在今后几十年中继续其快速经济增长，美中两国很可能会卷入激烈的安全竞争，发生战争的潜在可能性不容小觑”。中国将试图如同美国主导西半球那样主导亚洲，取得地区霸权也可能是中国收回台湾的唯一途径。而美国不会允许出现一个旗鼓相当的竞争者，在这个无政府主义的国际政治世界中宁为哥斯拉，不做小鹿斑比。(13)
布热津斯基再作答文，题为《核改变了一切》，他强调，我们现在生活的世界与以往的世界非常不同，过去霸权国家的战争不可能相互把对方整个除掉。大国采取何种行为不是事先确定的，中国领导层在展示自己走向大国地位的雄心方面比过去那些大国要灵活和老到得多。米尔斯海默在《向美国展示大门》的答文中说，关键问题是中国领导和人民如何思考2025年，这一点我们并不知道。今天中国在军事实力方面确实不如美国，但到了2025年、2030年中国有了军事肌肉后会怎么样呢？中国将会把美国赶出亚洲，自己来统治这个地区。
布热津斯基在题为《美国保留的权力》的回文中写道：中国如何能把美国赶出亚洲呢？即便它能这样，我也不相信中国喜欢这样做的后果：一个强大的、民族主义的和拥有核武器的日本。米尔斯海默也不示弱，他在题为《这可不是什么好的景象》的辩文中称，我绘制的确实不是什么好的景象，但是国际政治是丑陋和威胁性的。有了好的意愿不能排除激烈的安全竞争，当着一个野心勃勃的霸权国家出现在亚洲时这样的竞争在劫难逃。
为了回答这些问题，布什政府第二任期对华政策的主要设计师、常务副国务卿佐利克于2005年9月21日对美中关系全国委员会发表关于对华政策演讲。这是布什政府执政以来第一篇关于对华政策的系统阐述，并且是从一个新的角度、从中国与国际体系的角度来进行阐述的。他指出，过去27年，中国改变了对外部世界的态度，决定接受全球化，融入国际社会，从联合国到世界贸易组织，到诸多的国际条约和协定，中国都是一名参与者；中国取得了飞速的经济增长，无论是在商品市场、服装市场、电脑市场还是资本市场，人们每天都感受到中国的存在。中国是一个大国，中国在发展，“中国将影响未来的世界，对美国和全世界来说，一个根本的问题是：中国将如何运用自己的影响力？”他指出，“很多美国人担心中国这条龙变成喷火的龙。人们对中国存在着强烈的担忧”。
他强调，冷战时期和19世纪欧洲均势政治的模式已不再适用于看待21世纪初的中国及处理对华关系，中国不是20世纪40年代后期的苏联，不寻求意识形态的扩张，不传播激进的反美意识。中国不认为自己正与全球民主制度进行最后搏斗，正与资本主义进行殊死斗争，“最重要的是，中国不认为自己的前途取决于推翻国际体系的基本秩序。其实，恰恰相反，中国领导人确认，他们的成功依赖于与现代世界的联网。”
他接着指出，从美国的角度来说，“我们与中国有着许多共同利益”，“我们确实希望加强与中国的合作”，与中国进行合作比相互不和更有利于应对美国所面临的种种挑战——恐怖主义、大规模杀伤性武器的扩散等全球性挑战。而从中国角度来说，要努力解决国内问题，显然需要一个良好的国际环境，中国不想与美国发生冲突。他指出：“国际体系帮助中国获得了成功，中国也有责任来加强这个体系。”
他认为，现在已经是使美中关系实现“转型”的时候了，美国应该采取相应措施，调整我们30年来促进融合的政策，即从促进中国融入国际体系到鼓励中国成为国际体系负责任的利益攸关方。“希望中国不仅能适应上个世纪里逐步形成的国际规则，而且与我们和其他国家共同迎接新世纪的挑战”，“从中国的角度来看，今后与我们共同发展国际体系，看来更有利于维护中国的国家利益”。为了实现这种政策转型，美国要在国内建立起支持基础。这正是他发表这篇演讲的目的。
佐利克没有掩饰中美两国之间的分歧，实际上他几乎提到了两国之间的所有分歧，从国内政治（人权、宗教自由）到经贸（贸易逆差、知识产权等），到安全（中国军事现代化的快速发展），从双边问题到国际问题（伊核、达尔富尔等），他指出：“像利益攸关方那样进行合作并不表示没有分歧……但可以在更大的框架之内来处理分歧，即有关各方都承认，这个政治、经济和安全体系给各方带来了共同利益，维护这个体系符合各方的共同利益。”(14)
