通信办公室对传媒的监管
无论对内还是对外，通信办公室一直强调其核心任务是通过促进竞争以进一步确保公民和消费者的利益，其一切活动，诸如履行法定职责、制定政策、执行决策及运行委员会，都是围绕这一个目标展开的。正如时任董事会主席戴姆·帕特丽夏·霍奇森（Dame Patricia Hodgson）所说，一个动态的、竞争激烈的市场远比一个依赖政府监管的市场更能实现服务消费者的目的，但当市场无法自行调整的时候，通信办公室又需要非常果断地介入，根据独立的判断和充分的证据进行决策和行动。到目前为止，我们的机构在这方面做得很好，相比于其他欧洲国家，英国的电信服务更加质优价廉……所以服务于消费者和公民——个人客户和企业以及更广泛的公众——是通信办公室工作的核心，在通信办公室工作的每个人都有强烈的消费者和公民服务意识。[21]通信办公室的监管范围可以划分为三大块：一块是提供信息服务的“电信”，一块是提供内容服务的“传媒”，还有一块是提供邮寄服务的“邮政”（2010年增加）。
媒体融合肇始于技术，但监管的难点却在内容。广播电视向公众提供的服务不同于电信服务，除了是一种消费产品，更重要的是它向公众提供精神产品，担负着传承文化及形成与维护社会价值观念的职能，这与电信业将其服务对象当作消费者有很大的不同。从历史上看，英国社会有很强的言论自由认同、对广播电视的公共利益属性十分珍视，任何对媒体内容的审查和监管都会引起公众的极大关注，这是人们对这种融合性的监管机构是否能在媒体监管上保持独立性和多元化产生关注和怀疑的原因。另外，内容监管的另一个难点在于是否要对广播电视和网络传播的内容给予不同程度的监管。
相较于放松对电信市场的监管以促进竞争的积极态度，通信办公室在媒体监管方面的态度要审慎得多。在该领域，通信办公室更强调公共利益而不是市场竞争，服务的对象是英国公民而不是消费者，监管的目标是保障英国电视节目的高品质、多样性，保护受众免受来自媒体内容的侵害和冒犯，保障言论自由等那些单靠竞争与市场无法实现的公共利益。
一、通信办公室对媒体的监管方式
前述，通信办公室的监管对象不包括报刊，通信办公室的监管主要针对广播（广播节目服务的提供者，包括地方和社区广播服务及社区数字声音节目服务）、电视（电视节目服务的提供者，包括受限制的电视服务等本地服务）以及数字媒体，也包括于2017年纳入通信办公室监管范围的BBC。
对一个媒体监管对象采取何种方式，即自我监管（Self-Regulation）、共同监管（Co-Regulation）还是法定监管（Statutory Regulation），通信办公室通过5个问题进行评估：监管对象在争议问题上是否具有集体利益？产业可能采取的方案是否符合公民和消费者的最佳利益？个别公司是否有不参与约定的自我监管方案的诱因？参与的公司是否会搭约定行为规范的便车？产业是否能够为该项自我监管方案建立明确的目标？除此之外，通信办公室在选择监管方案时还会参考如公共意识、透明度、适当的资源投入、程序与结构的明确性、广泛的产业参与、执行方案的措施、对方案成员及方案的稽核、救济制度、设置独立成员、定期检讨目标和不构成勾结的行为等因素。
表3-2 监管对象与监管形式
续表
通信办公室对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容均有管理的权限，但会实行不同程度的监管，相对来说还是更尊重互联网的特征，主要通过行业组织网络观察基金组织（IWF）进行约束。而其对于广播电视内容依然以公共利益为原则进行较为严格的监管，如商业广播和视频点播业务的编辑内容，因为这部分与公共利益和言论自由更相关，对其他的媒体内容尽可能通过自律和联合监管的方式进行监管，但也有例外。快速发展的网络视频使越来越多的人通过网络收看电视，其中也包括儿童和青少年，因此通信办公室协调视频点播管理局（ATVOD）将实行了6年的联合监管过渡到法定监管，从2016年起，视频点播业务的编辑内容将执行与广播电视一致的标准，即网上网下一样管。
