制度方略的操作策略与经验案例
在政策实践中，国家运用制度方略的具体方式和方法是不同的，这既取决于前述不同权力的国际结构和国家在这一权力结构中的位置，也取决于权力关系双方的利益和观念分歧程度。对主权国家运用制度方略的操作策略进行分类，首先需要确立一个标准。主流理性国际关系理论假定国家是自利的，权力策略的目的是实现绝对或相对收益，国际关系的高冲突性不可避免，因此制度方略的操作策略是自利性和高冲突性的。但是，如上文所述，国际制度有多重权力逻辑，国际制度还可能具有作为国际公共物品的功能性和作为独立主体的规范性，制度方略的操作策略还可能是低自利性和低冲突性的。因此，除传统主流理性理论所强调的高自利性和高冲突性方式外，利他和互利的方式也是权力策略的重要方面。借鉴乔纳森·科什纳对国际货币权力操作策略的分类，36本章在自利性和冲突性两个维度下，将制度方略的操作策略区分为如下五类：利他、合作、诱陷、强迫和排他（如图6.2）。
图6.2 制度方略的操作策略分类
图片来源：作者自制。
关于这一分类，有两点需要说明。第一，这五类并不是一个五分法，而是在利益指向性从完全利他到完全自利的谱系中总结出五种具有代表性的类型。国家间经由国际制度所建立的权力关系极为复杂，上述分类尝试将复杂的现实概括为由五个节点或典型类型所构成的策略谱系。实践中的操作策略可能位于这一谱系中某些节点间的位置，如表面平等合作的背后可能暗含诱陷策略，也可能是不同典型策略的组合，如“胡萝卜大棒”策略。第二，自利性和冲突性两个维度高度正相关，一些特殊案例和策略可能被忽略。自利性导致国际关系的冲突性，这是主流理性国际关系理论（尤其现实主义）的核心假设，但这些理论往往聚焦于上述谱系中高自利性和高冲突性的一端。新自由制度主义通过引入国际制度的功能性，一定程度上涉及了较低自利性和较低冲突性的另一端。37上述分类尝试建立从利他到排他的谱系。但是，这种正相关可能忽略了自利性和冲突性非正相关的一些特例，如高（低）自利性但低（高）冲突性的国际制度性权力策略。例如，在特定领域国际制度高度发展和独立的情况下，国家的高自利性被强制度所约束，权力策略会表现出低冲突性，一个极端情形是有超越国家主权的权威存在；在存在文化冲突、历史隔阂和宗教矛盾的国家之间，低自利性的策略也可能具有高冲突性。下文对上述五种策略进行详细论述。
利他是指让他国获得利益而不求相应回报。在现实主义的权力逻辑下，利他策略是不存在的，新自由制度主义虽然尝试以国际制度的功能性和复合相互依赖解释合作，但依然主张国家的自利性。但是，随着特定国际制度的自主性增强，其设定的一些规范性目标或原则对国家的行为产生影响，从而使利他的行为和策略出现。例如，面对全球发展失衡，经济合作与发展组织发展援助委员会（DAC）在20世纪70年代承诺的官方发展援助目标（即援助总额占国民总收入0.7%）逐渐发展成了发达国家对外援助额度的规范，相关国家在该制度下的政策和行动往往是一种利他策略。在当今国际政治世界中，利他策略存在，但位于制度方略操作策略体系的边缘，且利他策略的背后往往存在国家获取软实力和国际道义话语权的自利性目标。
合作是更为中性的策略，是国际关系的一种基准形态，可广泛存在于国家间关系的不同问题领域和不同层次。只有当合作行为间接或直接与国际制度相关，其才是一种制度方略的操作策略。标准意义上的国际制度合作策略是指国家就相关目标和责任义务分配达成共识，在平等自愿的基础上共同创建国际制度、维系特定国际制度的功能和权力结构或推动既有国际制度的改革等，其根本目标是通过合作解决问题、实现目标或增加国际影响力。例如，2008年全球金融危机爆发后，主要国家在二十国集团（G20）平台上积极开展合作，应对危机和拯救全球经济；“一带一路”国际合作倡议背景下的区域或国际制度（如双边合作协议、亚洲基础设施投资银行等多边金融机构、《区域全面经济伙伴关系协定》等多边协定）都是合作策略的表现和结果。总结而言，在以下几种情形下，合作策略更可能被采用：国际制度的功能性促进国家间合作、特定国家的权力观偏好国际合作（如构建“人类命运共同体”）或在战争和危机后国际合作存在必要性和较广泛的共识。
诱陷是指权力实施国通过与目标国创建新的国际制度，或使目标国进入其已主导建立的国际制度中，从而使目标国陷入相对不利的地位。科什纳对货币依赖和货币权力的研究提出了诱陷策略，但他所指的诱陷发生在权力双方已建立货币依赖之后，是在国际货币制度存续阶段的权力，而本章的诱陷强调权力双方通过构建新的国际制度而建立的权力关系。38诱陷策略的双方起初并不在同一国际制度中，权力的实施伴随着新国际制度的建立或既有国际制度向目标国的扩张，国际制度主要表现为权力的结果。新建或既有国际制度往往是以权力实施国的偏好为基础，是其拓展国家利益的工具，这体现了国际制度的非中性，也解释了为何权力实施国试图将更多国家纳入其中。诱陷策略冲突性较低，国际制度会掩盖目标实施国的真实动机，且权力实施国通常以利相诱，拥有较为高超的共识凝聚、规范塑造和议程设置等技巧。