佐利克的讲话至少表明四点：第一，美国决策者认为，中国的发展是不可遏制的，中国不是苏联，美国也不能再用过去的老办法来处理对华关系；经过二十多年的发展，中国已经成为国际体系的完全成员。第二，美中关系已经远远超出双边关系的范畴，这是新世纪以来两国关系的一个新特点，在两国关系中有着越来越多的地区和国际的问题，所有这些问题都要求中美两国进行合作；亚洲和世界的和平、稳定与繁荣在很大程度上取决于两国的信任与合作，包括必要时的相互调适，而不是首先通过加强和扩展现存的美国同盟体系。(15)第三，这种合作是有可能的，因为美中两国有着足够广泛的共同利益，维护现存国际体系是美中两国最主要的共同利益之所在，两国应该联手并与其他国家一起，来加强这个国际体系，共同应对新世纪的挑战。这是美国决策者对两国共同利益的新解读、新概括。第四，美中两国间存在不少分歧，中国的发展具有不确定性，因此美国仍然要对中国进行防范，美国仍然要采取两面下注的政策。(16)但从整体说来，中国不是一种需要进行遏制的危险，而是合作伙伴或潜在的合作伙伴。中国的发展得益于这个国际体系，中国也应当与别的国家一起来维护、完善这个体系，这样，中国也就可能避免与美国之间的冲突与对抗了。佐利克的演讲表明，美国政界的主流对美中关系的认识提升到了一个新的境界。基辛格评论道：“佐利克的讲话相当于邀请中国成为国际体系的特权成员和塑造者。”(17)中国外交部门的负责人也认为，佐利克的这篇演讲发出了重要信号，标志着美方开始从新的视角来看待新世纪的中美关系，表明美方承认中国是当今国际体系的重要成员，不再把中方视为与国际体系相对立的“异端国家”，这对于双方后来进一步探讨构建中美新型大国关系是一个积极贡献。(18)讲话为中方所接受不是偶然的。
佐利克讲话的言外之意是，承认在诸多国际问题上美国不能单干，美国的国际领导力在减弱，尤其在发动了阿富汗和伊拉克战争之后，为了弥补这个缺陷，美国需要伙伴。如果中国能与美国一起，致力于维护和加强现存的国际体系，那就使中美关系有了新的基础。
佐利克的讲话还表明，维护现存的国际体系对美国利益至关重要。正如有的美国学者所言，在应对新兴经济体的挑战时，美国手中“最强大的战略武器是各种国际机制组成的以美国为中心的国际体系和国际秩序”。(19)美国在承认新兴经济体崛起的同时，与之俱来的是担心新兴经济体挑战现存的国际秩序。中国作为最大的新兴经济体，如果中国同意成为“负责任的利益攸关方”，那么现存国际秩序的合法性就大大增加，美国作为这个秩序的领导者的合法性就大大增加。
佐利克的讲话不是他个人的意见，在2006年1月美国的《四年防务评估报告》中，在3月发表的《国家安全战略》中都使用了“利益攸关方”的提法。可见讲话是布什政府对华政策的一个新阐述。(https://www.daowen.com)
佐利克的讲话几乎列举了两国之间的种种分歧，有的说法显然与中方的看法不同。但他的讲话传达的总的信息是正面的、积极的。实际上中国方面对中美两国是利益攸关方的说法给予了正面回应。(20)
佐利克的讲话还有一层意义。有的美国学者认为，布什政府的第一任期的亚洲政策是以美国的同盟体系为主导的，尤其是美日同盟，与此相应的是日本问题专家主导了亚洲政策，对华政策处于从属的地位。这一派的代表是副国务卿阿米蒂奇，这个团队关于中国的知识和处理对华关系的经验显然是不足的。布什第二任期发生了人事变化，中国问题专家取代日本问题专家主导了亚洲政策，这一派的代表就是佐利克，以及后来任财政部长的亨利·保尔森。他们的主张是，亚洲以及国际体制的稳定在很大程度上取决于中美两国的信任和合作，中美两国应该在一切必要和可能的地方进行相互调适，“负责任的利益攸关方”这一概念就是这种主张的经典归纳。(21)
也是在2005年，中美两国发起了战略对话。
(1) Robert M.Hathaway and Wilson Lee，eds.，George W.Bush and Asia．A Midterm Assessment, p.6.
(2) Harry Harding，“Asia in American Grand Strategy”，Robert M.Hathaway and Wilson Lee，eds.，George W.Bush and Asia．A Midterm Assessment，p.51.
(3) David M.Lampton and Richard D.Ewing，U.S.-China Relations in a Post -September 11th World, pp.ii—iii.