根据《2003年通信法》，通信办公室有义务促进媒体机构培训制度的完善，并要求持有广播电视许可证的媒体机构（雇员少于20人或获得许可证不足30天的媒体机构除外）安排人员培训，这种法定培训也是通信办公室在继承前监管机构的义务之外的新职能。2004年通信办公室与视听产业部门技能委员会共同创建了一个工作组，设计了一个共同监管制度，使通信办公室能够满足《2003年通信法》规定的要求，并且更加重视行业本身的需求，通过评估产出而不是投入来衡量培训的有效性，关注重点是绩效和培训活动对个体、企业的影响，而不是关注活动数量和投资水平。2005年7月，通信办公室在与行业和其他利益相关者进行公众咨询和广泛讨论之后，建立了一个新的共同监管体系，创建了一个新的组织——广播培训和技能监管机构（BTSR）。这个共同监管体系的参与者是通信办公室、英国视听创业技能理事会、广播中心（前身为商业无线电广播公司协会）、卫星和有线广播组织（SCBG）、BBC、独立电视台ITV网络、早安电视台GMTV、第四频道、第五频道、天空电视公司BSkyB和威尔士语电视台S4C。
除在法定监管职责上加强合作，实现监管效果最优化之外，通信办公室也加强与其他监管机构的合作与配合，如通信办公室是欧洲视听媒体服务监管小组（European Regulators Group for Audiovisual Media Services，ERGA）的成员，还是英国儿童网络安全委员会（UKCCIS）下属社交媒体工作组的主持者。在这些角色中，通信办公室关注青少年和儿童在接受广播电视内容方面的利益和保护措施，为社交媒体运营商编写了一份英国儿童网络安全委员会指南，提供对在线儿童安全领域的建议，并向政府提交了专业的、有关保护儿童的互联网安全措施的报告。
二、通信办公室的内容监管守则
通信办公室对广播电视等的内容监管主要依靠根据《2003年通信法》的授权制定的一系列广播电视内容准则，其监督准则执行，并对违规行为施以处罚。《2003年通信法》还要求通信办公室起草一部涵盖节目、赞助、电视植入广告、公平与隐私等方面的标准守则，以达成如下监管目标：
（1）确保18岁以下的未成年人得到应有保护；
（2）制定广播电视内容可普遍接受的标准，以便保护公众免受冒犯性和有害内容的侵扰；
（3）防止广播电视中出现有可能导致误解或有害的、有冒犯性的广告；
（4）保证广播电视服务内没有不合适的节目赞助行为；
（5）确保广播电视服务中没有可能鼓励或煽动犯罪、违反秩序的行为；
（6）坚持新闻的公正性，且符合公平要求；
（7）坚持广播电视新闻报道的正确性；
（8）把握有关宗教节目内容的适当的责任程度；
（9）禁止在广播电视服务内置入违反禁止政治广告规定的广告；
（10）遵守广播电视服务中有关广告的国际义务；
（11）对于广播电视服务内的广告机会，不得对广告商有不正当的差别待遇；
（12）不得使用可能使受众在不知情或未完全知情的情况下，足以影响其心智的技术。[22]
应《2003年通信法》的要求，通信办公室根据以上目标、结合他们对英国广播电视业的了解与规划制定出一系列监管守则（统称“广播电视守则”），包括作为内容标准的《通信办公室广播电视守则》（The Ofcom Broadcasting Code）[23]、《媒体促销准则》（Cross-Promotion Code）、《电视广告编排准则》（Code on the Scheduling of Television Advertising）和《 广播电视广告业务准则》（Broadcasting Committee of Advertising Practice Code）。这些守则是在《2003年通信法》和《1996年广播电视法案》的基础上制定的，还参考了《1998年人权法》和《欧洲人权公约》（以下简称《公约》）。特别是《公约》第10条：言论自由权包括听众获得创造性材料、信息和思想而不受干涉的权利，但行使权利要受法律规定和民主社会所必需的限制；第8条：关于个人的私人和家庭生活、家庭和通信的权利；第9条：关于思想、良心、宗教信仰自由的权利；第14条：在性别、种族、宗教等方面，享有享受人权的权利。
通信办公室强调，不应孤立地阅读这些规则（包括标题、交叉引用和其他链接文本），而应考虑整部守则的上下文语境。除非另有明确说明，否则该守则适用于所有通信办公室许可的广播和电视内容服务，BBC资助了许可费的英国广播服务和点播节目服务。所有广播电视执照申请者都必须遵守广播电视守则，而通信办公室对媒体内容发布的任何政策和指令以及发起的调查，也都是对守则的解释和运用，当广播公司故意违反规定，以及严重、反复或不顾一切地违反规定时，通信办公室就会对广播公司施加法定制裁，包括批评、罚款甚至吊销执照。