《广场协议》是美国诱陷策略的一个代表性实例。在预防国际贸易冲突和经济危机的规范性目标掩饰下，美国意图通过该协议实现维护国际权力和推动国内经济增长的目标。船桥洋一详细描述了整个过程，虽然他在1988年出版的英文原著中否认《广场协议》是美国直接打压日本崛起的手段，但在2017年撰写的中文版序言中承认当时美国对日本的敌意，认为这是一种“‘修昔底德陷阱’式的权力动力学”，是美国对日本崛起和挑战的反击。39这种反击通过诱陷式的国际制度降低了冲突性，体现了国际制度改变目标国认识和行为的权力属性。
强迫是指权力实施国通过操纵既有国际制度使目标国的利益相对受损或面临受损的威胁，从而实现自我利益和对外政策目标，改变目标国的认识或行为。不同于诱陷，在强迫策略中，权力实施国和目标国已处于同一国际制度中，且实施国往往是该国际制度的主导者，目标国处于相对弱势地位，甚至对这一国际制度产生了依赖。强迫又进一步划分为协商式和单边式。协商式强迫即权力实施国凭借其在特定国际制度中的优势地位，尤其是组织决策和规则制定等方面的权力，迫使目标国主动按实施国的意愿采取行动。在这种方式中，权力实施国和目标国总体上保持沟通和合作的态度，实施国几乎不会使用强制手段，实施国的意愿尽管不一定是目标国的最优选择，但目标国也没有更好的替代选择。科什纳货币权力中所谓的“强迫”和“榨取”本质上指的是本章的协商式强迫。40
这种策略往往是在通过诱陷建立国际制度后，是主导国制度性话语权的延续。一个典型的协商式强迫案例是国际货币制度的美元中心化和美国货币霸权。在第二次世界大战后通过诱陷建立的国际货币制度中，美元处于绝对中心地位，这一中心地位即使在布雷顿森林体系解体后依然延续，很多国家产生了美元依赖，自愿在一定程度上放弃国内货币主权和国际货币权力，使其经济决策在很大程度上取决于美国货币政策和经济表现。41再如，美国等国家通过国际货币基金组织等国际金融机构的贷款条件性迫使借款国接受“华盛顿共识”经济发展政策。
单边式强迫是指权力实施国利用既有国际制度试图强行改变目标国的既得利益、认识或行为。这种策略将特定国际制度作为对目标国发起强制措施的合法性来源或手段，权力实施国和目标国几乎没有沟通和合作，或沟通和合作的效果不佳，实施国在特定国际制度中拥有主导权，并凭此单方面地采取强制措施。这一策略易于引起目标国的报复，冲突性较高。常见的一种单边式强迫是通过国际制度发起制裁。例如，通过控制“环球银行间金融电讯协会”（SWIFT）和“纽约清算所银行同业支付系统”（CHIPS），美国掌控了美元国际支付清算通道，并以此对伊朗和俄罗斯等国实施金融制裁。42借由相关国际制度发起的局部军事打击是另一种冲突性更高的单边式强迫，如美国获得联合国授权、具有较高合法性的海湾战争，以及先单方面发动战争、再获取联合国授权、合法性存在一定质疑的阿富汗战争。43
排他是指权力实施国通过强制或非强制的方式将目标国排除既有或新创建的国际制度。相较之下，诱陷是通过创建或拓展国际制度，权力实施国和目标国原本并不在同一国际制度中。强迫发生在既有国际制度的存续阶段，权力双方处在同一国际制度下，或与该制度密切关联。排他包含两种具体方式：选择式和驱逐式。选择式排他指在国际制度创建或变迁过程中，权力实施国选择性地将一些国家或经济体纳入其中，从而间接性地将其他国家或经济体排除在外。这种权力策略依赖于实施国在特定国际制度中的共识凝聚、议程设置和规范塑造等能力。在多边国际制度面临信任危机、治理困境和改革滞后等挑战的背景下，选择式排他的方式愈发盛行，如二十国集团的成立。为应对1997年亚洲金融危机，七国集团（G7）选择性地成立了二十国集团部长级会议，哪些国家或经济体应被纳入其中一直存在争议，这体现了传统西方国家选择式排他的国际制度性权力，以及新兴国家不断增加的国际制度性权力诉求。另一个例子是世界贸易制度从多边主义向“俱乐部式”或“小多边主义”转向，这些双边、小多边或区域贸易机制本质上是选择性地将其他国家或经济体排除在外。44
与选择式排他通过选择性地纳入而间接性排除不同，驱逐式排他直接通过强制性的方式将目标国排除既有国际制度。驱逐式排他的冲突性更高，在国际关系实践中的使用频率较低。这种策略需要实施国在特定国际制度中拥有绝对主导权。例如，由于对俄罗斯在克里米亚的行动不满，美国奥巴马政府2014年暂停了俄罗斯在八国集团中的会员资格，实质上将俄罗斯排除在外。驱逐式排他和单边式强迫较为类似，区别在于前者强调将目标国排除到特定国际制度之外，而后者是在既有国际制度内的权力关系，两者都是主要国家发动制裁的手段。由此可见，上述五种典型策略并非彼此排斥，而存在密切关联，在实践中常被综合使用。综上所述，表6.2对上述权力策略进行了总结和比较。
