有关本书的若干基本问题
一、英国传媒监管含义探析
英国（United kingdom，UK）、传媒（media）、监管（regulation）三个关键词体现了本书的研究目标、框架和内容。
regulation，根据牛津词典的解释，是“一种由政府或一些其他权威机构制定的规则”。regulation从最基本的意义上来说，是一种规范（norm），原本是指通过制定这样的规范，对那些有瑕疵、不完美的行为进行矫正塑形。在英美，regulation是一个具有复合意义的名词，它被理解为“政府对于私人领域的干预或者是为了实施这种干预而制定的规则。这种规则是由意图形塑（shape）私人和公司行为的某一政府机构制定的具有法律约束力的规范（binding legal norm）”[1]。所以，regulation既指监管性规范，也指适用这些规范的活动。在不同语境下，regulation一词，有时着重其“规范”意义，有时着重其“适用”意义，就是实施监管行为、从事监管活动。这一“监管”意义，在国内文献中也被译成“规制”或“管制”。在本书中，也有同样情形。
英国是欧洲最古老的民族国家之一，政体是君主立宪制。其独特的历史文化，催生了法律（普通法）至上、议会主权的制度特征。英国议会是法律和宪政意义上的最高机构，享有集中的中央立法权，议会制定的法律被称为基本法律（primary legislation）。同时，为了更好地实施法律，还需要对基本法律进行解释，进行授权立法（delegated legislation），这样就产生了“次级立法”（secondary legislation），授权立法的结果就是产生了专门的监管规范（regulation）。在英国，监管规范和活动除了由政府当局发布和实施之外，还有一些其他类型，如：约束多方主体的合同义务（比如保险监管就是源自保险人与被保险人所签订的合同）可以由一个行业组织来进行自我监管；通过普通法律进行的社会监管，共同监管，第三方监管，认证、鉴定活动和市场监管等。
根据监管规范的功能作用不同，英国学者把监管规范划分为不同的种类：“命令—控制型”（command-and-control），旨在规定允许人们从事的活动和禁止人们从事的行为；“激励型”（incentive），用来引导和激励某些行为；“偏好塑造型”（preferences shaping），其目的是改变人们的行为偏好。比如，1643年英国议会颁布的《印刷监管条例》（The Ordinance for Regulating），1649年英国议会颁布的《进一步完善对未经许可印刷的和含有诽谤性内容的书籍和小册子的印刷品进行监管的法律》（Act Against Unlicensed and Scandalous Books and Pamphlets，and for Better Regulating of Printing），1662年查理二世发布的《防止煽动、叛国和未经许可的书籍和本册出版权力频繁滥用以及管理印刷和印刷刊物法案》[2]（Act for Preventing the Frequent Abuse in Printing Seditious，Treasonable and Unlicensed Books and Pamphlet，and for Regulating of Printing and Printing Press），都属于“命令—控制型”的监管规范，这体现了那个时期的专制王权对印刷出版的态度。到1695年，上述的规定特许制的法律被废止，也就意味着这种对印刷出版的“命令—控制型”监管终结了。19世纪后期，英国对报刊内容的“命令—控制型”监管也陆续终止，其表现是废除了对媒体出版内容的事前审查。也是在这个时期，英国开始福利国家的建设，随之出现大量的“激励型”监管、“偏好塑造型”监管。进入20世纪之后，随着无线电频率资源的开发利用，以无线电信号作为载体的广播、电视陆续出现，许多新的问题相伴而来，于是英国开始形成针对广播电视这种大众传媒的专门监管。
现代英国传媒监管结构是一种多类型、多层次的立体框架结构。传媒监管（media regulation）是指通过制定规则、确立程序，对媒体行为进行控制和指导，这是由政府和其他政治的、行政性的、自治的机构实施于所有媒体的。因此传媒监管永远是对于正在进行的媒体行为的潜在干预（intervention），通常是出于一些被视为“公共利益”目标的原因、服务于市场需求（比如鼓励竞争）的原因，以及其他的技术和效率的原因（比如确立技术标准等）而进行的。
从不同的视角，监管可以分为不同的种类。根据性质的不同，监管可以分为宪法规范和法律、行政程序和技术规程、行业守则、协议等多种不同形式。根据监管效力的来源不同，监管可分为外部（external）监管和内部（internal）监管。根据监管的轻重程度（formality）不同，监管可以划分为“更严程度”（greater formality）的监管和“更松程度”（lesser formality）的监管两种类型。
