英国广播电视监管的历史及概况
一、英国广播电视事业的发展历程
英国的广播电视核心——公共广播电视自诞生之初起，就未以盈利为最主要的目标，这与美国等国家以商业广播电视为核心的广播电视发展路径有着较大的区别。英国广播电视事业的发展主要经历了三个阶段。
（一）20世纪20年代—20世纪50年代的公营垄断体制
英国广播电视事业的发展是从英国广播公司的建立开始的。1922年12月，伦敦六家大型无线电器材公司联合成立了英国广播公司（British Broadcasting Company，BBC），并于1923年1月获得了政府颁发的广播许可证。由于英国政府认为广播相对于报纸等其他媒介不仅是一种娱乐手段，更是一种影响社会的强大工具，所以经相关委员会调研讨论后，英国政府于1926年12月正式收购了BBC，并以此为基础成立了新的英国广播公司（British Broadcasting Corporation，BBC）。新的BBC以收听者缴纳的广播收听费为资金来源，并以此为基础建立了公营广播的模式。1936年，英国广播公司又经政府授权独家开办了电视业务。从这时起直至第二次世界大战之后一段时间，英国广播公司的垄断既满足了战时的对外广播宣传需要，也使广播电视业得到快速恢复和发展。在这一阶段，英国广播电视业实现了初步的发展，广播电视的公营体制也得到了正式的确立。
（二）20世纪60年代—20世纪80年代形成的二元体制
在这一时期，英国社会的经济得到了较快的恢复和发展。经济的发展使私营资本注入广播电视行业的要求越发强烈。另外，由于垄断的广播电视媒体缺乏竞争，公营广播电视已无法满足受众日益增长的娱乐、信息方面的需求。各方面因素都促使英国广播电视行业打破垄断，增强竞争，建立商业性的广播电视公司。1954年6月，英国议会通过了《1954年电视法案》，准许开办商业电视机构，并于1955年设立了独立电视台（Independent Television）。1972年，议会又通过了《1972年无线广播法》，准许开办商业广播机构，并将独立电视台改组为独立广播电视公司，统管全国的商业性广播电视机构，英国广播电视业中的一个重要组成部分——商业性公共广播电视正式出现。英国的广播电视体制也由原先的公营垄断转变为公营和商营媒体并存。但在市场上占有主要地位的仍是公营广播电视机构。
（三）20世纪80年代之后的广播电视多元发展
自20世纪80年代开始，放宽媒体管制的浪潮席卷了世界各国，与此同时，卫星技术、数字技术、信息通信和互联网技术迅速发展，这些都为广播电视的多元发展提供了政策和技术上的保障。在这一时期，英国商业性公共广播电视领域出现了更多的公司和频道，卫星电视、有线电视以及更多的商业广播电视机构也开始了迅速发展和扩充。自2000年开始，广播电视逐步进行数字化的转变。面对广播电视的多元发展，英国建立了独立监管机构——通信办公室以简化监管层次，颁布了新的《广播电视守则》来取代原来的节目管理六项法令，从而为公共广播电视和商业广播电视建立了统一的节目标准，这些都使英国广播电视的监管走向了统一和协调。下面将对英国广播电视监管的现状进行论述。
二、英国广播电视监管机构
在英国，涉及广播电视监管的主要机构为政府部门中的文化、媒体和体育部（Department for Culture，Media&Sport）和独立的监管机构——通信办公室（Ofcom）。
（一）文化、媒体和体育部
文化、媒体和体育部脱胎于1992年4月11日成立的国家遗产部。1997年7月14日，国家遗产部更名为文化、媒体和体育部，隶属于政府和首相，简称为DCMS。
文化、媒体和体育部在艺术、广播（包括英国广播公司）、互联网和国际ICT政策、电信和宽带、文明社会、慈善事业、创意产业、广告、艺术市场、设计、时尚、电影、音乐、出版、历史环境、建筑设计、文化遗产、数字经济、娱乐许可、赌博和赛车、出版自由和监管、图书馆、博物馆和画廊、国家彩票、旅游、运动、奥运遗产等20余个领域负责政府政策的制定和推行。除此之外，文化、媒体和体育部对历史建筑物列表的制作、古迹的保护、文化产品的出口许可以及政府艺术收藏（GAC）的管理也负有一定的责任。
在广播电视领域，文化、媒体和体育部主要负责制定有关广播电视的法规和政策，监督法规政策的实行情况，对广播电视机构的运行进行监察，对BBC的《皇家宪章》进行审议并与BBC签订附属协议等，它还有权对公共广播电视机构和商业广播电视机构的特定广播进行控制。
