提升美台关系的努力
提升美台关系的努力
反对台湾当局单方面改变现状，反对“法理台独”是布什政府执政大部分时间里对台政策的主流。但美国政策的两面性并没有消失，美国依旧把台湾视为“防卫和情报的伙伴”，(1)“从极权社会向民主政体转型”的样板，并认为美台关系对于美国在亚太地区的领导地位具有重要意义。由此认识出发，布什政府继续提升美台军事关系，尤其是力求对台出售先进武器；支持台湾的“民主”进程；支持台湾拓展“国际空间”。
一、对台军售
在世界军火市场上，台湾是主要的采购者。在1998年至2001年间，美国对台湾交付的武器价值60亿美元，仅次于沙特阿拉伯而居世界第二位。在2002年至2005年间，美国交付的武器价值41亿美元，居世界第四位。2001年4月布什宣布了售台武器大单后，国民党掌控的“立法机构”60多次抵制，反对通过采购武器所需的“特别预算”。除了四艘基德级驱逐舰外，其他各项迟迟没有落实。美方一再进行催促，对民进党和国民党同时施加压力。2005年9月19日，助理国防部长帮办劳利斯在美台国防工业会议上发表了一个强硬的讲话，对“与台湾关系法”所规定的美台相互承担的义务作了新的解释，他说：“‘与台湾关系法’的内容和逻辑是期待台湾自己维持得以生存的防卫能力。可是很久以来，‘与台湾关系法’却仅仅被看作美国单方面的义务……‘与台湾关系法’明确地期待台湾准备、愿意而且能够维持自卫。台湾必须通过为自卫拨出必要的资源来履行这个虽然没有形诸文字但十分清楚的义务，而不是仅仅依靠美国来应对海峡的威胁。”他称，采购武器的特别预算已经成为台湾的一项政治的“错乱”。(2)2006年9月12日，国务院台湾事务协调科科长夏千福在同类会议上发表讲话，渲染大陆对台湾的威胁，称“台湾海峡发生战争的可能性尽管不大，但未必完全不可能。中国拒绝承诺放弃对台湾使用武力，而任何此类使用武力的行动都会对海峡两岸人民、该地区和美国本身造成重大损害”，“中华人民共和国继续从经济惊人增长获得的收益中，拨出相当大一部分扩充针对台湾的军备，大家都为此感到十分不安。美国国防部有关中国军力的年度报告明确指出，这类扩充军备的活动有破坏现状的危险，在逐步加剧不断扩大的实力差距”。他表示，美方仍然坚持执行布什总统2001年4月的决定，台湾“政治领导人”必须认真考虑安全问题，拿出智慧和政治勇气，就台湾急需提高自卫能力的拨款问题达成一致，“立即提供拨款”。他指出，台湾现在的防卫费用只占GDP的2.5%，“既低于以往的水平，也低于我们认为需要的水平”，他希望2007年能增加到2.85%，2008年能增加到3%，使台湾有能力购买昂贵的美国先进的武器系统。(3)
从布什宣布的一揽子军售大单中，台湾军方于2004年6月提出购买6套“爱国者”-3反导弹系统、8艘柴油动力潜艇和12架P-3C反潜飞机，并制定了总额达6 108亿元新台币（100新台币约为3美元）的三项军购特别预算。由于“泛蓝”掌控的“立法机构”多次抵制，特别预算案始终无法过关。台军方决定“化整为零”，将特别军购预算改列为年度军购预算，并削减金额。其中最早解冻的是反潜飞机，“立法机构”在审查2007年度预算时就同意编列61亿元新台币加以采购，2008年又编列了17亿元新台币。“立法机构”还同意在2008年预算中列入购买4套“爱国者”-3反导弹系统，冻结2套。关于柴油动力潜艇，“立法机构”同意拨出20亿元新台币的“采购评估费”。国民党之所以改变在军购问题上的立场，是因为民进党当局指责国民党为了政党利益阻挠军购，“置国家安全于不顾”，骗取了部分选民的支持。随着2008年选举的临近，为避免因此丢失部分选票，国民党立场开始软化。
到2007年，布什政府向台湾出售了4艘从美国海军退役的基德级驱逐舰、2套远程预警雷达、12架反潜飞机等价值91.51亿美元的武器。正是在台湾当局极力推动“入联公投”的紧要时刻，2007年11月美国防部通知台湾，美国可以提供“爱国者”-2反导弹系统的升级版。12月21日，赖斯在圣诞节前的最后一次记者招待会上批评台湾当局搞“入联公投”是挑衅；同日，国防部长盖茨则在他的记者招待会上表示，美国将继续向台湾出售武器，并称，“只要大陆继续在台湾海峡的那一边加强其武装力量，我们就会继续向台湾提供保卫台湾所需的资源”。(4)美国所发出的这类相互矛盾的信息减弱了布什政府反对“法理台独”的力量。
