三、中国外交能力建设

严：如您所说，我们需要抱着一种学习的态度在国际舞台上实践，去实现仁的社会、智的外交。但是从现实来看，国际规则、规范和制度仍然还是由西方国家主导，规范背后的价值观念还是传统的欧洲古典价值观与美国式的自由民主价值观，似乎我们还没有施展的空间，冲突不可避免。

王：早期我一边写《西方国际政治学：理论与实践》，一边在做课题——中国与国际组织关系研究。当时的思考点就是，中国作为后来者，要加入全球化国际体系。比如到20世纪90年代后期我们开始提出加入世界贸易组织，之后又提出中国要“走出去”。那个时候，我们就意识到，中国跟国际规则、国际制度的关系需要加强。外交不仅是国家与国家关系，比如中美外交、中俄外交这种，而是要跟国际体系、国际规则要有大的联系。

我们经常被称为中国第一代的国际制度研究者，不过跟现在比，明显不如你们这一代有抱负。我们那代人有一个盲区，就是更多是把国际制度看成是先进的、给定的东西。而中国作为后来者，要去学习、加入和适应。现在的研究者，凭借着中国的成长，凭着中国在世界上从边缘向中心的推进，开始不满足于单纯的学习与适应，而是强调互动与相互塑造。现在很多新的理论进步，是研究规范和行为体之间的互相塑造。其中又分很多环节，有人专门谈规范怎么提出的，有人研究倡导者的概念是什么，有人专门研究规范间是如何博弈变化的，有人专门研究履约、“退群”和毁约。可以看出，在这些新的分析中，中国有更大的能动性，可能发挥更大作用。这是中国新一代研究者视野与抱负的体现。

中国参与国际制度的构建，不是完全把它踢开、另起炉灶，而是中国提倡的国际规范与现有规范并行，相互渗透、相互塑造。从策略上观察，中国和现有国际体制多半不是相冲撞，而是在建构的过程中间去融入、适应、引导，把自己做大做强。规范研究确实是一个特别好的话题，这是对现实的关注。规范不是不动不变，比如世界贸易组织、联合国维和机制、人权机制，都在发生变化。我觉得袁正清做的一个出色的亮点，是把“发展权”揉进现在中国已经适应的“人权概念”里，把结合起来的“人权”和“主权”思想，变成联合国多数国家的一种新的认知规范。比方说“保护的责任”跟传统的主权就应当互相借鉴促进，关注的就不再是冷冰冰的国家利益，而是作为地球公民的福祉，包含了中国这样新兴国家的贡献。

必须承认，虽然有进展，我们研究的想象力还是不太够，也就是艺术气质与创造性不够，思想的活跃性不够跳脱，很多条条框框不敢去挑战。所以，未来国际关系研究真要取得突破，不仅要有科学的面孔，还要有艺术的、人文的面孔。

严：您提到了中国参与国际制度不是“另起炉灶”，而是您所说的“创造性介入”。现在的官方说法是“多边是舞台”，但是现实中我们在这个舞台上似乎并没有获得更大的话语权。或者说多边外交并没有使我们的软实力有显著的提高，我们介入世界体系的努力不算很成功。您同意这个说法吗？

王：一般的说法是“双边靠实力，多边靠规则”，我想这还不够。多边除了规则还有一个——要靠朋友。多边要获得成效，现在主要是谈规则，而朋友那一套，还不是很加分。我们反观美国，它在全球有七八十个签了约的盟友，这还是挺管用的。虽然我们也有几十个战略伙伴关系的国家，但是这里边既有优点又有不足，真正在关键时刻和我们站在一起的又有多少？多边机制本身一直是我很感兴趣的问题，因为今天的讨论既有理论意义，又有现实意义，为什么中国在多边机制投入有大幅增加，但获得话语权还是不太容易？我觉得这一点非常值得研究，不论从理论角度，还是现实政策上。