(4) 2002年夏，笔者在美国威尔逊国际学者中心做学术访问，对6月、7月、8月三个月的《纽约时报》、《华尔街日报》、《华盛顿邮报》和《华盛顿时报》有关中国的报道和评论作了连续关注。《华盛顿时报》不是主流媒体，但它是所谓“蓝队”的喉舌。经过三个月的调研，笔者认为，不能说当时美国媒体对中国的报道基本是负面的。《华尔街日报》更多关注中国经济的增长和中美经贸关系，关于中国经济改革和发展以及在华外资企业的报道正面的居多，编辑部的评论有负面的，但数量不多。《纽约时报》和《华盛顿邮报》的报道有正面的，有负面的，但没有出现1999年那种炒作的现象。这三个月里，7月12日美国国防部公布了关于中国军力的报告，16日国会的美中经济安全评估委员会公布了一个报告，8月3日陈水扁发表了“一边一国”论。要是在过去，这些很可能成为“蓝队”再次炒作的借口，但这几个月里情况大不相同。对于国防部的报告，《纽约时报》和《华盛顿邮报》都只以很小的篇幅作了报道，言辞比较客观，还指出，布什政府内部对报告存在激烈争论，报道从标题到内容都比较中性，没有故意挑唆煽动。关于美中经济安全评估委员会的报告，《华盛顿邮报》只以很小的篇幅介绍了报告的内容，几乎未加评论；而《华尔街日报》发布了《将对华投资置于显微镜下》的文章，对报告提出质疑说，报告建议建立一种监督对华投资和技术转让的体制，这不符合国际惯例，迄今还没有哪个国家实行这样的监督。（“Investment in China is under Microscope？”，Wall Street Journal，July 12，2013）陈水扁发表“一边一国”论后，三份大报的文章总的说来比较客观地报道了美国和海峡两岸的情况，没有明显歪曲事实和攻击中国政府的说法，虽有倾向陈水扁的文章，但没有更多的炒作。就连《华盛顿时报》这家保守的媒体有时也发表比较客观的文章，这种情况在“9·11”事件以前是难得一见的。
(5) CNN/USA Today/Gallop Poll，September 19—21，2003.
(6) 战略与国际研究中心、彼得森国际经济研究所著、隆国强等译：《账簿中国——美国智库透视中国崛起》，第91页。
(7) George W.Bush，“The President's News Conference”，May 31，2005．Online by Gerhard Peters and John T.Woolley，The American Presidency Project，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=73921.
(8) Jeffrey Garten，“Bush Behind the Smiles”，Newsweek, October 27，2003，p.32.
(9) 普林斯顿大学教授弗里德伯格写道：到2005年年中，关于美中关系未来方向的一些根本性问题又提了出来：在接下来的二三十年内美中关系有什么特点？两国关系会越来越走向深化的合作、稳定与和平，还是会由于两国不断增长的公开竞争而恶化甚至走向战争？Aaron Friedberg，“The Future of U.S.-China Relations：Is Conflict Inevitable？” http://www.jstor.org/stable/4137594.
(10) Thomas Lum，U.S.-China Relations: Policy Issues（CRS Report for Congress），March 12，2010，p.3.
(11) John Mearsheimer，“The Rise of China Will Not Peaceful at All,” The Australian，November 18，2005.
(12) Zbigniew Bzrezinski and John Mearsheimer，“Clash of the Titans”，Foreign Policy，No.146（January/February 2005），pp.46—50.
(13) 哥斯拉是美国科幻电影《哥斯拉》中的进攻性怪兽，小鹿斑比是迪斯尼电影《小鹿斑比》中的主角，一个经历了欢喜与忧伤，失去了亲人和家园，依然以善良之心看待天下的形象。
(14) “Whither China：From Membership to Responsibility?” Remarks of Robert B.Zoellick，Deputy Secretary of State at the National Committee on U.S.-China Relations，September 21，2005，Backgrounder，September 27，2005.
(15) Michael Swaine，America's Challenge．Engaging a Rising China in the Twenty-First Century，p.59．史文还认为，佐利克的讲话把美国对华政策公开地加以宣布，但其实在布什第一任期，甚至在克林顿政府第二任期基本上就是这样一种政策，只是没有这样明确地加以阐述而已。见同上书，第195页。
(16) 稍后，在2006年美国的《国家安全战略报告》中提出，美国鼓励中国采取正确的战略，而对其他的可能性进行对冲（hedging），也是这个意思。有的美国学者认为，在这一时期美国对华政策与中国对美政策实际上是相同的，都是合作加防范。见Michael Swaine，America's Challenge．Engaging a Rising China in the Twenty-First Century，p.8。
(17) Henry Kissinger，On China（New York：The Penguin Press，2011），p.499.
(18) 戴秉国：《战略对话》，第125、128页。
(19) John Ikenberry，“The Future of the Liberal Order”，Foreign Affairs, Vol.90，No.3（May/June，2011），pp.56—58.
(20) 如见本书第194页。
(21) Michael Swaine，America's Challenge．Engaging a Rising China in the Twenty-First Century，p.58．日本朝野对美国亚洲政策团队的调整十分敏感。2005年笔者参加一次国际学术讨论会，有的与会的日本学者竟说，随着知日派离开美国政府，布什第二任期抛弃了日本。笔者心头一惊：日本对美国的依赖有多深啊！
佐利克没有明说现在中国是或者还不是“负责任的利益攸关方”，于是又在美国触发了新的辩论。参见陶文钊主编：《美国思想库与冷战后美国对华政策》，第6章第3节。