构建中国国际制度策略体系的思考
上述框架提供了审视和思考中国国际制度策略的分析工具。在上述三层国际制度策略中，国家间关系的视角（第二层视角）更具强权政治的色彩，强调了国家间的权力不均衡和博弈。在这种视角下，国际制度的独立性和功能性相对被弱化。相较之下，制度间关系的视角（第三层视角）更加凸显国际制度的主体性和作用，国家成为了塑造国际制度间关系的隐性力量，不易于被直接观察和分析。因此，国家与制度间的关系（第一层视角）是一种讨论中国国际制度策略的更为直接的视角。这种视角不过度强调国家间的权力不均衡和博弈，因此不会激发或升级国家间权力竞争，同时又强调中国的主体性和国际制度的功能性，有助于中国提升国际制度性权力和国际地位。因此，下文首先着重从第一层视角分析中国的国际制度策略，然后从第二层面和第三层面出发，简要分析中国发展的制度方略和制度性权力观。
一、“改革－创建－退出”三位一体策略
新中国成立初期“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的外交战略，实质上是对当时的国际制度采用了退出式破坏的策略，其中包括退出联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际机构和否认原南京国民政府签订的国际条约等。其核心目标并不是真正意义上破坏西方国家主导建立的国际制度，更多是为了表达政治立场和态度。在中美关系破冰之前，中国和西方主导的国际制度处于一种双向抵制的态势。一方面，在政治意识形态对抗的背景下，中国国内的政治氛围和态度总体上抵制任何西方国家主导建立的国际制度，其中便包括美国主导的国际货币制度、《关税及贸易总协定》以及安全体系等。另一方面，中国也尝试恢复在联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际机构中的合法席位，但遭受了以美国为主的西方国家的阻挠。4在中国恢复联合国合法席位、中美建交和中国重回国际货币基金组织和世界银行后，中国的国际制度策略发生了从退出式破坏到参与式进入的转变，如加入世界经济论坛（1979年）、世界能源理事会（1983年）和国际刑事警察组织（1984年）。5尤其在1993年改革开放提速之后，中国参与式进入国际制度的步伐也明显加快，标志性的事件是中国2001年加入世界贸易组织，正式接受主流的国际贸易制度。自此，中国全面参与了政治、经济等领域的国际制度。6根据国际协会联盟（UIA）发布的《国际组织年鉴2019—2020》，中国已加入了5 312个不同类型的广义国际组织，其中传统意义上的国际组织（即第I类）达到了3 155个，多边协定或政府间协议达到了237个。7
随着国内外政治经济形势的持续变化，中国参与式进入的国际制度策略悄然向改革式进入和创建策略转变。改革式进入期望通过改革使国际制度更加合理地反映世界政治经济格局的变化，提升制度有效性和合法性，同时增加中国的国际制度性权力。参与和改革两个层面的进入策略往往具有时间上的先后关系。在经历了较长时间的学习和接受后，推动既有国际制度改革逐渐成为中国面对主要国际制度的态度和策略，如对国际货币基金组织投票权和份额改革的诉求，提出世界贸易组织改革的立场和主张，8对以美元为核心的国际货币体制的批评和改革贡献，9推动国际知识产权规则变革10等等。“中国方案”话语的提出便反映了中国提出自我主张和贡献智慧的态度和策略转变，“中国方案”的重要内容之一便是对国际制度改革的方案。国际制度的变革是缓慢的，既有权力结构很难在短期内得到较大幅度的调整，创建便因此成为中国表达对现有国际制度不满和提升国际制度有效性的另一策略。
