英国报刊业的监管历史
一、第二次世界大战前的报刊监管历史
历史上，早期英国报刊开始出现的时候，有些传单和小册子批评国王、政策，导致政府通过相关法律、具体措施，对报刊界的行为进行严格控制、严厉制裁，具体如特许制、印花税、保证金、煽动性诽谤罪等，使报刊界处于一种经常面临被处罚和承担刑事责任的风险中。在新闻传播的发展历史中，管控与反管控、管控的放松和解除构成了英国报刊业历史的主要内容。1861年报刊税（知识税）被废止，英国报刊界获得了自由。人们一般认为，英国报刊业在19世纪中叶取得自由权。这个观点一再出现在新闻史和近代英国史的研究之中，几乎无人质疑。[1]
英国报刊业发展300多年来，经历了与王室、政府的斗争，最终获得了报道自由，并在这一原则的保护下，通过奉行职业道德伦理自由运作。这种对于职业伦理和报刊声誉的自我珍视，不仅使英国产生了世界知名的报刊，同时也为英国社会的民主政治运行、信息流通透明、公民知情权实现提供了不可或缺的保障。
报刊业获得了自由的特权，在自身的规范和约束下运行。但是如果报刊界在获取信息和传播内容方面发生了违法犯罪行为，则司法机关可依法调查审理，追究其治安或刑事责任。如果侵犯了公众的人格权益或其他权益，原告可依法提起民事诉讼，追究其民事责任。
报刊业是最早的大众传播行业，是每天都在向社会和公众提供内容和信息的行业，随时都可能出现涉及公众个体利益、公共利益的问题，因此仅仅靠司法途径远不能很好地解决保护公众利益、维护传播秩序的问题。在第二次世界大战之后，英国政府解除了短暂的对报刊的战时管控，报刊业随之出现的问题逐渐引起全社会的关注。如何规范和约束报刊业的行为就成为一个摆在英国人面前的问题。由此，关于是否应该对报刊业进行监管，应该如何监管的问题的讨论以及相关的实践浮出水面，随着时间的推移，英国报刊业监管呈现出特定的历史景观：从第二次世界大战结束到2013年，针对英国报刊业的伦理文化实践问题，在英国议会的组织或敦促之下，进行了多次大规模的调查，生成了7份调查报告。虽然每次调查的起因、得出的结论、提出的建议各有不同，但是始终都是以要不要通过成文立法来对报刊业进行监管这一问题为核心的。这一问题如今的答案依然是排除议会成文立法，采取报刊业自律监管的方式进行监管。
1947年，英国组建了一个皇家报刊调查委员会，调查当时的报刊业的财务、控制、管理和产权问题。经过一年多的调查，产生了针对报刊业的第一份皇家调查委员会报告。报告认为“英国新闻界的编辑水准和质量显著下降”，建议建立一个自律监管制度，其具体形式就是成立“报刊业总评议会”（General Council of the Press），评议会要起草行为守则，拥有受理投诉、做出裁决和处以适当处罚的权力。皇家报刊调查委员会认为，这一制度能够促进报刊业的最优实践，鼓励其增强负责的精神。报刊业一开始拒绝这种要求，后基于担心通过立法形式进行监管的考虑，于1953年成立了“报刊业总评议会”。这个评议会与此前皇家报刊调查委员会建议的方案有实质性的不同。它没有执业守则，也没有独立于报刊业的代表做委员。
1962年，针对报刊业的第二份皇家调查委员会报告公布。报告对报刊业总评议会进行了严厉批评，特别是评议会没有独立委员这一点。这份皇家调查报告提出除非评议会进行改进，否则就要立法监管报刊业。于是报刊业成立了新的“报刊业评议会”（Press Council），该组织吸纳了少数独立委员。
此后，报刊业对隐私的侵犯愈加严重，而投诉者得不到妥善的救济，这引起社会的关注和担忧。到了1974年，皇家调查委员会启动了第三次调查。这次调查主要是“针对影响保持报刊业的独立性、多样性和报纸、期刊的编辑标准以及公众对于全国性、区域性和地方性报刊自由选择的因素”进行的。1977年，第三份皇家调查委员会报告发布。报告指出：“迄今为止，评议会是失败的，它没能使见多识广的公众相信它对针对报刊业提出的投诉做出了令人满意的处理。”报告还提出，应该为新闻记者制定一个书面的行为守则。报告再一次提出如果报刊界和评议会不能予以有效回应的话，还是建议推行成文立法的解决方式。报刊业评议会拒绝了报告所提12条建议中的5条，而且也不理会制定一个书面行为守则的建议。
1989年，针对英国报刊业的第四次调查启动。此次调查由戴维·凯尔卡特（David Calcutt）主持。调查主要是针对“隐私及其相关问题”。报刊业评议会随之发布了英国报刊业历史上的第一部《执业守则》（Code of Practice）。1990年6月，调查报告，即《凯尔卡特报告》发布。报告认为：应该改革报刊业的自律监管制度，报刊业评议会应该被废止，由一个新的自律组织取代。报告确立了一套衡量一个有效的自我监管体系必备要素的框架标准。这个新的组织就是报刊投诉委员会（Press Complaints Commission，PCC）。报告建议，再给报刊业“最后的机会来证明自愿性的自我监管能够奏效”，给予报刊投诉委员会18个月的试运营期，以此来验证非成文立法的自我监管是否能够有效地发挥作用。在试运营结束时，如果报刊投诉委员会无法证明其能够有效发挥作用，将建立一个依据成文立法设立的法庭，来处理对报刊业的投诉。1991年1月报刊投诉委员会组建，为了抵御由法庭来监管编辑工作，报刊投诉委员会设立了执业守则委员会。英国的报刊监管进入了报刊投诉委员会时代。
