制度方略的逻辑基础：制度的权力属性
国际制度的权力属性是制度方略生成的逻辑基础。毫无权力属性或完全中性的国际制度无法被国家用作实现对外政策目标的工具。国际制度的权力属性在理论上表现为国际制度与权力的逻辑关系，且不同的权力逻辑在实践中表现出不同的权力形式。国际关系理论关于国际制度与权力政治关系的探索，对这些权力逻辑已多有涉及，相关经验研究也对与国际制度有关的权力形式进行了不同程度的分析。在这些研究的基础上，本章进一步梳理国际制度的权力逻辑，以及这些权力逻辑下国际制度性权力的具体表现形式。
一、国际制度的三重权力逻辑
在现实制度主义理论的基本构想（第三章）和国际制度性权力的界定部分（第五章），国际制度的权力属性已得到了较多论述，此处再进行较为全面的概括。国际制度既可能是权力博弈的结果，也可能是权力实施的工具，又可能是权力的来源。由此，国际制度与权力存在三重逻辑关系，即作用于国际制度的权力、通过国际制度表达的权力和源自于国际制度的权力。
首先，作用于国际制度的权力是指被用以创建、改变或破坏国际制度的资源、能力或关系。在这一权力逻辑下，国际制度是因变量，是权力博弈的结果。早期的体制无用论者和（古典和结构）现实主义者多持有这种权力逻辑。例如，斯特兰奇质疑体制的概念有效性和经验作用，认为其是权力和利益的附属物，不会产生独立且显著的影响。10古典现实主义者在很大程度上忽略了国际制度，其对国际组织和国际法的有限分析通常将其视为国家权力和利益的结果，而非国家行为的原因（即使其一定程度上可约束国家行为）。11新现实主义者对国际制度的关注相对更多，但也倾向认为国际制度对权力政治的影响甚微，如米尔斯海默对国际制度促进和平观点的质疑。12在这一逻辑下，国际制度的独立性和自主性较低，被视为权力的结果。这种权力逻辑可被概括为：国家权力和利益博弈影响（国家或非国家）行为体的认识和行为，并由此形成国际制度。这种权力逻辑多表现在制度的创建阶段以及特定国际秩序形成的初始阶段，且权力内涵最为宽泛，任何对国际制度施加影响的权力都包含在其中。
其次，通过国际制度表达的权力将国际制度视为干预变量或中介变量，强调国际制度的工具性，这种工具性作用又区分为功能性和权力性。聚焦国际制度功能性的最典型代表是新自由制度主义，基欧汉强调在无序的国际体系中国际制度的功能有利于克服“政治市场失灵”，如降低交易成本、增加信息对称和消除不确定性等，从而改变国家的观念或行为，使冲突减少，合作增加。13这一论述并不否定权力政治之于国家行为和国际关系的决定性作用，但弥补了现实主义理论对国际制度的忽略，强调国际制度会改变这一决定性作用的实施路径，批判了现实主义关于国家追逐相对利益的论断，从而也挑战了现实主义关于权力政治博弈结果的判断（即冲突远多于合作）。功能性视角下国际制度具有较大程度的自主性，但依然不是内生和完全自主的。
新自由制度主义的发展激起了现实主义不同流派对国际制度的关注和反思，其最大的改变是从视国际制度为无足轻重的权力附属品到视国际制度为举足轻重的权力工具。例如，克拉斯纳和约瑟夫·格里科（Joseph M. Grieco）分别从新现实主义视角批驳了新自由制度主义的观点，尽管其存在较多分歧，但二者都认同国际制度的国家权力工具属性。14新古典现实主义将国际制度和国内制度视为权力的“传送带”。15现实制度主义认为制度不只是简单地具有独立性或是权力的结果，而是具有提供公共物品（功能性）和主导国权力工具（工具性）的双重作用。16
在权力性工具视角下，国际制度的自主性和独立性得到有限的承认，国际制度更多被理解为国家实施权力的工具。例如，在国际货币基金组织存续的近80年里，其一直是美国等国家表达和输出权力的工具，是美国霸权的重要内容。迈克尔·巴尼特和雷蒙德·杜瓦尔权力分类中的制度性权力也持有此种逻辑。17将制度性权力理解为制度形式固化的权力18或国家权力的输出方式，19将国际制度视为国家权力的竞争场所20等观点，以及关于国际制度领导权的讨论，21都是在这个逻辑层面讨论国际制度与权力的关系，国际制度被视为权力的工具。