我们的多边外交时常出现不尽如人意的现象。涉及海洋问题、岛礁问题，我们愿意举行双边会谈解决问题，一对一地谈，却不愿意面向东盟或国际社会。中国确实对多边外交手法不太熟，所说的“多边是舞台”基本还是局限在联合国等场合。

严：您提到我们在具体问题上不愿意采取多边立场，也许是因为双边策略更加容易解决问题，而多边策略更容易保持现状。那么话语权问题呢？我们在多边场合并没有实现我们想要的话语地位，这又是为什么？

王：我最近跟一个在联合国工作的高官朋友交流，她总结了中国话语权偏弱的五个原因。一是国家的政治意愿和国际公务员的能力分布方面的原因。在改革开放初期，中国向联合国缴纳不到1%的会费，现在我们向联合国缴纳会费多达12%—13%，位居世界第二，维和费用也是世界第二。政治意愿的上升、投入的增加，使得我们的多边参与开始活跃，若用数量指标衡量是加分的。但是，我们在联合国的专家人才、公务员尤其是高级干部数量太少。据2016年统计，联合国专家级人才，美国有3 000人，日本有900人，中国是500人，中国仅是美国的16%。在秘书处近4万名职员中，中国基数就比较小，仅479人，美国有2 550人，英国有886人，印度为574人。其中，中高级人员中，中国是81人，美国是357人，英国是136人；高级主管中，中国9人，美国45人，英国23人。在维和部队里，我们提供比较多的是工程兵、医护人员和民事观察员，战区高级指挥官较少，最高决策层占比小。

第二，我们的外交队伍，对多边外交的熟悉掌握度还远远不够。很多中国外交官不太会讲故事，很少有个性化的语言（虽然也有傅莹、崔天凯这样很会讲话的优秀外交官）。讲故事不好听，不太会讲生动的故事，外交使团的能力有待提升。

第三，在国际公务员系统里，我们干部的分布、特点、能力、入职的渠道依然有不小的局限性。中国人在国际组织中的话语权与职员队伍、构成、分布有关。比如说，那些在哥伦比亚大学、日内瓦名牌高校，或者在维也纳、巴黎的学生，与在北大、人大的学生相比，要去国际组织工作显然难度不一样——前者容易得多。国际公务员队伍中的中国干部还太少，尤其来自民间、基层、海外华侨、非传统外交系统的很少。

第四，我们的外交过于“官化”。中国的民间非政府组织，在国际组织多边机构中露面非常少。尤其在敏感的高政治领域，如军控、核扩散、海洋安全、人权之类，外交部以外的中国干部极少。全球气候变化谈判进程有一些中国学者和专家参与，在一些难民救助机构里面可能也有。但在国外，非政府组织大量进入这些机构，在主要谈判代表的背后是一群一群的各式非政府组织。我听一位部委高级领导讲，他到一个邻国做调研发现，我们对当地的经济援助很大，卖武器也不少，但中国非政府组织在当地极少、几乎没有声音，让他叹息。多边外交机制有多种不同的形态，有高成本的，有敏感的，有很低成本的、活跃在日常生活和民间的。我们社会的非政府组织，尤其是建设性的、跟国家有机结合的民间团体，在海外、在国际组织中声音很小，这一点需要反思。

最后一个是智库缺乏必要的独立。现在中国智库数量大、资金多，但在国际舞台上很少听到它们发声。这不只是政治意愿问题，不光是外交官的事情，也和国内的体制、国内的问题有关系，和思想舆论的活跃度有关系，活力没有完全释放出来，创造性多少被抑制了。

