国际制度的再定义

第三节　国际制度的再定义

尽管国际制度研究已获得了长足的发展，国际关系学中的国际制度研究至少存在两个问题。第一，在新自由制度主义理论发展的同时，一部分国际组织研究和国际体制研究依然在各自相对独立的发展，并未被系统地纳入到国际制度研究中。历史更为悠久的国际组织研究与20世纪70年代开始兴起的体制研究和80年代逐渐发展的制度研究并存或融合，导致了国际制度概念、理论和学术话语体系较为混乱的局面。⁵⁸第二，国际制度概念依然存在较大分歧，缺乏共识性的定义和分类。约翰·杜费尔德（John Duffield）将相关研究中的国际制度内涵归为四大类：正式组织、实践、规则或规范，其表明不同研究传统和理论流派对国际制度的理解和侧重存在差异。⁵⁹即使在新自由制度主义流派内，国际制度的定义也存在分歧。例如，丽萨·马丁（Lisa L. Martin）和本·西蒙斯（Beth A. Simmons）将国际制度与国际体制等同，认为其是指约束国家行为的一系列规则，而国际组织被定义为制度和体制的具体化和组织化。⁶⁰这一定义与基欧汉较为宽泛的国际制度定义（即国际组织、国际规则和国际惯例）存在分歧。⁶¹由此可见，国际制度概念还存在一系列争论，如国际制度的核心内涵（或内核）是什么？国际组织是否属于国际制度？国际体制与国际制度存在何种关系？

借鉴杜费尔德的定义，本书认为国际制度的核心内涵是规范（norms）和规则（rules）。⁶²规范是建构主义视角下的规范，具有主体间互动性，是指关于个体行为的国际社会共享期望和理解。个体行为的判断依赖长期自发形成的行为体主观间的主动观念认同与共享，并通过产生共识而形成非强制性约束，如通过劝说或社会化影响行为。⁶³规范往往表现为非文本化的抽象观念，如人权规范、外交惯例、主权观念等。规则是理性功能主义视角下的规则，具有相对客观性，是指关于正确行为的共识性和权威性权利和义务约定。正确行为的判断依赖理性思维和相对客观的标准，其执行往往是理性共识和权威的结果，既有主动的，也有被动的观念认同与共享。这些约定通常是协商或权力博弈的结果，具有共识性或强制性约束力，且往往可文本化为具体条款，如国际条约和国际法。规范和规则共同构成了国际制度的核心内涵。

规范和规则在构成性、规定性和程序性功能三个方面的表现形式不同，两大制度内涵和三大功能形成了一个国际制度分类体系。构成性功能是指某一类国际制度为实体（个体或集体）或秩序的形成提供了最基本的规范或规则。在国际关系中，最重要的构成性规范是国际秩序观和主权观，它们是国际秩序和主权国家形成的观念基础。这正呼应了将国际秩序（如均势或单级格局）视为一种宏观国际制度或者国际制度的集合和结果的观点；⁶⁴主权国家也被普遍认为是国际社会中的一种重要制度。⁶⁵构成性规范无法单独塑造国际秩序和主权国家，构成性规则起着更为直接的作用，明确约定了实体或秩序的具体内容。最常见的构成性规则是国际组织宪章，其是国际组织创建和运行的基础和依据。本书将构成性规则的结果（如国际组织）也视为国际制度，后文将详述理由。

规定性功能是指特定国际制度直接或间接、强制或非强制性地引导行为。规定性规范更多是一种国际行为观，具体表现为惯例或习惯法。前述基欧汉的定义将“惯例”视为国际制度的三大核心内容之一。中国古代“两国交兵，不斩来使”便是规定性规范。在现代国际关系中，“多边主义”“主权平等”“性别平等”“种族平等”等都是重要的规定性规范，在国际关系实践中约束着行为体的行为，但往往不具有强制性。规定性规则是狭义国际制度所指的国际规则，具体表现为国际法或国际条约等，是易于观察的一类国际制度，通常具有较强的（甚至强制性的）行为约束力，如全球金融治理体系中的《巴塞尔协议》《保险核心规则》《证券监管目标和原则》等。

程序性功能是指特定国际制度对决策观念和过程产生影响。程序性规范是一种国际决策观，是关于决策过程中得体行为的共享期望和理解，如“民主决策”“国家一律平等”“全体一致同意”“协商合作”“共商共赢”等。程序性规则约定了决策的基本准则和过程，具体表现为正式的决策程序，如世界贸易组织（WTO）的争端解决机制。程序性规则的行为约束力较程序性规范更强，这是由规范和规则的本质区别所决定。另外，构成性和规定性国际制度同样也具有一定程度的程序性功能，这说明上述三大功能的划分并不是排他性的，而是存在交集和相互影响。综上所述，表2.1总结了国际制度的分类。