表6.2 制度方略的操作策略及案例
资料来源：笔者自制。
总而言之，国家实力不会自发性地转化成国际权力，国家实力和国际权力也不会自然地确保国家对外政策目标的实现，在实力向权力的转化和对外政策目标的实现过程中，有计划和有意识的策略十分重要，这正是国际关系中关于方略研究的核心内容。45在国际政治世界中，主权国家运用多种方略推动其对外政策目标的实现，以增加国家福利，培育国际权力，包括军事方略和经济方略等。其中，制度方略愈发成为大国的重要方略选择，但却并未得到充分的研究关切。历史上，崛起大国的不同方略决定了其国家实力转化成国际权力的速度、方式和成效。46作为结果，国际秩序及其变迁也表现出了和平与冲突的不同形态。这正是相关研究呼吁关注主要国家的权力策略，推动国际秩序和平演进的根本逻辑。47正是在国际秩序变革和大国竞争强化的背景下，中国对外政策目标的实现更加需要有效的方略保障，制度方略也日益成为中国不可忽视的重要选择。制定符合国情的制度方略，既需要对国际权力格局有清晰的认知，也需要准确的自我定位，还需要关于国际制度及其权力属性的政策和学术研究支撑。
注释
1. John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Vol.19, No.3, 1994—1995, p.7；李巍：《中美金融外交中的国际制度竞争》，《世界经济与政治》2016年第4期，第112—138页。
2. Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, pp.85—98; Andreas Hasenclever, Peter Mayer and Volker Rittberger, Theories of International Regimes, Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp.84—86；高奇琦：《制度性话语权与指数评估学》，《探索》2016年第1期，第145—148页；任琳：《多维度权力与网络安全治理》，《世界经济与政治》2013年第10期，第38—57页。
3. Michael N. Barnett and Martha Finnemore, “The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations,” International Organization, Vol.53, No.4, 1999, pp.699—732; 丁韶彬：《国际政治中弱者的权力》，《外交评论（外交学院学报）》2007年第3期，第92页。
4．赵龙跃：《制度性权力：国际规则重构与中国策略》，北京：人民出版社2016年版。
5．陈伟光、王燕：《全球经济治理制度性话语权：一个基本的理论分析框架》，《社会科学》2016年第10期，第16—27页；高奇琦：《制度性话语权与指数评估学》，《探索》2016年第1期，第145—148页。
6．罗杭、杨黎泽：《国际组织中的权力均衡与决策效率：以金砖国家新开发银行和应急储备安排为例》，《世界经济与政治》2019年第2期，第123—154页。
7．张发林：《全球金融治理议程设置与国际话语权》,《世界经济与政治》2020年第6期，第106—131页。
8．关于“statecraft”的中文翻译和使用“方略”的解释，参见张发林：《经济方略与美元霸权的生成》，《世界经济与政治》2022年第1期，第103—129页。
9. David A. Parker and Daniel G. Sofio, “U.S. Economic Statecraft, Homeland Security, and the Trans-Pacific Partnership,” in Martin J. Alperen ed., Foundations of Homeland Security: Law and Policy(second edition), Hoboken: John Wiley & Sons, 2017, pp.439—442.
10. Susan Strange, “Cave! Hic Dragones: A Critique of Regime Analysis,” International Organization, Vol.36, No.2, 1982, p.479.
11. ［美］汉斯·摩根索：《国家间政治：权力斗争与和平（第七版）》，徐昕等译，北京：北京大学出版社2006年版，第309—312页。