严：您提到了我们的外交官队伍、国际公务员系统和智库体系，那么国内外事部门的角色是什么呢？

王：有一个值得研究的领域，就是我们地方的外事部门如何更好地发挥作用，在中国这样一个幅员广阔的大国，建立起有特色有创造性的金字塔型外交外事结构，从而把各方的积极性和想象力发挥出来，把中央外交决策部门面临的一些难题放在基层和地方加以缓解和解决。我注意到，很多重大的外交谈判和后期工作，实际上是由地方外事部门协助完成的，比如勘界、扫雷、口岸设置、难民，以及非法移民处置、边境地区的反毒品反走私反小武器销售、涉外渔业纠纷、岛礁争夺过程中各国地方民兵武装的对峙等；诸如此类的问题，不完全是中央决策所能解决的，很大程度上跟地方外事部门的权限、资源、能力、积极性有关。搞好了，可以增强中国的整体外交实力、利益获取和周边安全，增进中国与邻国的共同体意识，增大我们国家与其他世界强国谈判博弈的筹码。

这也要求更好地发挥中国各地科研机构的作用。我注意到，上海社科院的国际问题研究所就很有特点，他们经费充裕，经常出去调研，不仅到国内各个省区，也到周边国家，还安排研究人员去三亚市挂职考察，掌握尽可能充分的第一手资料，思考接地气的方案。他们有很好的理论条件和工具本领，加上这些调研和经历，有希望做出在北京、在中央外交规划部门不一定可以做到的成果与建言。如果我们的高层对类似的研究更了解、更鼓励，我们国际关系学界细心研读吸收他们的工作，假以时日，我相信中国总体外交能力定会有新的、质的扩充与提升。(https://www.daowen.com)

严：那这些行为体或者说行动者之间合作的空间在哪里？

王：我认为，政策部门、研究部门、学者，甚至媒体，都可以程度不同地参与外交决策的审视和评估过程。这一点受益于俞可平老师的一个思路。他说，过去我们国内干部的绩效评估靠谁呢？靠中组部、人事部、各地党委的干部和组织部门，特别是部门的主要领导。但他说光靠这个不够，一个好的干部，既要对上负责，也须对下担责，对他们要有相对客观中立的、有关专家和研究者参与的、有关民间成分加入的综合评价体系。对地方政府和党政干部的绩效，做出可能有别于政府人事部门、党的组织部门的评估，这样双重评估的过程，实际上对社会、对政府、对干部本人都有益处。他在来北京大学政府管理学院之前已经开始着手这项工作，我觉得非常好，可以说它属于政治领域和学术方面的一种创新。

受此启发，我也在考虑，我们的外交重大政策决策，是否也可以有类似的举措和安排，推进类似的创新研究？比方说中美贸易争端打了这么多回合了，除了刘鹤副总理负责主要工作，以及商务部、外交部跟踪情况提出建议，还有没有别的方式给这个过程评估和助力？一些智库多是做一些带有解释性、注脚式的解读，提出的建议大同小异、不仅重复而且创造性不足。这种审视反思，特别是评估后的校正与创造很不够。哪些是我们应该做的？最近看国际关系学院达巍老师写的一篇关于美国人重大政策的评估与反思，相当有见地，但一位高级外交官私下对我说，评估美国外交政策可以有这种分析，但审视我们自身重大对外政策，包括设计、推出和实施整个过程的绩效，坦率地说不太容易。

我认为，这就是须打开的“暗箱”或者说须弥补的“短板”。需要有经验的学者，跟各部委、大使们、高官们和将军们去交流，需要去海外与维和战区考察，需要去中国利益存在扩展的实际地点考察。更要有一种态度，就是对中国的进步和不足，有恰当的分寸感，有学者相对客观而有距离的审慎和审视，使中国外交在行进时保持一种沉稳自律、吸收改进的姿态。否则，会陷入一个震荡的下行通道——在经历了高歌猛进的时期后，由于讨论的通道变窄，很多该做的研究没做，导致应有的方向感失去，对自身长短的估计不当，使战略审慎意识的弱化影响到实际的发展。