创建是较（参与式和改革式）进入更为高级的国际制度策略，对国家认知凝聚、规范塑造、规则制定、议程设置等方面的能力要求更高。中国国际制度策略从进入到创建的转变，一方面是中国政治经济实力持续提升的必然结果，另一方面也是中国宏观外交战略从“韬光养晦”到“有所作为”的具体体现。创建策略更好地反映了中国对国际制度的偏好和诉求，愈发成为新兴国家表达诉求和凝聚共识的手段。自1997年中国主导建立全球性政府间的国际竹藤组织后，近年来中国主导或参与创建了亚投行、新发展银行（金砖银行）、《清迈协议》、上海合作组织等新兴国际制度。
中国国际制度策略的演进是国际格局变迁和中国政治经济发展双重作用的结果。在当前“百年未有之大变局”和中国特色社会主义新时代的国际和国内背景下，中国国际制度性权力的培育需要更加立体和多元的策略，单一的进入或创建策略都无法满足中国应对复杂国际局势的需求，综合运用不同策略方是可取之道。具体而言，中国国际制度性权力的培育可采用“改革－创建－退出”三位一体的策略。
首先，推动现有国际制度的改革（即改革式进入）在较长时期内仍将是中国国际制度策略的核心。通过改革，国际制度将更加客观地反映国际政治经济现实的变化，中国在现有国际制度内的组织决策权和规则制定权等国际制度性权力将得到相应的提升。如上所述，在经历了40余年的改革开放后，中国已与国际体系建立了密切的联系，这是参与式进入策略的结果。参与式进入是一个从局外人到局中人的过程，表现为中国与国际制度间联系的从无到有。改革式进入则是尝试从边缘向中心靠近的过程，表现为中国与国际制度间联系的深化。从参与式到改革式进入的战略转变至少可追溯至1997年亚洲金融危机后中国对国际货币基金组织等国际金融机构改革的呼吁。这一转变在2008年金融危机后更加显著，其根本原因是中国和国际政治经济形势变化速度与国际制度调整步伐的不一致。
但是，运用改革式进入的策略需要注意以下几点。其一，改革是以国际政治经济实力的变迁为基础的，追求实力增长是基本或根本目标，国际制度的调整往往是结果或手段，切勿本末倒置。实力是国际权力的基础和保障。中国对国际制度性权力的追求须以继续保障中国政治经济的持续发展为最终目标，国际制度变革本身并不是最终目的。其二，改革的对象不仅仅是如国际货币基金组织等国际机构，国际规范的调整也是重要内容，且往往调整的难度更大，产生的影响也更大。国际规范和规范塑造权力对于国家提升其国际制度性权力具有重要作用，如浮动汇率与固定汇率的规范之争，自由市场与政府干预的规范博弈，“保护的责任”与主权独立的规范冲突等等。近年来中国提出的“人类命运共同体”和“新型国际关系”便可视为改变或塑造国际规范的尝试。其三，改革是改变不合理和不公平的国际制度，但仍需维护当前主要国际制度的多边性和合法性，遏制逆全球化和大国沙文主义的崛起。在维护全球化和多边主义的前提下推动既有制度的改革，对国际体系的稳定至关重要。
其次，创建将愈发在中国国际制度策略中占据重要位置，但创建策略的运用还需谨慎，在短期内不应成为中国国际制度策略的核心。亚投行的创建是目前中国创建策略最成功的案例，提升了中国在基础设施投资方面的国际制度性话语权。但是，亚投行的成功并不意味着中国具备了大规模创建国际制度的时机和能力。制度创建易于发生在两种情形下：制度空缺和制度危机。制度空缺为制度创建带来了较高的需求和合法性，如第二次世界大战结束后国际货币体系的重建，20世纪80年代以前银行业国际监管制度的缺位等。在当前国际体系高度制度化的背景下，制度空缺的现象越发少见，制度重叠或制度冗余反而更加显著。这意味着制度创建易于诱发制度间或主导国家间的竞争。在国际秩序动荡的背景下，制度间和国家间竞争的加剧，将进一步恶化国际环境。如前文关于抵制和制度间竞合等策略的分析所示，亚投行的创建激发了主要国家间在基础设施投资领域的竞争，尤其在美日与中国之间。此外，既有制度的危机或失灵也会为创建新国际制度带来需求和合法性，亚投行的成立正是基于既有国际或区域金融机构在基础设施投资上的不足。当制度出现危机时，推动其改革往往是第一选择，只有在改革无果时，创建才会成为一种选择。