对于守则，通信办公室表示：
（1）该守则不寻求解决每一个可能出现的情况。广播电视公司可能面临一些该守则没有涉及的情况。虽然守则列举的情况并不详尽，但是守则各节所述的原则能应清楚地说明如何帮助广播电视公司做出必要的判断。
（2）若将守则应用到BBC的视频点播服务，应该考虑到服务的需求特性。英国广播公司有关视频点播服务的某些规定制定了具体条款。
（3）为了进一步帮助那些在广播电视机构工作的人，以及希望了解广播电视守则的观众和听众，通信办公室的网站上会发布关于该规范的指导意见，通信办公室将定期进行审查。
（4）广播公司应该熟悉他们的受众，并确保节目内容总是可以根据节目的背景和编辑需求来调整（此处的“节目”一词指的是电视节目和广播节目），以及BBC 点播节目服务提供商提供的节目。
（5）广播公司可以就他们所选择的任何主题制作节目，但通信办公室期望广播电视公司随时确保其节目遵守一般法律和该守则。
（6）关于守则的一般性指导。遵守守则是广播公司的责任。广播公司被要求遵守此守则，节目制作人员如需要就适用守则的情况提供进一步咨询意见，应首先与负责该节目的编辑及广播公司法律人员进行探讨。
（7）通信办公室可以提供理解守则的一般指南。然而，任何这样的建议都是基于对守则严格的理解，不会影响通信办公室对案件的自由裁量权以及通信办公室的监管职责的行使。广播电视公司应对任何合规问题有自己的法律判断。对于非正式的指导造成的任何损失或损害，通信办公室将不会承担责任。
三、通信办公室对BBC的监管
2016年年底，新的皇家宪章——《2017年关于BBC继续运营的皇家宪章》（Royal Charter for the Continuance of the British Broadcasting Corporation 2017）颁发之后，运行10年的BBC信托退出历史舞台。根据新的皇家宪章，将成立一个统一的BBC董事会（BBC-Borad）独立承担对BBC的运营和管理，通信办公室作为BBC的第一个外部监管机构，对BBC的内容标准、公平竞争、政治内容以及实现公共利益的一般职责等方面的表现负有责任，董事会要在通信办公室监管范围内支持并遵守此决定。
新的皇家宪章为BBC制定了明确的目标：为观众服务，将重点放在特色鲜明、有创意、高品质的节目上。它还赋权通信办公室制定和执行BBC电视、广播和点播节目的内容标准。为了让内容标准能够反映通信办公室新承担的职能，并保证这个准则为所有的电视广播机构（包括视频点播服务提供商）提供清晰明确的指引，从2016年9月新的皇家宪章草案发布后，通信办公室就开始对现有的广播电视准则的规定进行审查，修订了其中关于公正性、客观性、选举和投票节目标准及投诉的处理和执法等方面的规定，并扩大其监管的范围，以便能够全面适用BBC的广播业务及BBC点播节目服务。通信办公室还修订了在处理有关BBC节目的投诉以及进行调查和制裁时通常遵循的程序。通信办公室发布了对其他广播电视公司和点播服务提供商的调查和制裁程序所做的更改，以确保在相同情况下与BBC的处理程序一致。通信办公室承认：BBC有特殊地位，与BBC相关的职能事务在通信办公室高度优先，但不会给予其特殊待遇。“就像我们所有的工作一样，从我们的主要职责出发，目标是进一步维护公民和消费者的利益。”通信办公室的管理者在发言中指出，通信办公室是BBC的监管者，但BBC主要还是由BBC董事会实施监管，通信办公室将在几个方面[24]发挥作用，以确保BBC能完全实现其作为公共广播的宗旨和使命。
除了确保BBC完成新的皇家宪章所载的使命和维护公共利益的目的，保证BBC参与有效竞争和公平竞争是新的皇家赋予通信办公室的职能。通信办公室认为公平有效的竞争会使受众和媒体机构都受益，公平的竞争可以刺激投资和创新，确保媒体机构为受众提供广泛的高质量和多样化的内容，增加观众的选择。因此，通信办公室规定，BBC及其下属的商业化公司应避免公共服务活动与公司的商业利益出现交叉和捆绑。
《2003年通信法》第3节规定的通信办公室的一般职责适用于履行皇家宪章和框架协议所确定职能。新的皇家要求通信办公室进行以下工作，并对这些工作的完成情况做出年度报告。