严：您是怎么得出这样一个结论的？

王：我记得早年学习的时候，印象最深的是匈牙利哲学家卢卡奇讲过的一句话，他从匈牙利共产党，从苏联历史中总结提出最大的悲剧是理论和实践脱节，人们浑然不觉，甚至有意无意地加剧这种脱节。他用的词是“最大的悲剧”，当然我们现在处于进步时代，没有那么严重，但很多宣传和人们实际感受之间，是不是存在着不小差距？

例如，一些媒体为了渲染中国国际形象，特别是提供国际公共产品方面的成就，有些话就不合实际、讲得太过。从研究者角度，说这种事必须严谨，哪些是全球性公共产品，哪些属于区域性的、半公共产品，哪些是普惠性的，哪些有特定范围，必须仔细界定、严谨解说。说过头了，外国没感受，中国百姓也不一定高兴，实际部门还可能承受不应有的责备。在国际减贫事业里，在联合国维和范围提供的兵员与经费中，在“一带一路”范畴下的共商共建共享过程中，在国际组织和国际不同场合担当的各种角色中，有些我们做得很好，有些表现一般，有些相对落后，要实事求是，不能笼统讲“巨大贡献”。近年来，不那么客观严谨的说法和提法有增多势头，让人有些担心。表面上是宣传部门或媒体记者用词不严谨，实质反映出一种正在滋长的虚骄之气。

严：回到我们刚刚的话题，如果中国能够很好地克服您所说的这种“虚娇”“浮躁”的心态，我们在国际关系和外交领域具体需要关注些什么？或者说，我们可以发力的具体议题是什么？

王：大体上有以下几个方向：首先，我们的外交要安定周边。我粗略地算了一下，习近平主席主政以后的出访活动60%—70%是去周边国家，包括马尔代夫、文莱这样很小的国家。周边是我们大国外交的基石，如果周边不稳，中国要走向全球高地是很难的，而我们现在的周边形势确实很复杂，存在很多导火索。中国有近30个邻国，其中不少有过或现在还跟我们有主权纠纷，所以中国不仅要“硬的更硬”，还要“软的更软”，用“亲诚惠容”的理念打造命运共同体。目前观察下来，一些周边中小国家在“两边下注”，它们在经济、贸易、市场、旅游上靠中国，但在安全上又拉美国当保护伞。这折射出我们下一步可改进的方向，就是如何让它们对中国更有信心。具体细节这里就不展开说了，读者有兴趣可看《仁智大国》一书，里面的点在于，强调中国要在周边建立“一荣俱荣、一损俱损”的命运共同体，让周边国家既感到中国的强大，又理解到这对它们不是坏事而是机遇，是各方上新台阶的平台。

严：我国现在对周边的外交布局还是有特色的，各方向都有具体的战略部署。

王：是的，这是我们新外交的一个要点，跟我们国家相邻的各个次区域有关。像西北区域跟上合组织各个成员开展的合作，东北方向围绕朝核问题展开的竞合博弈，东南亚方向跟东盟进行的谅解对话，在南亚对印度和巴基斯坦做的重大战略性安排，都对中国现阶段站稳脚跟、走向全球高地至关重要。周边若不安定，邻居若不待见，中国当不了新时代的世界大国。