在多种不同性质的监管规范中，立法规范是媒体监管规范的重要类型。有些规范即使不是专门针对任何传媒领域的，但实际上也有助于监管媒体（这种监管属于对传媒的社会监管），包括一般的禁止书面和口头诽谤的法律，保护隐私的法律，有关知识产权的法律，禁止煽动暴力或种族仇恨、色情或不雅方面的法律，以及禁止妨碍司法程序的法律等。外部监管是指由政府或其他政治机构、行政机构进行的监管。内部监管，也就是“自我监管”（self-regulation），是传媒行业为了回应来自公众的压力和来自外部的批评而进行的内部控制。具体做法是由行业组织自行订立行业守则，对行业组织的行为进行引导和约束。自我监管机构是由行业内各媒体组织通过订立协议的方式设立的。自我监管规则赋予媒体运营者责任，这种责任是他们自愿选择的规则，由他们自己来负责落实。这样的规则通常是理想目标（监管目标）、指导方针或原则，而不是强制性的标准。它们被限定在媒体组织内部，由媒体组织自己实施，或者由代表公众利益的第三方机构来实施。报刊界的自律监管规范主要采取执业守则的形式，内容主要包括准确和公平的要求，再加上一些执行的程序。广播电视方面的守则，还包括报道有争议问题如恐怖主义、暴力问题的规则。自我监管规范也常常会处理隐私问题、保护新闻源问题和广告标准问题。如果一种监管融合了外部监管和内部监管，便成为一种新的监管类型——“共同监管”（co-regulation）。所谓共同监管，是指由行业协会和依据相关立法设立的监管机构分工合作，对行业组织行为进行引导和约束。
区分更严的监管和更松的监管，主要看三个方面：第一，是否有相应的法律法规；第二，是否有惩罚措施（针对财产的或其他的）；第三，是长期的还是临时的。监管是严格还是宽松，与监管主体的权力来源相关。最强的监管权力来自国家和政府。在国家权力之后，按权力强度逐渐减弱排序，可得：监管具体媒体的法律要求（包含将媒体作为监管对象的一般法律要求）；会影响到传媒的行政的、技术的、经济的法律要求；媒体监督和咨询机构（比如英国的通信办公室）针对具体领域（广告、隐私等）制定的行为标准及实施监督的行业或公共机构的要求；新闻补贴制度的影响；自愿性的执业守则和媒体组织的职业伦理（自我监管规则）要求；外部压力集团以及公共舆论组织、自愿型消费者和受众的监督组织、媒体批评组织的影响等。
最严的监管是针对媒体结构、行为或内容的强制执行的要求，具体包括对垄断性产权或媒体交叉产权的限制性要求，对电视上广告数量的限制性要求，对电视和广播机构运营和内容接收要获得许可的要求。最松的（most informal）监管是基于习惯性协议或自愿接受的监管。监管对监管对象的约束力，除了来自法律，还来自同行、客户、受众、广告商、媒体资讯等方面。[3]
在本书中，为了表述方便，我们把直接根据专门的监管法律规范、由依据法律设立的专门的监管机构进行的监管，称为“法定监管”或“直接监管”，前述外部监管、更严监管大多属于此种情形，与其并列的还有自我监管、共同监管和社会监管。
在现代英国，为了在保护新闻自由和实现“公共利益目标”之间找到平衡，在传媒自身能够自我约束的情形下，英国禁止公权力，尤其是行政部门的权力对传媒的内容进行事前约束。在不可能靠传媒自我约束、遵守媒体伦理时，或在为了促使传媒更好地履行服务公共利益的责任，公权力必须介入的情形下，也要使公权力的干预尽可能保持在必要限度之内。英国对媒体传播的内容和信息区分编辑性内容和广告两大类。一般所称对传媒的监管，主要是对编辑性内容（核心部分是新闻和时事）的监管。广告有不同于编辑性内容的监管标准、机制。英国传媒监管是自我监管（自律）、共同监管（共律）、直接监管（法定监管）三重模式交叉并存的，同时还有BBC的特殊监管机制。在报刊方面，采取自我监管模式，即报刊机构通过订立合同，加入自我监管体系，自我监管机构的权责由合同确定。自我监管机构依据行业守则对成员行为进行约束。如果成员违反守则，监管者可运用一定的机制予以纠正，还可对违反者进行一定的处罚。对广播电视广告领域的监管，采取合作监管模式，即行业自律机构与法定监管机构分工合作，监督约束相关行为。对广播电视编辑性内容（包括视频点播）的监管，采取的是法定监管模式，即由英国通信办公室依照法律和行业守则对广播电视机构的播出行为进行规范和约束。对于传媒业的市场行为的监管，政府、行业、社会团体、受众多方参与，共同致力于网络秩序的维护和网络环境的治理（governance），或称共治。
二、本书框架
基于对英国传媒监管的了解和认识，本书主要选择了与新闻传媒相关的监管领域进行研究，在内容和结构上做出了相应安排。由于这些内容在目录上没有完全体现出来，故在此做一交代。
本书的主体内容分为五个部分。
第一部分，开篇，包括第一章“英国传媒与监管概要”。该章介绍了当前英国传媒业的状况，然后对英国传媒监管的早期状况，也就是已经成为历史的“命令—控制型”监管进行了梳理，对于贯穿英国传媒监管始终和渗透到英国传媒监管每一个细胞中的灵魂性内容——“出版自由”和“公共利益”进行了阐释。
