方略概念及其制度维度

从国际关系学的视角，方略或治国方略是指代表国家的行为体处理国际事务，实现对外政策目标的策略、方法和技巧。⁸在特定时期里，国家针对国内外形势制定其对外关系的基本国策和宏观战略，如改革开放的基本国策和基于此国策的人民币国际化战略。这些国策和战略指导了不同问题领域中的具体政策和实践，由此形成了与国策和战略总体相吻合的对外政策目标，如推动人民币在“一带一路”沿线国家的使用，以提升人民币在国际贸易结算中的地位。国家实力的强弱是对外政策目标能否实现的基础性要素，但并不是决定性因素。在国际关系实践中，对外政策目标的实现往往取决于国家实现对外政策目标的策略、方法和技巧，即方略。

方略包含不同的类别，至少可区分为和平和暴力两大类。暴力的方略是指运用暴力手段和方法实现对外政策目标，这些暴力手段既包括传统的军事手段（即军事方略），也包括非传统的暴力手段，如间谍活动、暗杀、煽动政变等。相较之下，在冷战后的国际体系中，和平的方略更为常见，其可划分为领域内和跨领域和平方略。领域内和平方略是指运用具体领域内的政策工具实现对外政策目标的策略、方法和技巧，如外交手段、宣传手段、经济方略、文化方略等。国家在不同领域中建立了差异化且往往不平衡的关系，这种关系会产生如不对称相互依赖所述的权力属性。在对外交往中，国家可运用这种不对称的相互关系实现对外政策目标。相关研究对领域内的和平方略有较多探讨，因为特定领域内的政策工具及其运用易于观察，其对实现对外政策目标的作用也更加容易判断。例如，美国运用经济方略维护国土安全，建立和维系美元霸权。⁹

除了特定领域内的和平方略外，另一类方略是跨问题领域的，这类方略并不是以特定问题领域中的国家实力或优势作为政策工具，而是以具有跨领域属性的抽象或具体政策工具为手段，实现对外政策目标。这些跨领域的政策工具包括国际制度、国际观念、国际议程设置等，其并不隶属于特定的问题领域，而是可以广泛存在于不同问题领域中，且多与具体问题领域的内容相结合，如国际贸易制度、国际金融制度、国际人权观念、全球气候治理议程设置等。其中，作为一种方略存在的国际制度正是本章研究的焦点。

结合上文对方略的定义和分类，制度方略可被用以概括以国际制度为政策工具的方略。本章将制度方略定义为：代表国家的行为体运用国际制度处理国际事务，以实现对外政策目标的策略、方法和技巧。具体而言，制度方略的主体或施动者（agent）是代表国家的行为体，如中央政府、国家元首、具体领域中的核心决策者等。制度方略的对象是与特定对外政策目标相关的他国行为体，包括国家和非国家行为体。制度方略的目的是实现对外政策目标，而实现对外政策目标的具体手段是国际制度。综上所述，图6.1描绘了方略的概念图，以及制度方略在方略概念图中的位置。(https://www.daowen.com)

图6.1　方略概念图与制度方略

图表来源：作者自制。

基于上述定义，关于制度方略，有一些问题需要进一步探析：作为一种政策工具存在的国际制度，何为其内涵？国际制度为何能成为一种政策工具？在实践中，如何运用这一政策工具？这三个问题分别涉及国际制度的内涵、国际制度的权力属性及其形式和制度方略的操作策略，这三个方面被简要概括为制度内涵、权力属性和操作策略（如图6.1），以上是制度方略的三个构成要素。制度内涵指明了国际制度的具体内容，界定了制度方略可资利用的具体政策工具，如国际规则、国际规范、国际法等。权力属性从理论上解释了国际制度的权力逻辑，尤其是权力政治和国际制度的关系，以及不同权力逻辑下的具体权力形式。只有当国际制度具有权力属性，其才可能被用作影响其他行为体的工具。但是，国际关系理论中对权力政治与国际制度关系的讨论存在较多分歧，国际制度的不同权力逻辑并存，国际制度的权力形式缺乏梳理。最后，在微观政策层面，制度方略表现为国家运用国际制度实现对外政策目标的具体操作方式，即国家究竟如何运用国际制度这一政策工具。制度内涵已在第二章中有详细的论述，下文主要从权力属性和操作策略两个方面出发，尝试构建制度方略的完整理论框架。