（1）制定和发布一个有效的操作框架（Operating Framework），以保证BBC能够履行其维护公共利益的使命并得到有效的监管。
（2）依据这个操作框架，通信办公室要制定一个有关英国公共服务的经营许可，包含通信办公室认为BBC应该遵守的监管条件：
①实现维护公共利益的目标；
②确保为英国观众提供独特的内容和服务；
③确保苏格兰、威尔士、北爱尔兰和英格兰的观众获得良好的服务。
（3）通信办公室可能会制定一些关于评估BBC在履行使命和实现目标方面的表现的政策，但这主要是董事会的职能，最终由BBC董事会确定。
（4）通信办公室必须在操作框架中设定一些要求以保护英国媒体的公平、有效的竞争。
（5）通信办公室必须在操作框架中设定要求，确保BBC与其商业活动没有享受影响公平竞争的待遇，是按照正常的市场原则进行的。
（6）通信办公室必须确保BBC的活动符合《广播电视守则》的要求。
通信办公室有权对BBC完成其公共服务使命及遵守操作框架的活动进行调查（要求每年不少于两次），就违反守则的行为或观众投诉的情况要求BBC提供材料，指示BBC做出承诺及进行处罚。
在通信办公室制定的BBC监管框架中，对BBC的内容标准做了如下描述：
满足观众和听众对高质量、有娱乐性、有意义节目内容的期待，使观众信任自己在广播电视中听到和看到的内容，而且他们相信BBC已经将内容制作成了符合最高标准的节目，采取了适当的步骤来避免播放有可能导致无理冒犯的内容，并为观众和听众提供了足够的保护，使他们免受有害内容的伤害。
根据新的皇家宪章和协议，通信办公室对BBC内容涉及的所有领域负有监管责任，包括新闻的准确性和公正性，任何涉及政治或商业争议的节目，以及与现行公共政策有关的问题的公正性。
通信办公室确保BBC的所有内容符合依据《2003年通信法》要求制定的广播电视守则，且自2017年4月3日起，该守则会全部应用于BBC的授权收费广播电视服务，并酌情适用BBC按需节目服务，如BBC iPlayer。
BBC需对观众的初次投诉做出处理，如果投诉者不满BBC的最终处理结果或者BBC未在时限内做出处理，投诉者有权转向通信办公室，并且通信办公室也有权让BBC提供处理投诉的定期报告。[25]即便没有收到投诉，通信办公室也有权在认为BBC违反了广播电视守则的情况下自行开展调查，并有执行处罚的权力。
通信办公室在新的皇家宪章和协议的授权下可以就BBC的内容标准问题发表观点，并在合适的时候对内容标准进行专题审查。
通信办公室也可以对BBC的在线内容进行投诉审查和处理。
通信办公室还要确保BBC的内容能够被听力或视力障碍者轻松获得。
为了履行监管BBC的职责，通信办公室设置了各种监管方式，包括：
（1）在BBC的运营执照中设置若干与BBC公共服务有关的可执行的监管条件；
（2）如果不能满足这些监管条件的话，BBC可能会受到财政处罚；
（3）除了评估BBC对这些监管条件的遵守情况，通信办公室还将通过一个新的绩效衡量框架来研究BBC的更广泛的绩效。
四、通信办公室对媒体投诉的处理
根据《2003年通信法》的要求，通信办公室根据法定的内容监管目标、结合自己及前身对英国广播电视业的研究与规划制定出一系列监管准则，所有广播电视执照申请者都必须以遵守这些准则为前提，当然如果违反准则，就会受到相应的处罚甚至吊销执照。
由于英国不对媒体内容进行事前审查，政府除制定内容标准外，对内容的监管主要通过处理投诉实现，因此，通信办公室制定了高效透明的投诉处罚机制：制定详细的程序和指南，在其网站首页醒目位置设立了对不同服务的投诉窗口，包括对通信办公室本身的投诉。公众遇到任何电话通信、邮政服务、媒体内容或网络宽带等方面的问题时可以联系通信办公室以寻求进一步的解决。这些投诉和建议也是通信办公室研究市场、了解受众，以及制定、修订监管政策的第一手材料。
通信办公室不处理个人对电信和网络运营商的投诉，但它可以提供建议与指导，并提供一个非诉解决框架。通信办公室官网公布的投诉窗口包括：电信和宽带投诉，骚扰电话和短信投诉，邮政业务投诉，对广播电视、网站、App等的投诉以及对通信办公室的投诉。对广播电视违反内容守则或侵犯公民隐私、不公正报道等方面的投诉，通信办公室会根据特定的内容标准进行评定，如果涉及广告内容，会将投诉转给广告标准局（Advertising Standards Authority，ASA）处理，通信办公室内部的广播电视委员会广告小组（Broadcasting Committee of Advertising Practice，BCAP）负责对广告标准局的处理进行监督与配合。