即使时机出现，制度创建需要强大的国家政治经济实力做保障，需要精心的设计和运筹，需要多方面的能力和技巧。40余年改革开放已为中国积累了较强的经济实力和政治影响力，但是中国还依然自我定位为“发展中国家”。这说明在总体经济实力攀升的同时，中国还面临诸多内部问题，如发展不平衡、经济结构不合理、人均经济水平较低等。除了增加制度性权力，制度创建或即便只是深度融入既有国际制度，还会为主导国带来负担和责任。这些负担和责任是国家发展的表现，但与政治经济实力不相符合的负担和责任将成为发展的累赘。仅以参与国际组织的支出为例，中国2019年关于国际组织会费和股本金等预算高达250.75亿元。11有限度的增加创建或深度融入国际制度的投入，提升中国的国际制度性权力，可助力中国的持续发展，而不合理的投入则可能拖累中国发展。这正是关于中国承担“国际责任”和构建“负责任大国”身份诸多研究的要义所在。12
除了政治经济实力外，外交技巧和策略更是成功创建国际制度的必备因素。尤其对于没有绝对政治经济实力优势的国家而言，外交技巧和策略变得尤为重要。如前提及，相关研究探讨了非霸权国或小国在创建国际制度时的策略。例如，一项研究认为，崛起国成功创建国际制度并获得初始生存的关键因素是自我约束机制和国际制度的合作预期；13另一项研究认为非西方主导国塑造国际规范应该充分利用安全化操作增加规范合法性，充分利用规范演进（而非规范创建）的逻辑、充分利用规范间的互动关系，充分利用非西方的数量和合作优势；14小行为体也可通过规范制度、网络权力和过程实践创建并主导国际制度。15中国在创建国际制度中还需继续提升其认知凝聚、规范塑造、规则制定、议程设置等能力和技巧。在亚投行筹建过程中，这些能力和技巧的运用确实提供了成功的经验。
最后，退出也应是中国国际制度策略中的一部分，不应被忽略或避而不谈。前述进入、创建和破坏构成了国家与国际制度间关系的完整内容，中国国际制度策略同样应全面包含这三个方面的内容。创建策略实质上塑造了新的国际制度性权力来源，对国家实力和能力的要求较高，近年来已成为中国国际制度策略的重要内容。进入包含了参与式和改革式两种，改革式进入策略已发展为当前中国国际制度策略的核心。破坏包含了退出式、阻碍式和抵制式三种，其中至少“退出”策略应被纳入到中国的国际制度策略之中，其原因有三。
其一，退出可被用作一种策略，具有功能性作用，可被用于规避过度或不合理负担。不同问题领域中诸多国际制度的功能性和有效性不同，这正是中国积极推动相关国际制度改革的重要原因。16当特定国际制度的有效性极低时，其在政治和经济层面都会变成国家的一种负担，由此退出便是有效减轻这类负担的手段。阻碍式和抵制式破坏都易于诱发冲突和对抗，退出式破坏冲突性更低，尤其对于功能性和有效性受到极大质疑的国际制度。一些研究认为，特朗普政府的“制度收缩”或制度退出在很大程度上体现了这一逻辑。17根据国际协会联盟（UIA）发布的数据，在中国参与诸多国际组织中，有872个传统或非传统的国际组织处于不活跃或濒临解散的状态，这实质上变成了一种负担。18
其二，退出可被用作一种威慑，具有工具性作用，可用以表达诉求。大国退出国际制度会对国际制度的运行产生重要影响，正因为这种影响的存在，退出便成为了一种权力工具，既可用以表达不满，也可用于倒逼相应国际制度的改革。但是，退出威慑的有效性受限于发起国的实力和可信度。只有当行为主体在特定国际制度中具有较大影响力时，退出威慑才可能产生作用。因此，中小国家采用退出策略通常无法产生较大作用，而中国政治经济实力的攀升为其采用退出威慑策略创造了必要条件。同时，只有当行为主体的威慑具有可信度时，威慑才能发挥效用。19换言之，这种威慑在特定条件下需要能够切实转变为政策和实践。