（二）通信办公室
2003年之前，英国对公共广播电视机构和商业广播电视机构实行分别管理，BBC由其管理董事会来进行监管，而商业广播电视机构则由无线电管理局（Radio Authority）和独立电视委员会（ITC）来进行管理。随着广播电视业的快速发展，对广播电视的监管出现了一些混乱和紧张。同时，为了适应广播、电视媒体和信息通信产业之间日趋融合的趋势，英国国会于2002年3月正式通过了《2002年通信办公室法案》，又于2003年正式通过了《2003年通信法》。依据以上两部法律，英国正式于2003年12月成立了通信办公室，以此全新的机构取代了原有的无线电管理局（Radio Authority）、独立电视委员会（Independent Broadcasting Commission）、广播标准委员会（Broadcasting Standard Commission）、无线电通信局（Radio Communications Agency，负责分配和管理非军用广播频率）和电信办公室（Office of Telecommunications，负责管理电信业）。2003年成立之后，通信办公室负责许可和监管所有英国商业性公共广播电视、商业广播电视服务，对BBC的许可证费用和资金等方面负有监管责任，并与广告标准局（Advertising Standards Authority）一起对广告内容点播服务的相关机构和领域进行监管（co-regulation）。在2016年，BBC的《皇家宪章》在下议院审议并获通过后，新的宪章规定自2017年4月3日开始，通信办公室正式成为BBC完全的外部监管机构。
经过上述的调整，通信办公室成为英国广播电视媒体、电信、邮政和无线电通信行业统一的独立法定监管机构。通信办公室的资金部分来自政府的拨款，部分来自行业内机构所缴纳的管理费用。通信办公室直接对议会负责，只接受国家审计办公室的审计和监督，与政府之间保持一定的距离以维持自身的独立性。
在与广播电视业务相关的方面，通信办公室主要负责许可证颁发、竞争和经济监管以及内容监管。《2003年通信法》规定了通信办公室的权力和职责，其两项基本职责是：“促进公民在通信事务上的利益”和“通过促进竞争适当地进一步扩大相关市场消费者的利益”。[1]
通信办公室在对传播内容、基础设施以及行业的监督与管理上，有六大具体任务：
（1）确保电波资源得到最佳利用；
（2）确保全国都可获得包括高速数据服务在内的广泛的电子通信服务；
（3）确保广播电视服务丰富多彩，具有高质量和广泛吸引力；
（4）确保广播电视服务及其内容的多样化；
（5）保护受众免受不良内容的危害；
（6）使受众免受不公平对待，使其隐私免受侵犯。
三、广播电视监管的主要法律法规
（一）《1990年广播法》（Broadcasting Act 1990）
《1990年广播法》作为广播电视领域“放松管制”的代表对商业广播电视体制进行了重大改革。根据《1990年广播法》，英国建立了独立电视委员会和无线电管理局，这两个部门分别对商业电视和商业广播进行管理，现均已被通信办公室取代。在该法案之下，英国建立了第5频道，推动了多频道卫星电视的发展。该法案还规定了与英国广播公司相关的节目定额比例。在广播方面，英国依照该法案建立了3个独立的国家广播电台，并对频率等相关方面进行了规定。此外，该法案还制订了关于地方广播、社区广播的相关计划。
（二）《1996年广播法》（Broadcasting Act 1996）
《1996年广播法》主要对数字广播电视的授权、竞标、发放许可证等进行规范，并对数字广播电视传输系统的技术标准做出规定。此外，该法案还针对英国广播公司出售传输网络的情况做出了规定，同时对《1990年广播法》进行了相应的补充和修改。《1990年广播法》和《1996年广播法》目前仍是英国现行的广播电视专门法。
（三）《2003年通信法》（Communications Act 2003）