通信办公室关于媒体投诉处理的程序非常清晰，如果受众认为广播电视节目内容有违反《通信办公室广播电视守则》或申请执照时要满足的条件的情况，可在节目播出后的20个工作日内投诉，这也包括BBC的节目和点播节目，观众可以先向广播电视机构投诉，若没有获得满意答复可再向通信办公室投诉，也可以直接向通信办公室投诉（除了与公平和隐私相关的投诉），需提供节目名称、播出时间、播出频道、投诉性质，是否向广播机构投诉过以及何时投诉过，投诉人的联系方式等信息。如果投诉人对广播电视机构的回复不满意，仍需在收到最后回复后的20个工作日内向通信办公室投诉。通信办公室收到投诉之后，会向投诉人进行确认并进行初步的评估，评估投诉的事项是否违反了相关的内容规定的实质性要求，并根据投诉问题的严重程度决定是否展开调查，比如侵权是否还在持续，是否侵犯了未成年人的利益以及是否会造成经济损失等。通信办公室如果决定进一步调查，就会要求被投诉的广播电视机构在5个工作日内提供相关节目的录音录像拷贝，也会要求其提供相关的背景材料等，但在这个阶段一般不要求对方答辩。通过初步评估，通信办公室就能判断被投诉的内容是否违反了内容标准，如果是，就会要求广播电视机构在10个工作日内提供证据并进行答辩，如果判断没有违反，则会将投诉和处理结果一并公布在广播电视和视频点播电子公告栏（Broadcast and On-demand Bulletin）中。
若通信办公室评估后认为被诉节目违反了广播电视守则，其会向广播电视机构发出通知，请其进行答辩。除非一些特殊的情况，如违反守则的行为非常好判断的情形，就像广播机构超时播放广告等这些非常客观的问题，一般情况下，调查的时间限定在50个工作日内，复杂事项会引入第三方进行评估，不受这个时间的限制。通信办公室在调查之后会形成一个初步决定并提交内容委员会审议，其将这个初步决定发给广播电视机构或相关的第三方之后，会要求他们在10个工作日内提交书面意见。通常通信办公室通过书面答辩就可以做出一个公平和正确的决定，但如果广播电视机构提出口头答辩的要求，且这个投诉事项具有一定的复杂性的话，通信办公室会与其进行面谈。通过对被投诉机构的回复进行再次审议，内容委员会作出最后的决定，并告知广播电视机构结果将会在1个工作日之后发布在网上。调查期间任何参与调查的机构或个人，包括通信办公室、广播机构、相关第三方、投诉者都不能向外公布与调查相关的信息，违反此项规定的话将导致通信办公室取消考虑违反规定一方的意见。
关于公正和隐私的投诉处理会相对复杂，初步评估的时限是25个工作日，如果进行调查，将在90个工作日内结束程序。这类投诉是基于投诉人就是受影响人这一情况的，通信办公室也专门设置了公正委员会，委员会的职责是决定是否接受、处理、审议和裁决由行政部门或不满行政部门决定的当事人所提出的关于公正或隐私的案件；举行关于公正或隐私检举的听证会，决定是否指示通信办公室将关于公正或隐私检举案件的摘要及其决定进行公告。公正委员会的决定即为终局，不再接受内部的审议或申诉。公正委员会最多有四名成员，均来自内容委员会，公正委员会的主席或代理主席可以决定通过电话、网络或邮件等方式进行投票，如果委员们无法达成共识，该次会议的主席享有决定票（a casting vote）。
通信办公室同样拥有对这些决定的执行权，《2003年通信法》赋予通信办公室对被裁定违反了内容标准的广播电视提供者进行处罚的权力，当通信办公室确定有节目（无论是处理投诉还是主动发现并启动调查，程序是相同的）违反广播内容规定的标准时，就可以执行处罚。处罚的方式一般包括停止播放该电视节目或广告、公开更正内容、处以罚款（罚款全部转入财政部GBS账户，成为国家的财政收入），或者撤回执照，但撤回执照的处罚不适用于BBC、S4C或第4频道。当然，只有当内容提供者严重地、故意地或经常性地违反内容准则或执照条件时，才会被施以重罚。