第二部分，自我监管篇，包括第二章“英国报刊监管研究”。这一章研究和介绍了英国报刊界的自我监管，重点介绍了2012年“电话窃听”事件曝光引发的英国报刊界的监管改革和演化的最新情形。
第三部分，法定监管和共同监管篇，包括第三、四、五章。第三章是对英国传媒的法定监管机构——通信办公室的研究。第四章是对英国广播电视的监管研究，特别对BBC监管的最新进展、2016年新一轮皇家宪章的内容、通信办公室扩大BBC监管权力的情况进行了介绍和分析。第五章是对英国视频点播监管的研究。视频点播作为一个新兴的内容传播领域，虽然产生和发展的时间不长，但是却经历了自我监管、共同监管和法定监管三个阶段。
第四部分，广告监管篇，包括第六章“英国广告监管研究”。该章专门研究非编辑性内容——广告监管问题。英国广告领域曾经是自我监管和法定监管并存，如今则是自我监管与共同监管并存。
第五部分，特定内容监管篇，也就是关于媒体的社会监管，包括第七、八、九章。具体有：对诽谤言论的监管；对隐私内容和数据信息的监管；对亵渎、淫秽、仇恨言论的监管。
三、研究缘起、撰写原则
本书的框架和内容基本覆盖了英国传媒内容监管的各个方面。之所以研究这一问题，说来话长。
2002年我进入中国传媒大学，开始了传媒政策与法规领域的研究、教学工作。2003年中国传媒大学媒体法规政策研究中心成立，2004年中国传媒大学传播学专业传媒政策与法规方向招收首届博士研究生，2005年当时属于一级学科传播学之下的二级学科传媒政策与法规专业招收首届硕士研究生。2015年我们开始招收法律硕士以培养具有传媒背景的法律人才，2017年我们又获批法学一级学科硕士学位授权资格。2005年我开始师从魏永征教授，攻读传播学专业传媒政策与法规方向的博士学位，申请博士学位的论文是《广播电视法中的公共利益研究》，论文以美国为主要研究对象。
我们已经毕业的10届传媒政策与法规专业的硕士研究生的学位论文选题涉及有关传媒法律政策问题的各个方面。从国别和地区来说，涉及美国、英国、澳大利亚、韩国、日本以及欧盟、中国台湾地区等；从涉及的传媒行业来说，涵盖了印刷、出版、广播电视、电影、互联网；从媒体内容和产品来说，包括新闻、电影、广告、电视剧以及新媒体时代的直播内容、网络视频、游戏等；从学科角度来说，法学领域涉及法学理论、公法领域、私法领域，从传媒法自身的构成来说，既包括内容规范方面的法律问题，也包括产业领域的法律问题和政策问题。在具体研究问题方面，有诽谤问题、隐私问题、侵权问题、表达自由、公共利益、网络中立、商业表达、色情内容、暴力内容、版权例外、集体管理、分级制度、网络安全、数据保护等。我指导2009级硕士研究生研究了英国电子媒体的统一监管机构“通信办公室”的相关问题；指导2010级硕士研究生对英国的数据保护法进行了研究；指导2012级硕士研究生研究了英国的报刊监管制度、网络安全战略、视频点播监管以及英国进入21世纪之后的版权改革问题；指导2014级硕士研究生研究了英国广播电视监管问题；指导2016级博士生的论文选题是“英国传媒监管中的公共利益研究”。我于2012年到2013年在英国牛津大学、国王学院访学一年。刚到英国不久，就赶上由莱韦森法官主持的对英国报刊界进行全方位调查的报告的发布，该项调查正是由《世界新闻报》的“电话窃听事件”引发的。我自那时起跟踪英国报刊界的监管改革走向直至现在，为此我也写了几篇文章，同时也连续4年为《英国发展报告》蓝皮书撰写有关英国传媒业发展和监管的报告。在审视这些既有研究和教学成果的时候，我发现英国传媒监管的整体图景已经大体呈现，而且不乏具体细致的探讨和分析。于是我在编制了本书的框架和大纲后，邀请各位作者在他们的论文的基础上进一步研究，完成了本书的写作。
要深入研究传媒法律政策问题必须具备新闻学、传播学的学科基础。我发现，关于外国传媒监管问题，既有的研究在价值判断方面存在强烈的冲突和诸多悖论。一种取向是高度评价和赞美英美的言论自由制度；另一种取向则是将其设定在虚伪的自由问题和有害的层面进行严厉的抨击和责难。实际上，这两种取向往往都缺少一种对于监管制度的直接观察和全面把握，也缺乏深入到媒体制度所依存的历史、社会、政治、文化环境中的理性审视。这种现象至今依然存在。
鉴于上述情形，我确立的研究、写作、修改的原则就是尽可能占有第一手材料，尽可能客观地将英国各项制度的来龙去脉和英国当下传媒监管的各个部分的具体情况介绍清楚，不进行过多的理论和学术探讨，更不忙于作出历史和现实的评价。本书使用的材料截至2018年5月。如果本书现有内容能够向中文读者较为细致客观地介绍英国传媒监管，本研究和本书的目的也就接近实现了。当然，英国传媒监管是复杂和实时变化的，这使得作为域外人士的我们的观察和研究的局限性也是明显的。本书中存在的问题和不足之处，也请各位有识之士批评指正。