《2003年通信法》是目前英国广播电视监管体系中最主要的一部法律，对广播电视和通信产业的监管进行了较完善的制度设计。《2003年通信法》共分为6个部分。第一部分规定了通信办公室的职能，第二部分主要涉及对通信网络服务和无线电频率的管理。对广播电视的规定主要集中在后面四部分内容中，其中第三部分主要规定了电视和广播服务中的各项要求（这些服务包括BBC、C4C、威尔士、盖尔语媒体服务）和独立电视和独立广播服务的监管结构，还有对广播电视机构的各项监管规定，如公共服务电视（除有线电视和卫星电视以外的电视服务）的公共服务职责，公共服务电视的新闻时事节目要求、节目定额，对广播的各项要求，对广告和赞助的要求、公平标准和对媒体所有权的要求、控制，等等。第四部分主要是对电视接收许可的各项要求。第五部分主要涉及传媒市场中的竞争问题，对媒体的并购进行了详细的规定。第六部分主要对其他杂项的规定进行了补充。除了以上六部分内容，《2003年通信法》还附有19项附录，对本法的内容和规定进行了补充说明。
（四）通信办公室的《广播电视守则》（Broadcasting Code）
2005年，通信办公室在《2003年通信法》的要求下，以《人权法案》和《欧洲人权公约》保护公民权利的理念为指导，制定了一部广播电视节目内容的准则，即《广播电视守则》。
《广播电视守则》是通信办公室对广播电视内容进行监管的依据，经过了多次修订，总体框架由原则、规定和意思解释三个部分组成。其中原则部分划定了节目的客观标准，规定部分主要指导广播电视机构具体的实践操作，意思解释部分则用来帮助广播电视机构理解条例中使用的词语或短语的具体含义和特定指向。除此之外，《广播电视守则》还在每章的起始部分列出了该章规定所依据的上位法，以供广播电视机构参考。2018年，实行的《广播电视守则》共包括10个章节，分别为“保护18岁以下未成年人”“伤害与冒犯”“犯罪”“宗教”“准确与不偏不倚”“选举与全民公决”“公正”“隐私”“电视节目中的商业内容”“广播节目中的商业交流”。
（五）BBC的《皇家宪章》（Royal Charter for the continuance of the British Broadcasting Corporation）及附属协议（An Agreement Between Her Majesty’s Secretary of State for Culture，Media and Sport and the British Broadcasting Corporation）
以上介绍的法律和条例对所有的广播电视机构均具有监管的效力，而BBC的《皇家宪章》及其附属协议则只针对BBC的管理。《皇家宪章》及附属协议是BBC建立和运行的法律基础。《皇家宪章》（以下简称《宪章》）由英国皇室颁布，由文化、媒体与体育部进行审议，《宪章》规定了BBC的公共广播性质、资金来源、公共使命和组织架构等主要的核心问题。而《宪章》的附属协议则是由BBC与文化、媒体与体育部部长签订，主要按照《宪章》的要求，对BBC如何履行其公共使命、应该达到的内容标准和内容定额、如何界定与外界监管机构的关系、如何开展商业经营等问题做出了进一步的详细规定。
BBC现行的《宪章》于2016年正式通过，并于2017年1月1日开始实施。在此次更新之前，《宪章》的审议更新周期为10年，而在此次《宪章》的更新中，将审议更新的周期延长为11年，目的是与英国大选的时间错开，以更好地保护BBC的独立性。所以，本次的《宪章》有效期至2027年12月31日。在《宪章》的有效期内，对其附属协议的任何修改都需要由BBC与文化、媒体与体育部部长共同商议决定。
（六）其他法律法规
此外，还有许多与广播电视监管相关的法律法规。在内容方面，凡涉及隐私、犯罪、宗教、政治等方面的广播电视报道，必须符合相关国际条约、欧盟法律，如《欧洲人权条约》（the european convention for the protection of human rights and fundamental freedoms）、《电视无国界指导原则》（television without frontiers directive 1989）〔后改为《视听媒体服务指令》（audiovisual media services directive 2010）〕等；还不得违背其他国内法律法规的规定，如《1978年儿童保护法》《1983年人民代表法》《2000年政党、选举和公民表决法》等。在广播电视经营等方面，必须遵守《公平贸易法》《广告法》《2002年企业法》等相关的法律法规。