12. John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Vol.19, No.3, 1994—1995, p.7.
13. Robert O. Keohane, After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, Princeton: Princeton University Press, 1984, pp.85—98.
14. Andreas Hasenclever, Peter Mayer and Volker Rittberger, Theories of International Regimes, Cambridge: Cambridge University Press, 1997, pp.84—86.
15. Anders Wivel and T. V. Paul eds., International Institutions and Power Politic: Bridging the Divide, Washington D.C.: Georgetown University Press, 2019, p.13.
16．李巍：《国际秩序转型与现实制度主义理论的生成》，《外交评论（外交学院学报）》2016年第1期，第32页。
17. Michael Barnett and Raymond Duvall, “Power in International Politics,” International Organization, Vol.59, No.1, 2005, p.51.(https://www.daowen.com)
18．高奇琦：《制度性话语权与指数评估学》，《探索》2016年第1期，第145—148页。
19．任琳：《多维度权力与网络安全治理》，《世界经济与政治》2013年第10期，第38—57页。
20. John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions,” International Security, Vol.19, No.3, 1994—1995, p.13.
21．陈琪、管传靖：《国际制度设计的领导权分析》，《世界经济与政治》2015年第8期，第4—28页。
22．关于国际组织自主性的分析，参见Nigel D. White and Richard Collins eds., International Organizations and the Idea of Autonomy: Institutional Independence in the International Legal Order, London and New York: Routledge, 2011。
23．［美］ 斯蒂芬·克拉斯纳主编：《国际机制》，第359页。
24. Andreas Hasenclever, Peter Mayer and Volker Rittberger, Theories of International Regimes, Cambridge: Cambridge University Press, 1997, p.139.
25. Michael N. Barnett and Martha Finnemore, “The Politics, Power, and Pathologies of International Organizations,” International Organization, Vol.53, No.4, 1999, pp.699—732.
26. Eric Helleiner, “What's Been Missing from Conventional Histories of Bretton Woods?” in Giles Scott-Smith and J. Simon Rofe eds., Global Perspectives on the Bretton Woods Conference and the Post-War World Order, New York: Palgrave Macmillan, 2017, p.18；［美］乔纳森·科什纳：《货币与强制: 国际货币权力的政治经济学》，李巍译，上海：上海人民出版社2013年版，第159页。
27. Martha Finnemore and Kathryn Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change,” International Organization, Vol.52, No.4, 1998, pp.887—917.