通信办公室制定了执法的操作指南以确保能对具体的违法行为进行适当的处罚，制止违法行为并成为之后对相似违法行为进行处罚的标准和参照。通信办公室一直强调执法要有一致性，但如果这种违法行为持续发生，从执法的角度讲，通信办公室可能会根据每个案件的情况，对新出现的此类违法行为处以更加严厉的处罚，以增强对之后同类潜在违法行为的威慑，比如骚扰电话这类可能持续出现的违法行为。
通信办公室努力使所有的工作都以公正透明为目标，它始终在一个明确的监管目标之下设置机构和订立标准，相信独立性对确立监管地位和权威性是非常必要的。当它在处理投诉时，拥有获得调查所需信息的权力、要求被调查者做出解释的权力，以及发布警告、要求违规者适当赔偿、征收特定的罚款和收回颁发的执照的权力。它强调这些权力应该按照一个透明的程序有效实行，并使其他的相关人参与决策制定的过程，最后，公众可以通过通信办公室的年报、议会质询答辩对机构的监管行为进行了解和监督。
五、对通信办公室的评价
英国通信办公室是在媒介融合的大潮中建立的，它是对技术融合的回应，但绝不仅仅是技术发展的产物，它的孕育、诞生、成长无不渗透着英国政府对传播媒介的深刻理解和英国本身的文化、政治、社会动因。
通信办公室是为了应对媒介融合时代的监管需要而建立的。其核心是建立和发展各传输体系间的持续有效竞争机制，确保按照竞争规则监管竞争行为。通信办公室的成立大大减少了监管机构间的协商成本，提高了工作效率，统一了监管行为，维护了公众利益。从目前来看通信办公室的努力已取得较大成效，这种监管模式也被公认为是融合监管的成功案例，得到其他国家的关注和效仿。
（一）法制先行，高效透明
通信办公室从孕育、诞生到成熟，每一步都有专门法律的保驾护航。依法行政是国家行政管理的首要原则，法律不光赋予监管部门职权和依据，也为监管部门的行为和政策设置了一条红线，以保障监管主体既不侵害广大公众的基本权益，同时也不受更庞大的机关——政府的干涉。
每年，通信办公室都会在自己的网站上公布各种年报、财政审计报告、对国会质询的答辩、工作计划、研究报告，等等，专业且透明地向英国和世界展示自己努力工作的成果。现在，英国的信息化建设的确取得了很大成效，无论是电信服务还是网络宽带、数字电视，都处在世界领先水平。
业务发展的同时，广播电视媒体的文化特性也得到了保护和发扬。尽管英国政府放宽了对媒介所有权的限制，允许更多的外国资本进入媒体行业，但对此始终保持一种谨慎的态度。为了避免通信法对媒体所有权松绑之后可能对媒体多元化造成的不当影响，《2003年通信法》第391条同时要求通信办公室必须每3年向文化、媒体和体育部（DCMS）大臣提交媒体所有权规则检视报告，以确定现行的媒体所有权规则是否适宜，通信办公室也可根据自己的观察提出修改或废止的建议。在2009年7月所提交的报告中，通信办公室即建议英国政府考虑放宽对地方媒体所有权规则的限制，这一建议在经过公开咨询程序后，得到了14个回应意见，大致上获得了支持。[26]
（二）轻微监管促进竞争
正如《英国政府通信白皮书》指出的，通信办公室必须确保其监管保持在最低、必要限度之内，这意味着通信办公室被期望保护消费者和公民，确保公共政策目标的实现，但是要使用最低水平的监管，即这种监管对实现结果是必不可少的，否则都要放权给市场那只看不见的手。通信办公室在其宣示的原则中提出有义务保证轻微监管，定期审查，以确定哪些监管不再需要或哪些领域的监管不适当，并出版一个年度声明陈述它计划如何满足“轻微监管”的要求。当监管不再必要时，通信办公室就应当从竞争市场中退出，通信办公室还有义务考虑其透明度、效率性、均衡性、一致性和目标性等原则。
通信办公室的轻微监管换来的是行业的快速发展，市场更加活跃，消费者从融合中获得了实实在在的利益。在电信产业方面，随着英国电信公司垄断电信服务的局面不断被打破，越来越多的英国运营商，乃至国际知名运营商进入了英国电信市场，在固定网络、移动网络等多个领域开始了激烈的自由竞争。仅就英国固话、移动通信服务而言，形成英国电信公司、O2、Orange等服务商七分天下的市场格局。在广播电视方面，激烈的市场竞争具体体现在不同服务平台之间。在英国广播电视发展初期，服务形态只限于利用地面模拟广播网络提供的以BBC为代表的公共广播电视服务，形式单一，用户可选择的服务内容较少。随着准许国外企业参与英国媒体经营，英国的广播电视市场逐步开放，竞争也日益激烈。目前，英国的广播电视业已经形成了模拟地面广播电视、数字地面广播电视、模拟有线电视、数字有线电视、免费数字卫星电视、模拟卫星电视和付费卫星电视等7种广播电视服务平台。[27]