其三，退出作为一种常设机制，增加了中国国际制度策略的完整性，具有战略性作用。在较长时间里，主流的政策和研究都聚焦如何进入国际制度和推动其改革，这是中国改革开放持续推进和深度融入国际体系的结果和必然。随着中国成为国际体系中的大国，制定或实施退出策略的条件更加成熟，需求愈发强烈。改革策略是争夺既有的权力，创建策略是塑造新的权力，而退出既是国际制度性权力的一种来源，也是对既有国际制度性权力进行结构性调整的一种手段。美国“退出外交”的负面影响不应是中国国际制度策略忽略“退出”的理由。相反，它给中国带来一个重要的启示：退出策略应是大国国际制度策略体系中的重要内容，不可被滥用，亦不可缺失。
二、中国发展的制度方略
上述中国处理与国际制度关系的策略及其效果决定了中国在这些国际制度中的影响力大小，从而也决定了中国的国际制度性权力大小，而这些影响力和权力可被用于实现更多的国内和对外政策目标。一个基本的共识是，国家经济实力不会自然和自动地转化为国际权力，国际权力的生成需要国家方略（statecraft）的推动。方略包含了和平和暴力两大类，和平的方略又可区分为问题领域内（如金融、贸易、军事等）和跨问题领域（如制度和观念等）。其中，制度方略便是推动中国持续发展和促进中国国际权力生成的重要方略。然而，在中国国际关系实践中，作为中国国际制度策略体系中的第二个层面，制度方略的有效使用还有待进一步提升。
总体而言，中国使用制度方略的决策意识需要进一步提升。如上文对中国与国际制度的关系演进梳理所示，在新中国成立以来的很长时期里，中国都是主流国际制度的被动学习者和接受者，一方面希望通过进入国际制度获得收益，提升国际地位，但另一方面也十分注重保持国家政策的自主性和独立性。借用科恩对权力的划分，在权力的两个维度下（自主性和影响力），中国的国际制度策略最初更多是为了增强自主性，既包括经济实力提升所带来的自主性，也包括政策层面不受外界因素干预的自主性。20然而，随着政治经济实力的不断攀升，通过制度方略提升影响力变得可行和必要。在诸多实现对外政策目标的方略中，制度方略相对更加易于获得国际合法性，这一点是由国际制度的特性和功能性作用所决定的。因此，中国不仅要将国际制度视为中国融入国际体系的通道，以及分享具体国际制度在特定问题领域中的功能性作用所带来收益的途径，更应主动将其视为政策工具，实现中国的对外政策目标。
在既有制度方略中，中国更偏好积极策略，尤其是利他和合作。利他虽然并不是一种长期和常见的制度方略，但在中国追求国际地位和培育道义领导力的道路上，却将是一种重要的制度方略，尤其是在援助、减贫、疾病防控等规范性属性很强的领域中，构建双边或多边制度的各方实力差距往往较大，通过建立利他性的国际制度更有利于相关问题的治理和中国道义性国际制度性权力的提升。合作策略是中国最常使用的制度方略，即通过平等协商构建制度性的国家间关系。这种策略在新中国成立后的较长时期里表现为中国谋求自我在主流国际制度中的平等合作地位，也即上文提及的自主性策略，而后逐渐发展成中国主动构建国家间国际制度关系的基本原则，“人类命运共同体”“新型国际关系”“一带一路国际合作倡议”都是在合作基础上构建双边和多边关系的中国理念，其中制度性关系是双边和多边关系中的重要一类。