28． 李巍、罗仪馥:《从规则到秩序：国际制度竞争的逻辑》，《世界经济与政治》2019年第4期，第39页。
29．赵龙跃：《制度性权力：国际规则重构与中国策略》，北京：人民出版社2016年版。
30. Beth A. Simmons, “The International Politics of Harmonization: The Case of Capital Market Regulation,” International Organization, Vol.55, No.3, 2001, pp.589—620； Thomas Oatley and Robert Nabors, “Redistributive Cooperation: Market Failure, Wealth Transfers, and the Basle Accord,” International Organization, Vol.52, No.1, 1998, p.36.
31． 黄薇：《国际组织中的权力计算：以IMF份额与投票权改革为例的分析》，《中国社会科学》2016年第12期，第181—198页；罗杭、杨黎泽：《国际组织中的投票权与投票权力：以亚洲基础设施投资银行为例》，《世界经济与政治》2018年第2期，第127—154页。
32． 张发林：《全球金融治理议程设置与中国国际话语权》，《世界经济与政治》2020年第6期，第106—131页。
33． 陈正良、周婕、李包庚：《国际话语权本质析论——兼论中国在提升国际话语权上的应有作为》，《浙江社会科学》2014年第7期，第79页；陈伟光、王燕：《全球经济治理中制度性话语权的中国策》，《改革》2016年第7期，第27页；苏长和：《探索提高我国制度性话语权的有效路径》，《党建》2016年第4期，第28—30页。
34． 张发林：《全球金融治理体系的演进：美国霸权与中国方案》，《国际政治研究》2018年第4期，第9—36页。
35． 唐世平：《国际秩序变迁与中国的选项》，《中国社会科学》2019年第3期，第187—203页。
36．科什纳在对货币依赖形式的讨论中将货币权力区分为：强迫（enforcement）、驱逐（expulsion）、榨取（extraction）和诱陷（entrapment）。这种货币权力策略的分类为本章的制度性权力策略分类带来了启示。参见［美］乔纳森·科什纳：《货币与强制：国际货币权力的政治经济学》，李巍译，上海：上海人民出版社2013年版，第128—129页。
37．新自由制度主义同样承认现实主义关于主权国家自利性的假设，但认为国际制度的功能性将在一定程度上减弱这种自利性所带来的行为后果，从而使国家间关系的冲突性降低，合作性增加。
38. ［美］乔纳森·科什纳：《货币与强制：国际货币权力的政治经济学》，第128—129页。
39. ［日］船桥洋一：《管理美元：广场协议和人民币的天命》，于杰译，北京：中信出版社2018年版，第14页。
40. ［美］乔纳森·科什纳：《货币与强制：国际货币权力的政治经济学》，第129页。
41. ［美］巴里·艾肯格林：《嚣张的特权：美元的兴衰和货币的未来》，陈召强译，北京：中信出版社2019年版。
42．徐以升、马鑫：《金融制裁：美国新型全球不对称权力》，北京：中国经济出版社2015年版，第51—52页。
43．朱同银：《冷战后美国发动的主要战争的合法性分析：以海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争为例》，《国际展望》2018年第5期，第117—135页。
44．在实际案例中，需要有意识地区分排他的结果是权力实施国的排他策略所致，还是目标国欠缺参与意愿所致，抑或兼而有之，只有权力实施国具有主观意图的政策或行动才属于选择式排他策略的范畴。
45. Morton A. Kaplan, “An Introduction to the Strategy of Statecraft,” World Politics, Vol.4, No.4, 1952, pp.548—576; Yi Edward Yang and Wei Liang, “Introduction to China's Economic Statecraft: Rising Influences, Mixed Results,” Journal of Chinese Political Science, Vol.24, No.12, 2019, pp.381—385；张清敏：《外交的本质与崛起大国的战略选择》，《外交评论（外交学院学报）》2016年第4期，第1—34页。
46. Eric Helleiner, “What's Been Missing from Conventional Histories of Bretton Woods?” in Giles Scott-Smith and J. Simon Rofe eds., Global Perspectives on the Bretton Woods Conference and the Post-War World Order, New York: Palgrave Macmillan, 2017, p.18.
47. T. V. Paul, “Recasting Statecraft: International Relations and Strategies of Peaceful Change,” International Studies Quarterly,Vol.61, No.1, 2017, pp.1—13.