2008年10月，布什政府在卸任前夕又宣布向台湾出售包括“爱国者”-3反导弹系统、E-2T预警机升级系统、30架AH-64E阿帕奇直升机、扫雷舰在内的价值64.63亿美元的武器，(5)再次严重违反了三个联合公报，尤其是《八一七公报》。而且这还只是当时通过审议的武器的一半，另一半则留给了下届政府去交易。中方作出了强烈反应，再次中断了与美国的军事交流。
美台之间高层互访在布什政府期间变得频繁。除前面提到的外，2003年台湾防务主管部门副负责人陈肇敏去得克萨斯州圣安东尼奥出席美台商会的防务工业会议，助理国防部长帮办劳利斯和助理国务卿帮办薛瑞福会晤了他。此后，每年的美台防务工业会议台湾方面都有一位负责人或副负责人出席：2004年10月台湾防务主管部门副负责人霍守业出席了在亚利桑那州举行的会议，2005年5月台湾的“参谋总长”李天羽访问美国，2005年9月霍守业再次出席在加州圣地亚哥举行的会议，2006年6月台湾防务主管部门副负责人柯承亨出席在科罗拉多州丹佛举行的会议，2007年9月柯承亨再次出席在安纳波利斯举行的同一会议。
2001年，美国军方观摩了台湾从1979年开始举行的汉光-17军事演习。太平洋司令部的亚太安全中心在2002年夏季第一次接受来自台湾的学员。美台军方还于2002年设立热线以防可能出现的危机。2002年布什政府还要求国会通过相应法律，使现役军人能到“美国在台协会”工作。2005年一位现役陆军中校（穿便服）到协会任职，这是从1979年以来的第一次。
2003年4—5月间，台湾举行了汉光-19演习。美方约有20人前往观摩，包括刚刚从太平洋司令部退休的布莱尔海军上将。美方观摩人员对台军的作战意志以及一旦有事能否坚持到美军前来救援产生了疑问。2003年6月，台湾防务主管部门副负责人林中斌专门前往华盛顿，向美方表达台军的自卫承诺。2003年8月，负责采购、技术和后勤的美代理副防长迈克尔·怀恩致函国会，把台湾作为“非北约的主要盟友”。2004年8月的汉光-20演习包括美国提供的电子模拟系统，假设解放军进攻并在6天之内攻占了台北。布莱尔和太平洋司令部人员又作为观察员参加了2007年4月举行的汉光-23演习。(6)
二、支持台湾拓展“国际空间”
布什政府和美国国会一直支持台湾拓展“国际空间”，在民进党“执政”时期主要是台湾参与世界卫生组织（World Health Organization，WHO）活动的问题。从1997年起，台湾当局即唆使少数“友邦”向世界卫生大会提出提案，策划以“观察员”、“卫生实体”等名义加入世界卫生组织，但一再遭到挫败。陈水扁上台后将加入世卫组织视为谋求“外交突破”的一个重要目标。2001年4月底，台湾地区行政管理机构成立“推动加入世界卫生组织跨部会专案小组”，设专人、专款、专责小组，加强推动工作，并加强了对美、日、欧等重点国家的游说。(7)5月11日，布什在致穆考斯基参议员的信中就表示，政府支持台湾的声音在国际组织中能被听到，即使台湾不能成为其正式成员，“政府聚焦于找到具体的途径使台湾能从世界卫生组织中获益，并为它作出贡献”。(8)
2003年，台湾当局以“非典型性肺炎”疫情为由，声称由于台湾未加入世界卫生组织，影响了防疫，发起了大规模的宣传攻势，试图以“人道主义”的幌子，博取某些国家和国际舆论的同情和支持。但在世界卫生大会总务委员会会议上，绝大多数会员国代表拒绝了极少数国家代表把“邀请台湾作为观察员参加世界卫生大会”列入本届大会议程的提案，而在随后举行的全体会议上又通过了总务委员会的这一决定。在加入世界卫生组织图谋遭到第七次挫败后，陈水扁声称要“研究推动台湾加入WHO的公民投票”，行政管理机构声称将把“公投入世卫”作为“中长期目标”，“不排除在明年总统大选时同步举办加入WHO与兴建核四的咨询性公投”。(9)
2004年4月，助理国务卿凯利在众议院国际关系委员会的听证会上重申：“美国继续强烈支持台湾在国际组织中的参与，在可能的情况下作为它的成员，如果不能作为成员就以其他适当的身份。我们积极支持台湾在世界卫生组织中的观察员身份。”(10)在美国鼓励下，台湾当局继续打着“人道主义”的幌子，强行叩关，制造大陆打压的假象，煽动岛内民众的悲情。其实，“非典”疫情暴发后，世界卫生组织专家多次赴台湾考察，祖国大陆不仅多次表示对台湾人民的关切，而且欢迎台湾医疗专家参加中国代表团，出席2004年第57届世界卫生大会。胡锦涛主席在接见世界卫生组织总干事李钟郁时表示，祖国大陆十分关心台湾同胞的健康福祉，愿意在一个中国的原则基础上采取积极措施，推动海峡两岸医疗卫生交流，帮助台湾的卫生专家参与国际卫生领域的活动。李钟郁表示，世界卫生组织奉行一个中国的政策，并依此处理涉台问题。(11)