但与此同时，偏消极性的制度方略也应得到关注，且在不同情况下酌情使用。这一点与上述中国适当采取国际制度退出策略的逻辑是一样的，诸如诱陷、强迫和排他等消极性制度方略并非在中国的制度方略体系中毫无作用，或作用完全是负面的。在激烈的国家间竞争中，尤其是面对强国或霸权国的打压时，这些制度方略是有效的反制政策工具，可用于表达自我立场和捍卫自我利益。无论是在传统国际制度的变迁中（如联合国、世界贸易组织和国际货币基金组织等改革），还是在新国际制度的构建中（如亚投行），主要国家间的竞争甚至对抗，从未停止，而竞争和对抗的策略也是消极与积极并存。例如，中国恢复在联合国等国际机构中的合法席位绝不仅仅是中国利他和合作策略的结果；亚投行的成立也不单纯是利他和合作策略的结果，而是处不同角色的国家采用不同策略博弈的结果，这些策略被概括为“制度制衡”；21中国推动“一带一路”倡议一直以平等合作为基本原则，且并不直接追求其制度化发展，但却被认为激发了中美间的制度竞争，而在中美制度竞争中，中美双方采用的制度方略包含了积极和消极策略。22由此也可见，消极策略对于制度方略体系的完整性和有效性具有战略性的意义。
三、中国的“制度性权力观”与国际秩序的未来
国际秩序的核心支柱是国际制度，不同问题领域内的国际制度和跨领域的一般性国际制度共同塑造了特定的国际秩序，如第二次世界大战后美国在安全、金融、贸易等领域所构建的国际制度，塑造了战后美国领导的自由主义国际秩序。大国间的竞争在本质上是实力和能力的竞争，实力强调客观的物质层面，能力侧重主观能动性层面。但是，在经济全球化和国际体系日益制度化的背景下，竞争的方式却发生较大变化，国际制度竞争成为大国权力角逐的重要方式，无论是暴力的战争，还是非暴力的“冷战”，竞争的结果都将以国际制度的形式确立下来，这一点在第二次世界大战结束后的国际秩序重建中就已清晰显现。由此可知，国际秩序的变迁将表现为主流国际制度的变革，国际制度变革的方式便将极大影响国际制度演进的方式。(https://www.daowen.com)
国际制度和国际秩序将以何种方式演进，取决于主要大国的“制度性权力观”。国家处理与国际制度的策略和国家通过国际制度建立国家间关系的策略，都会最终表现为不同国际制度间的互动和博弈，也综合形成了一国的“制度性权力观”，即对国际制度性权力的来源、获取权力的目的和运用权力的方式等方面内容的系统看法。如果主要大国通过作用于国际制度的权力，强行改变国际制度，国际秩序的变迁将显现出暴力革命的方式，呈现出库恩式“范式变迁”，而如果大国通过制度方略或利用源自国际制度的权力，试图重塑国际制度，国际秩序的变迁会在既有制度内发生，可能同样显现出大国间的竞争性，但这种竞争未必是冲突性和暴力性的。因此，大国的国际制度策略和由此呈现出的国际制度竞争，不仅事关各自的实力和地位，更关乎国际体系的稳定和国际秩序的演进方式。
中国在前述两个层次上的国际制度策略将决定中国在国际制度博弈中的角色，也由此塑造了中国的制度性权力观和中国在未来国际秩序中的作用。中国奉行的“人类命运共同体”“不称霸”“不结盟”“新型国际关系”的理念和战略体现出了和平导向和合作导向的国际权力观。这种权力观也很好地在中国的国际制度策略中体现出来，如积极参与主流国际制度中，接受主要国际规则，在国际组织中主张大小国家的一律平等，多以利他和合作的国际制度策略构建双边和多边的国家间关系等。但是，正如上文所述，这种权力观并不意味着中国应该完全放弃冲突性和强制性策略，而应建立更加完整的国际制度策略体系。中国国际制度策略的终极目的既是维系自身安全和可持续发展，更是维护国际体系的稳定，推动国际秩序的和平演进。
注释
1．秦亚青：《中国国际关系理论的发展与贡献》，《外交评论（外交学院学报）》2019年第6期，第5页。
2. Robert W. Cox, “Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory,” Millennium—Journal of International Studies, Vol.10, No.126, 1981, p.28.