（三）秉持实用主义的灵活监管
自成立以来，与利害关系人以合作伙伴关系共同改进监管规范，一直是通信办公室偏好的方法。通信办公室认识到自我监管和共同监管是在适当的情况下能够满足公民及消费者利益的最有效的手段，通信市场的快速变化以及技术的复杂性会使依法监管欠缺弹性，因此就需要根据不同监管对象的特点灵活使用监管手段。比如在下列情况下，自我监管最可能发挥作用：产业整体具有与待解决争议一致的利益，能够为该项自我监管建立明确的目标，产业可能采取的方案符合公民及消费者的正当利益。反之，当这个产业中个别公司因为自身的利益不参加自我监管，或参与的公司有诱因不遵守约定的行为规范，就不适合采取自我监管了。一旦发现自我监管不可能成功，就应当采取共同监管以协调不同的利益，当自我监管和共同监管都不适当而仍有必要进行监管时，就必须采取依法监管。对于通信办公室来说，有4种监管方式可以选择，即不监管、自我监管、共同监管和依法监管，每一种监管方式都有其利弊。监管的目的是确保公共目标的实现，但这仅限于市场无法自行满足公共目标的情况，许多情形下政府的介入是没有必要的，比如在充分竞争的市场，消费者的选择增加而价格降低，企业的利益与消费者的利益是一致的，他们就会尽最大的努力使消费者满意。自我监管是在没有政府正式监督的情形下，由产业组织自己管理并执行其解决特定议题方案的监管形式，并且没有确定的法定补漏机制（legal backstop）可以确保该方案的落实。各界对此的普遍看法是，产业自我监管比政府直接介入更有弹性和针对性，可以节约费用，而且这种监管能因产业组织本身所具备的专业知识获益。
英国将传播领域原本分散的管理权统一在一个监管机构之下，体现了英国政府改革的实用主义传统，即让产业界交涉的窗口单一化，减少机构间的协调、沟通成本，使政策形成更容易，也增加政策的稳定性。
[1] European Commission Brussels.Green paper on the convergence of the telecommunications，media and information technology sectors，and the implications for the regulation——towards an information society approach［EB/OL］.（1997-12-03）［2017-01-10］.http：//europa.eu/old-add ress.htm.
[2] 周光斌.欧盟电信管制走向：融合是大趋势［EB/OL］.［2017-07-01］.http：//www.fjtelecom.com/show-21-8142-1.html.
[3] 1998年英国贸易和工业部发布的绿皮书《通信管制迈向融合时代》对实现统一规制的需求阐述，引自Regulating communications approaching convergence in the Information Age。参见：劳埃德，米勒.通信法［M］.曾剑秋，译.北京：北京邮电大学出版社，2006.
[4] 该部门后改名为Department for Business，Energy& Industrial Strategy（BEIS，商务、能源和产业战略部）。
[5] 英国贸易工业部，英国文化媒介体育部.英国政府通信白皮书［M］.顾芳，李澎，王宇丽，等译.北京：中国法制出版社，2002.
[6] 诺兰原则（Nolan Principles）是适用于公职人员选拔的原则，要求候选人符合无私、正直、客观、负责、公开、诚信、领导力7项标准。
[7] 马庆平.中外广播电视法规比较［M］.北京：经济管理出版社.2005：149.
[8] 马庆平.中外广播电视法规比较［M］.北京：经济管理出版社，2005：148.
[9] OFCOM.How Ofcom is run［EB/OL］.［2017-02-01］.https：//www.ofcom.org.uk/about-ofcom/how-ofcom-is-run/ofcom-board ofcom.