上述分类参考了杜费尔德的国际制度定义和分类，但至少在以下三个方面与杜费尔德的研究存在差异且有所改进，并由此使国际制度的概念更加清晰。

首先，规范和规则不是独立存在，甚至彼此排斥，而是存在重叠地带，可相互影响和转化。非正式的行为习惯可能通过国际政治过程而转化成正式的国际规则，且多数国际规则都受特定国际规范的宏观影响。斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen D. Krasner）国际体制定义中对“原则、规范、规则和决策程序”的区分，很好地体现了笔者规范和规则的联系，其认为“原则和规范”是定性要素，确定了体制的核心目标和宏观方向，而“规则和决策程序”是定义要素，确立了体制的具体内容。⁶⁶由此可见，几乎所有规则都不同程度地暗含了特定的规范。因此，杜费尔德对规范和规则组合的讨论显得冗余，使相关分析变得复杂和难以操作。⁶⁷

其次，国际制度包含国际体制和国际组织，国际组织是国际制度的重要内容。如前文所提及，基欧汉等学者认为国际制度应包含国际组织，⁶⁸而另一些学者则将制度和组织区分开来，如杜费尔德明确认为“国际组织本身不是制度”。⁶⁹对国际制度研究演进的梳理通常都追溯至第二次世界大战后的正式国际组织研究，如果将国际组织排除在国际制度定义之外，这与其学术脉络相矛盾。例如，即使西蒙斯和马丁的研究将制度和体制等同，并因此将组织和制度区分开来，认为国际组织是实体，国际制度是规则，但其对国际制度研究的回顾却追溯至第二次世界大战后对正式国际组织的研究。⁷⁰根据前文分类，国际组织是构成性国际规则的形式化表现和结果，因此，国际制度包含国际组织和国际体制。(https://www.daowen.com)

组织化程度是区分国际组织和国际体制的重要标准。组织化程度是指按照一定目的、任务和形式，通过特定的机构设置和构架安排，建立偏物质层面相互联系的程度。在国际层面，未被或无法被组织化的规范和规则即为国际体制，而组织化的规范和规则即为国际组织。两者密切联系，相互影响，互为基础。例如，世界贸易体制很难清晰地与世界贸易相关组织剥离开来；国际货币体制也很难与国际货币基金组织、世界银行等国际组织完全区分开来；前述《巴塞尔协议》《保险核心规则》《证券监管目标和原则》等主要国际规则是由巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会、国际证监会组织等国际机构主导建立和实施的。

根据组织化程度，国际组织又可被进一步区分为正式、半正式和非正式三种类型。正式国际组织（即国际机构）是组织化程度最高的一种国际制度，是狭义的国际组织，即有组织章程、会员制度、决策程序等正式组织构架的实体，其既可以是政府间的，抑可以是非政府间的。半正式国际组织是基于观念共享，但组织化程度相对较弱的一种国际组织，往往没有严格的组织构架，但却开展较为固定的组织活动。例如，七国集团（G7）和二十国集团（G20）便是国家或经济体基于特定观念或利益共识的半正式国际组织，虽然其组织化程度较高，但依然不是严格的国际机构。由于其灵活性和高效性，这种形态的国际组织逐渐成为重要的国际行为主体。非正式国际组织的组织化程度最低，没有正式的组织构架，但却在参与成员、议程设置、实践活动等方面有相对稳定的安排，如国际论坛和认知共同体（即局限在特定领域内具有共同专长、能力及权威政策主张的专业人士网络）。⁷¹

最后，上述诸多与国际制度相关的概念可通过一个“属性－层级”框架进一步得到梳理，不同概念间的关系可被厘清，相关研究中概念混用的问题即可被解决。国际制度概念混乱的原因主要有两个方面：一是缺乏较具共识性的定义和分类，二是不同层级和属性的概念常被混为一谈。前文对国际制度内涵的再界定尝试解决第一个问题，而解决第二个问题需要建立一个梳理不同概念的框架。

本章从概念属性和概念层级两个维度构建这一框架。概念属性被区分为偏观念或偏物质，偏观念性国际制度是指抽象的、未被组织化（即缺乏物质性组织形态）的规范或规则，而偏物质性国际制度是指具体的、被组织化的规范或规则。概念层级包含了单元、集合和结构。单元是国际制度的“原子”，即不可再分的最基本构成单位，所有具体且明确的规范或规则都是单元层级的国际制度，如特定国际惯例、国际条约和国际机构。集合是指具有相似属性的单元所形成的一个类别，泛指一系列的规范或规则。国际体制和国际组织是构成国际制度的两个集合，其中国际体制偏观念，又包括了两个类别，即国际规则和国际规范。结构是不同国际制度间主动或被动的联系所构成的制度网络。体制复合体（regime complex）、体制互动、组织网络、制度互动等表述和研究都是指结构层面的国际制度，组织互动和体制互动共同构成了国际制度体系。由此，国际制度包含国际体制和国际组织，国际体制是指未被组织化的抽象规范或规则，而国际组织是指被组织化的具体规范或规则，这些规范和规则在构成性、规定性和程序性三个方面表现为不同且具体的内容。图2.1的国际制度概念图梳理了不同概念间的逻辑关系。