3. Oran R. Young, The Institutional Dimensions of Environmental Change: Fit, Interplay, and Scale, MA: MIT Press, 2002, p.23； Oran R. Young, Governance in World Affairs, Ithaca and London: Cornell University Press, 1999, pp.165—172.
4． 凌胜利：《从“参与者”到“建设者”：中国参与国际政治安全体系的进程分析》，《和平与发展》2016年第4期，第8—9页。
5． 李晓燕：《中国国际组织外交的历史发展与自主创新》，《东北亚论坛》2020年第2期，第61页。
6． 张发林：《全球金融治理与中国》，北京：中国人民大学出版社2020年版；凌胜利：《从“参与者”到“建设者”：中国参与国际政治安全体系的进程分析》，《和平与发展》2016年第4期，第12页；李巍：《历史进程中的国际经济制度与中国的角色》，《当代世界》2019年第10期，第10—16页。
7. Union of International Associations, “Yearbook of International Organizations 2019—2020,” June 20, 2019, https://uia.org/sites/uia.org/files/misc_pdfs/pubs/yb_2019_vol2_lookinside.pdf，最后访问时间：2020年6月19日。
8． 全毅：《各国WTO改革方案比较与中国因应策略》，《亚太经济》2019年第6期，第110—117页。
9．张发林：《全球货币治理的中国效应》，《世界经济与政治》2019年第8期，第96—126页。
10． 赵龙跃：《制度性权力：国际规则重构与中国策略》，北京：人民出版社2016年版，第195—196页。
11． 中华人民共和国财政部：《关于2019年中央本级支出预算的说明》，2019年3月29日，http://yss.mof.gov.cn/2019zyczys/201903/t20190329_3209191.htm，最后访问时间：2022年6月19日。
12． 卢静：《国际责任与中国外交》，《国际问题研究》2019年第5期，第20—36页；赵洋：《纵向建构与中国负责任大国身份的形成》，《世界经济与政治》2016年第7期，第108—130页。
13． 刘玮：《崛起国创建国际制度的策略》，《世界经济与政治》2017年第9期，第84—106页。
14． 潘亚玲：《国际规范生成：理论反思与模型建构》，《欧洲研究》2019年第5期，第66—67页。
15． 魏玲：《小行为体与国际制度：亚信会议、东盟地区论坛与亚洲安全》，《世界经济与政治》2014年第5期，第85—100页。
16． 王明国：《国际制度的有效性：研究现状、路径方法与理论批评》，《欧洲研究》2011年第2期，第30—45页。
17．温尧：《退出的政治：美国制度收缩的逻辑》，《当代亚太》2019年第1期，第4—37页。
18. Union of International Associations, “Yearbook of International Organizations 2019—2020,” June 20, 2019, https://uia.org/sites/uia.org/files/misc_pdfs/pubs/yb_2019_vol2_lookinside.pdf, 最后访问时间：2020年6月19日。
19. Thomas C. Schelling, The Strategy of Conflict, Cambridge and London: Harvard University Press, 1980, pp.10—12.
20. Benjamin J. Cohen, Currency Power: Understanding Monetary Rivalry, Princeton: Princeton University Press, 2015, p.30.
21．贺凯、冯惠云、魏冰：《领导权转移与全球治理：角色定位、制度制衡与亚投行》，《国际政治科学》2019年第3期，第31—59页。
22．赵洋：《中美制度竞争分析——以“一带一路”为例》，《当代亚太》2016年第2期，第28—57页。