严：那除了周边外交，还有哪些发力的方向？

王：第二个是向高边疆进发。“高边疆”对很多读者不是一个特别熟悉的词，简单来说，它是指那些科技研发和产业发展的前沿领域，最早大概是在美苏20世纪50年代航天科技争霸时受到重视，当时美国总统肯尼迪针对苏联的竞争态势提出，谁在控制外空、谁就控制未来宇宙。中国在改革开放初期无心顾及这个范畴，而进入21世纪以来，特别是中共新一代领导层提出高质量成长取代高速度发展方针之后，中国迅速加入大国高边疆竞赛。可以见到，我们国家最近这些年在航天、极地、外太空和大洋洋底的开拓，达到了史无前例的深度和广度，例如我参加国家社科基金评审时注意到，最近这些年的极地科研立项数量达到新中国成立以来的高峰。这说明中国这个巨人不只是局限在周边，而是把目光伸展到更大的空间，这是让我们作为学者、作为研究者感到振奋的。所以要加强培养新的高边疆人才，未来的外交官、军官、教育方式可能会与现在很不一样。例如外交部的入职考试，人们以前认为都是考外语，现在不是了，考的是多学科跨领域交叉性知识，这就是一种进步，是新时代能力建设的一部分。比如各位都熟悉的杨利伟少将，他是我们走向宇宙的第一代航天员，不仅是军人，也是工程师，是科学家，有战略思维，懂得常规军人不懂的许多知识，这就是高边疆军人。培养高边疆军人，对他们的要求就不是我上学那会的走正步、跳木马、射击之类，而是要不断学习很多跨学科的知识，包括材料、海洋、空天、互联网、国际关系最新的理念与情况。

第三个是提供更多的国际公共产品。中国必须建立“取”和“予”的更好平衡：一方面从全球化中获得更大利益，另一方面愿意给非洲等欠发达地区提供更多的援助，给联合国缴纳更多的会费，给世界各地提供更多的道路、电站、港口、码头，等等。美国前非洲事务代表特使跟我说，现在非洲国家买武器找美国人，搞建设找中国人。中国人确实让非洲和世界其他地方的人民看到了一种向上的动力，尤其当人们需要建设美好生活的时候。提供公共产品，不是乱花钱，而是在对外关系中，保持获益与付出的平衡；它是大国责任不可或缺的部分，是中国从全球化中获得好处后反推全球化继续前行、反馈国际社会的必要方式。

说一个小故事。中国气候谈判的一位高级代表不久前来北京大学座谈。在咖啡厅聊天的时候，我跟他谈了我的观察。那时候中国谈判代表想的是，我们还有很长的工业化道路要走，假如按照西方的要求和标准减排，可能我们城市化的速度、汽车工业发展、整个经济的成长都会受影响。所以当时顶住外部压力，留下更多的成长空间，尽量推迟我们的减排承诺，最起码也是要把标准降下来。“共同但有区分的责任”，共同是全球都有减少排放的责任，但有区分是指发达国家先动起来，先实现减排承诺，并且提供资金和技术，我们这些发展中国家再去慢慢学习跟进。当时他就是这么表态的，他在各种谈判过程中作为中国的首席谈判代表就是这么去推动的。我说今天您的谈话，很好地体现了当前中国如何扮演全球控制气候变化进程引领者的角色。谈话中他说，现在我们最大的关注与出发点，是反映大多数国家尤其是发展中世界的关切与需要，这个关切和需要既包括自身发展，又包括整个国际社会对生态、对气候变化、对人类活动的新理解、新需要、新动能。眼界不同了，更强调中国的全球责任与担当，想的不只是我们自身的发展，还有中国作为一个全球性角色如何为人类做出榜样和引导。这不只是他个人言行的改变，更是当代中国加速跃进和角色改变的一个缩影。

具体部门和官员的进步，也应该变成学术上的动力与自觉，变成我们国际关系理论探索和思想研究的一个新的源泉。我们现在不能只是考虑国家自身的主权安全发展利益，同时要考虑中国在国际社会承担的责任，更多地思考如何在各个层次上研究有关公共产品的重大课题。或者，用习近平主席的提法，事关人类命运共同体，我们能做什么，怎么做。对于研究者而言，人类命运共同体概念对我们国际关系研究由前期扩张到内涵式发展提供了机遇。

现在中国的一些外交特使变得活跃了，虽然相关报道不多，但他们很了不起。不仅是为中国保驾护航，也为全世界解决难题提供方案、提供想象。历史会记住他们，记住成长为全球角色的中国如何带动全球的繁荣、和平与进步。当然，做到这一点，“打铁还要自身硬”，改进短板和软肋，把体制机制的改革做对做好。