美方却执意妄为，2004年6月14日布什签署法令，要求美国行政部门通过有效途径，帮助台湾成为世界卫生组织的观察员。布什在当日发表的一份声明中说：“美国全力支持台湾加入世界卫生组织的工作，包括成为其观察员。美国已公开表明其对台湾成为世界卫生组织观察员的坚定支持，并将对此继续予以支持。”该法令授权美国国务卿制定相关计划，以便早日达到这个目的。(12)虽有美国支持，但在民进党“执政”期间，台湾成为世界卫生大会观察员的企图一直没有得逞。
三、美国对台政策中的意识形态因素
台湾社会的民主化、本土化转型使台湾在注重意识形态的美国赢得了相当的支持，成为美国处理台湾问题的重要因素之一。布什政府同样非常重视国家关系中的意识形态因素。如果美国在对台关系中比较多地与中国的利益进行顺应，国内的保守势力就会提出批评，国会中就会提出各种决议，甚至采取立法行动。布什政府还要考虑对台湾政策的“溢出效应”：美国可能被亚洲的民主盟友和伙伴看作对中国示弱，他们会担心一旦与中国发生利益冲突时是否能继续得到美国的支持。(13)为此，布什政府还要时不时地表现出对台湾的支持，尤其是对台湾民主的支持。2005年11月，布什访问东亚。16日，他在京都的讲话中特地提到，“台湾是另一个在使经济自由化的同时从专制转变为民主的社会。现代台湾是自由、民主和繁荣的。台湾在各个层面拥抱自由，从而给它的人民带来了繁荣，创造了一个自由和民主的华人社会”。(14)(https://www.daowen.com)
国会中的亲台势力是推动提升美台关系的中坚力量。2002年4月众议院成立“台湾连线”，2003年9月参议院也成立了“台湾连线”。到2006年6月，众议院的“台湾连线”拥有152名两党成员，参议院有25名。(15)但总体说来，国会在台湾问题上的作用在降低，尤其是参议院对台湾问题的兴趣在下降，国务院官员也感到在台湾问题上国会的压力在减小。在2006年陈水扁过境美国时，布什政府没有同意他原先试图过境纽约和旧金山的要求，而只同意过境阿拉斯加，在此问题上国会也没有施加什么压力。访问台湾的国会议员及其助手的数量在大幅度下降，而访问中国大陆的议员及其助手的数量在迅速增加。(16)
造成美国国会在对台湾政策上作用下降的另一个原因是“台湾游说团”的日趋衰微。太平洋战争爆发前国民党就开始经营对美国国会和政府的游说，台湾在美国的游说势力一度非常强大。美国学界甚至认为“台湾游说团”是仅次于以色列的最成功的外国游说团体。但随着台湾社会转型，岛内出现了政治多元化，从台湾传递给美国国会的信息也开始多元化，许多信息甚至是自相矛盾的，台湾岛内的斗争也延伸到了美国，使有些本来亲台的议员感到无所适从。台湾在美国的常驻机构是“台北经济文化代表处”以及它在美国的12处办公室。但民进党当局怀疑，代表处的官员忠于国民党，他们向美国官方和民间传递的信息是对民进党不利的。民进党遂指派自己信任的人到美国，或者监视代表处的官员，或者把“代表处”架空，支持亲绿的机构和智库，如“台湾公共事务协会”，总之大大削弱了代表处与美方，尤其是与国会沟通的功能。(17)实际上，台湾各主要政党都不信任别的政党的代表，都有自己驻华盛顿的代表，民进党的代表称作“美台关系咨询员”（Consultant on U.S．-Taiwan relations）。陈水扁上台后，国民党和亲民党感到它们与美方交流的渠道被切断了，便于2004年联合建立了自己的“代表处”。台湾特殊的多元化造成它在华盛顿传播的声音混杂，结果是游说的影响下降。
(1) Kerry Dumbaugh，Taiwan-U.S．Political Relations: New Strains and Changes（CRS Report for Congress），October 10，2006，p.4.