[10] OFCOM.The Office of Communications annual report and accounts for the period 1 April 2010 to 31 March 2011［R/OL］.（2011-06-29）［2016-02-01］.https：//www.ofcom.org.vk-data/assets/pdf-file/0022/3685/annrep1011.pdf.
[11] OFCOM.Ofcom content boad［EB/OL］.（2015-02-01）［2018-01-02］.http：//www.Ofcom.org.uk/about/how-Ofcom-is-run/content-board/functions-and-role/.
[12] 刘孔中.通讯传播法：数位汇流、管制革新与法治国家［M］.台北：台湾本土法学杂志有限公司，2010：40.
[13] 《2002年通信办公室法案》第1条第9项规定，通信办公室不得被认为代表政府（crown）行使职权，其员工也不得被视为公务员（servant of the crown）
[14] 当有关争议涉及价格控制时，竞争上诉法院在做出裁决前须向竞争委员会（CC）征询意见。竞争上诉法院承接原竞争委员会上诉法庭（Competition commission Appeal Tribunal，CCAT）的功能，其成员包括法律、经济学、商业和会计等方面的专业人士。依据《2005年宪制改革法案》（Constitutional Reform Act 2005），2009年正式运行的英国最高法院承袭了议会上院的司法职能。
[15] 刘孔中.通讯传播法：数位汇流、管制革新与法治国家［M］.台北：台湾本土法学杂志有限公司，2010：41.
[16] 通信办公室董事会制定的行为规范规定，为了通信办公室追求的最佳利益，董事应时刻以诚实信用的方法，遵守本规范。具体参见http：//www.ofcom.org.uk/about/annual-reports-and-plans/annual-reports/ofcom-annual-report-2008-09/corporate-governance/。
[17] 《2003年通信法》第5条规定，凡涉及国家安全、外国、国际组织、公众安全的无线电频谱和网络方面的事项，通信办公室须根据贸易工业大臣的指令行事；第198条规定，通信办公室涉及英国广播公司的职能需遵照《英国广播公司皇家宪章》及英国广播公司与政府的协议来确定，或者要经文化、媒体和体育部长的授权；英国广播公司违规需被处罚时，由通信办公室确定罚金数额，文化、媒体和体育部长有权发布指令改变罚金数额。
[18] 例如《公司法》《广播电视法》《竞争法》《无线电法》以及2017年颁布的《数字经济法》都向通信办公室赋予了一定的权限。
[19] OFCOM.What is Ofcom？［EB/OL］.（2015-02-01）［2018-01-02］https：//www.ofcom.org.uk/about-ofcom/what-is-ofcom.
[20] OFCOM.What is Ofcom？［EB/OL］.（2015-02-01）［2018-01-02］.https：//www.ofcom.org.uk/about-ofcom/what-is-ofcom.
[21] OFCOM.Into the future：where are communications heading？［EB/OL］.（2017-03-02）［2018-01-02］.https：//www.ofcom.org.uk/about-ofcom/latest/media/speeches/2015/the-consumer-and-citizen-at-the-heart.
[22] 内容来自英国《2003年通信法》第319条。
[23] OFCOM.The Ofcom broadcasting code（with the cross-promotion code and the on demand programme service rules）-Ofcom.［EB/OL］.（2017-04-01）［2018-02-01］.https：//www.ofcom.org.uk/tv-radio-and-on-demand/broadcast-codes/broadcast-code.
[24] 这几个方面包括：（1）充分利用知识和经验深度，制定BBC在内容标准、竞争和绩效等关键领域的管理框架；（2）广泛咨询以确保公民、消费者和利益相关者的意见能参与到通信办公室对BBC的监管实践中；（3）制定对BBC投诉和问责的制度，明确当BBC出现与自身定位不相符的行为时，通信办公室应该怎么办。
[25] 通信办公室对投诉的处理不包括 BBC World Service，且除了对公平和隐私的投诉，通信办公室可以直接接受观众对BBC的投诉。
[26] 陈人杰.英国媒体集中化管治架构与实务分析［C］.数位汇流法制政策学术研讨会暨高峰论坛（台湾）研讨会手册，2011（4）.
[27] 常颖.英国“三网融合”市场研究（上）［EB/OL］.（2010-07-25）［2017-07-02］.http：//news.xinhuanet.com/eworld/2010-07/25/c_12369780_4.htm.