最后，源自国际制度的权力是指相对自主的国际制度会影响行为选择，并因此成为权力的来源。前述新自由制度主义和不同流派的现实主义基本都认为国际制度不是内生的，而是国家权力和利益博弈的结果，因此其自主性和功能性有限，可以在一定程度上改变但无法替代权力政治。但是，随着国际制度的形成和演进，其逐渐形成了相对独立的身份和利益诉求，尤其是正式的国际机构，甚至逐渐成为国际体系中与国家并列的、汇聚成员利益的独立行为体，或更加宽泛地被理解为一种国际社会环境。22克拉斯纳较早便解释了体制自主性的形成。23反思主义视角下的一些研究甚至认为国际制度是长期自发形成的，是行为选择的外在约束或环境，而非行为选择的结果。例如，强认知主义将国际制度视为国际政治的必要特征，认为其是理性选择的前提而非结果；24建构主义路径对国际制度的自主性和权力来源进行了较多分析，认为制度和利益是相互构建的。25由于承认了国际制度的独立性，国家在其中的地位便成为其国际权力的重要来源。
二、国际制度蕴含的权力及其形式
在上述三重权力逻辑中，作用国际制度的权力过于宽泛，而通过国际制度表达和源自国际制度的权力更加聚焦和可识别，是在国际关系实践中与制度方略更加直接相关的权力逻辑。在这两重逻辑下，本章区分了三种不同类型的权力：操作性、工具性和结果性权力。这些权力正是国家在国际关系实践中所追寻的重要内容。操作性权力是指生成和实施路径明确、作用对象和来源清晰、在国际关系中易于识别和实践的权力。国际制度的两大核心内涵（规范和规则）及其组织化后的结果（组织），分别蕴含并侧重不同的操作性权力：规范塑造权、规则制定权和组织决策权。(https://www.daowen.com)
国际规范在特定时期和特定问题领域内为行为体的行动提供观念指导和约束，政府所代表的国家对特定事件或形势的认知是其开展国际活动的思想指导，将这些认知发展成为国际规范，可以引导其他国家向自己偏好的认知聚集，进而影响其他国家的认知或行动，获得国际权力，即规范塑造权。由此可见，认知与规范之间存在逻辑关系，特定认知共识的不断扩大便会形成规范，而规范的行为约束方式正是影响行为体的认知。例如，第二次世界大战后美国重塑国际货币体系的认知可具体化为“怀特计划”，随着该认知（共识）的不断扩大，其最终发展成为一种国际货币规范，该规范的核心是维护以美元为中心的固定汇率制和多边支付体系。26如第二章对国际制度的定义所述，国际规范形成的基本标准便是形成对特定体系内绝大多数行为体具有普遍影响力的、共享的、关于得体行为的期望或理解。27因此，国际规范具有多边属性，其塑造和重塑的难度较大。
相较于认知和规范，国际规则的观念共享性程度更高，本质上是将主流的认知和规范转变成具体的权利和义务约定。由于国际规则具有较强行为约束力，规则制定便会在很大程度上影响体系内行为体的思想和行动，从而产生规则制定权。国际规则通常可文本化，较认知和规范更加明确，对行为的约束机制也更加清晰，往往被视为国际制度的核心内涵。28规则制定权也成为国家追逐其国际权力的重要目标。29因此，国际规则以国际条约、国际法律、国际协定、国际标准等形式广泛存在于不同问题领域，如核领域《核不扩散条约》、银行业里的《巴塞尔协议》、网络空间治理领域的《网络战国际法塔林手册》、贸易领域里的《跨太平洋伙伴关系协定》等等。规则制定权的一个有代表性的例子是美国20世纪80年代初期将其国内银行业发展的需求和利益偏好成功转化成了国际银行业的监管规则，即《巴塞尔协议》，并由此引导了国际银行业的发展方向。30