(2) Shirley A.Kan，China/Taiwan: Evolution of the ‘One China’ Policy—Key Statements from Washington，Beijing，and Taipei（CRS Report for Congress），October 10，2014，pp.23—24.
(3) Clifford Hart，Jr.，“Speech to US-Taiwan Business Council Defense Industry Conference”，September 12，2006，Denver，http://blog.ifeng.com/article/371434.html.
(4) “DoD News Briefing with Secretary Gates and Gen．Cartwright From the Pentagon”，December 21，2007，http://www.globalsecurity.org/military/library/news/2007/12/mil-071221-dod01.htm.
(5) Shirley A.Kan，Taiwan: Major Arms Sales since 1990（CRS Report for Congress），Updated December 29，2009．pp.60—61.这批武器于2013年11月交付。
(6) Shirley A.Kan，Taiwan: Major Arms Sales since 1990（CRS Report for Congress），Updated November 19，2007，p.6.
(7) 刘国奋：《对台湾当局谋求加入世界卫生组织问题的分析》，http://cass.its.taiwan.cn/zjlc/lgf/201410/t20141031_7854515.htm。
(8) “Participation of Taiwan in the World Health Organization，Public Law 108—235”，June 14，2004，https://www.congress.gov/108/plaws/publ235/PLAW-108publ235.pdf.
(9) 俄俊：《台湾加入世界卫生组织的图谋再次遭到失败》，许世铨主编，曹治洲、李国林副主编：《台湾2003》，第336—337页。
(10) “James Kelly's Statement at the Hearing before the House International Relations Committee”，April 21，2004，Washington File，April 22，2004，p.10.
(11) 《胡锦涛会见世卫组织总干事》，《人民日报（海外版）》2004年4月21日第1版。
(12) “Statement by the President”，June 14，2004，Washington File，June 14，2004，p.7．《布什签署法令欲助台湾成世卫观察员》，2004年6月16日，http://www.sina.com.cn。
(13) Kerry Dumbaugh，Taiwan-U.S．Political Relations: New Strains and Changes（CRS Report for Congress），October 10，2006，p.5.
(14) George W.Bush，“Freedom Is Bedrock of America's Engagement with Asia”，Washington File, November 17，2005，p.2.
(15) Kerry Dumbaugh，Taiwan-U.S．Political Relations: New Straits and Changes（CRS Report for Congress），October 10，2006，p.21.
(16) Ibid.，p.22.
(17) FAPA成立于1982年，当时台湾仍在“戒严”之中，是“台独”人士主导的组织，对于美国国会“台湾连线”的建立起了推动作用。它是民进党立场在美国的主要鼓吹者。