如第二章中所述，规范和规则在组织化后便会形成组织，而国际组织中蕴含的最重要权力是组织决策权力。国际组织通常具有明确的权力构架和制度安排，如组织章程、投票权、会员机制、人事安排等。这些制度安排约定了成员的权力和义务，也赋予其不同的权力。成员在组织权力结构中的地位为其所带来的权力即为组织决策权。相较而言，组织决策权最易于观察和测量，是主要国家权力竞争的重点领域。关于国际货币基金组织、世界银行等政府间国际机构改革的讨论多聚焦于其组织决策权，新兴国家与传统西方国家就主要国际机构改革长期存在争论和分歧，其核心便是对这些机构组织决策权的争夺。31
除了操作性权力外，另一类权力不是直接源自或作用于国际制度本身，但却在上述操作性权力的形成和实施过程中起到了工具性的辅助作用，即工具性权力。国际议程设置权是这类权力中最典型的一种。国际议程设置是指行为体运用特定策略和通过不同渠道，将某些问题及其解决方案传播到国际社会，使其得到关注的过程。32国际规范、国际规则和国际组织形成的前提便是使相关问题及其解决方案得到国际关注，并成为国际共识，而国际议程设置正起到了这个作用。议程设置是一个过程，而非如国际制度内涵一样的客观领域或对象，它不能单独发挥作用，必须依附于这些特定领域或对象才具有实质性的意义。国际组织内部的议程设置决定了这些国际机构或认知共同体对一系列国际问题的重要性排序和解决方案的认知，如二十国集团历届峰会的议程设置。规范塑造或规则制定的第一步便是使与此规范或规则相关的国际问题得到关注，然后使主导国偏好的方案得到国际社会的认可，这本身便是一个议程设置的过程。脱离特定的问题领域和客观对象，议程设置便无从谈起，由此可见议程设置权的工具性，也表明议程设置权并不是专属于国际制度的一种权力。
在上述操作性和工具性权力的形式下，国际制度体系呈现出了一个等级性的权力结构，这一权力结构是上述操作性和工具性权力分配和博弈的结果，具体表现为国家在国际体系中的两种结果性权力：制度性话语权和国际秩序主导权。操作性权力来源或作用于特定的国际制度问题领域，即前述国际制度的主要内涵，是一种问题领域性（issue-specific）权力。工具性权力不限定于特定的问题领域，而是在操作性权力生成和实施的过程中起到工具性作用的权力，是一种过程性（procedural）权力。相较之下，结果性权力既不限定于特定问题领域，也不明确强调权力生成的工具和过程，而是问题领域权力和过程性权力的结果集合。因此，结果性权力是一种总体性权力（aggregate power）。
具体而言，制度性话语权是指国际制度赋予国家的话语权，这种话语权既是表达自我关于国际制度的观点和利益偏好的权利，也是通过国际制度或作用于国际制度而影响其他行为体的权力。33因此，制度性话语权的客体和来源涉及国际制度与国际话语体系，其权力的生成路径是国家在既有国际制度权力结构中的地位为其带来的在国际话语体系中的影响力。例如，美国在传统国际金融机构中的组织决策权优势，在国际金融规则制定中主导性权力，以及在国际金融规范塑造中的传统优势，使其在当前的全球金融治理中拥有了最重要的制度性话语权。34
一种更为宏观的结果性权力是国际秩序主导权。历史上的国际秩序变迁都不同程度和不同形式地表现为国际制度的创建或重构。35国际制度既是主导国家构建国际秩序的工具，也是特定国际秩序的核心内涵。在那些构建国际秩序的支柱性国际制度中，国家间制度性话语权的分配直接体现了特定国际秩序中的权力结构，如单级或多级国际秩序。例如，第二次世界大战后形成的自由主义国际秩序是美国一系列国际制度建设的结果，主要包括国际贸易制度、国际货币制度和国际安全制度，因此，美国拥有了主导性的国际权力，如美元的货币霸权。随着国际政治经济实力的调整，国际权力结构面临调整的压力，美国领导的自由主义国际秩序自然会面临危机。
表6.1总结了国际制度性权力的具体内容，具体包括其类型、形式、客体或来源、属性，这为更加清晰地梳理相关研究中的诸多混淆概念提供了可供参考的理论工具。正是由于国际制度具有强权力属性，制度方略的生成具有必然性。
表6.1 国际制度性权力的具体内容
资料来源：笔者自制。