二、报刊投诉委员会时代
1993年1月，第二份《凯尔卡特报告》发布，这是第五份有关报刊业的监管报告。其结论是：由于报刊投诉委员会进行的自我监管是不成功的，应引入依据法律设立的报刊投诉法庭。报刊界拒绝了这一结论，开始对报刊投诉委员会进行改革。1995年，英国政府回应了《凯尔卡特报告》，拒绝了关于通过成文立法监管报刊业的建议。报刊投诉委员会一直运行到2014年9月。
报刊投诉委员会作为自我监管机构，其内部组织架构如下：由17名董事组成，其中10名是来自业外的公共成员（public member or lay member），也就是独立委员，7名来自业内，是时任的编辑。按照制度设计者的构想，这占多数的公共成员可以代表报刊业之外的个体和公众的利益，能使报刊投诉委员会的运营独立于报刊业。同时，报刊投诉委员会的资金是由新闻标准财务委员会（Press Standards Board of Finance，Pressbof）通过向各报业机构征收的，没有政府投入资金，因而独立于政府。在报刊投诉委员会体制下，新闻标准财务委员会拥有巨大的权力，包括任命董事会成员和执业守则委员会（Code of committee）成员等。
对于违反《执业守则》的行为，报刊投诉委员会可以采取如下措施[2]：谈判协商救济措施（这些措施包括道歉、发表更正声明、修改记录、删除文章）；对违反执业守则的行为进行谴责，由报刊投诉委员会主席发布批评的文章；主席向编辑发出谴责信；为避免重犯错误，跟踪被谴责编辑的行为是否已经更正；制定必要的措施（包括在适当情况下的纪律处分），对严重违反《执业守则》者追究责任；提醒编辑所供职的出版商对该编辑采取惩罚措施；等等。
报刊投诉委员会运营20年来，英国政府和社会没有放弃对于报刊投诉委员会的监督和观察，并对其进行了多次评估。在2007年组织的一次关于报刊业的自律状况的调查中，负责调查的特别委员会得出结论：自律制度在报刊业应该继续保持，没有理由需要成文立法监管。但是，报刊业的伦理文化问题和侵犯公民隐私的问题越来越突出，报刊投诉委员会自身存在的问题也越来越受到政府和公众的关注。2009年，有一个独立的委员会对报刊投诉委员会的治理结构进行了检视（governance review），2010年7月份调查报告发布。这次检视的结果表明，报刊投诉委员会的治理结构存在着需要改进的方面，如：报刊投诉委员会对于自身的存在目的和扮演的角色定位不够明确，董事会中非业界的委员的制衡力量不够，存在人员任命和运作系统不够公开透明的问题，缺乏对委员会的运作和投诉处理的严格监督和审查，等等。[3]至此，第六份针对英国报刊业的调查报告产生了。
对于报刊投诉委员会所发挥的作用，评价不一。从世界范围来看，报刊投诉委员会也曾被当作报刊业监管的样板，在我国的诸多相关文章中都有近似的观点。实际上应该说它确实发挥了一定的作用。但是，对于20世纪90年代以来报刊业面临的越来越艰难的生存状态以及激烈的竞争情势下导致的文化和伦理恶化问题，报刊投诉委员会没有起到应有的阻止作用。
2011年7月，由《卫报》率先报道的有关《世界新闻报》的“电话窃听事件”[4]，引发了对报刊业的职业伦理、文化和实践的又一次调查，这次调查由莱韦森法官主持，也称“莱韦森调查”（Leveson Inquiry）。调查所揭示的报刊业的严重侵犯公共利益和公众个体权益的行径，激起了英国全社会的愤怒，报刊投诉委员会被推上风口浪尖。随着这一次调查，第七份调查报告产生，报刊投诉委员会自身的严重缺陷也被公众广泛认识，2014年9月1日，报刊投诉委员会正式终结。随后产生的报刊自我监管机构——独立报刊标准组织（IPSO），被英国舆论认为是报刊投诉委员会的“继任者”（successor）。
第二次世界大战结束以来，英国报刊业监管的历史就是社会和政府不断对报刊业提出通过成文立法进行监管的要求，报刊业不断抵抗，政府与报刊业不断相互妥协的过程。其中核心问题是：监管的法律基础是议会立法（statutory law），还是合同？要不要次级法律（secondary law），即执业守则（code）？[5]如何保证监管机构的独立性？如今英国报刊业监管改革争论的焦点和遇到的问题仍然是上述问题。
“莱韦森调查”的报告审视了英国报刊监管的历史，指出：“人们对于不能解决自律机制缺乏能力的问题和报刊界拼命持续地抵御改革的忧虑一直循环往复地存在着。在英国，试图解决报刊业行为存在的问题和权力过大的努力有很长的历史，但每一次报刊业都回应要有一个新的或改进的自律机构，但是这些机构都被证明不能奏效。”[6]
“莱韦森调查”引起了新一轮的关于报刊监管的改革。实际上，这次改革还有更为深远的背景。在英国媒体发展的历史中，报刊业在经历了近300年的自由发展、自我约束之后，除了报刊业自身的竞争之外，更遇到了广播电视业的冲击，这给报刊业的市场带来了影响。因此，为了吸引受众、获得爆料和素材，报刊业侵犯公众隐私的现象日趋严重，其中包括侵犯王室和名人的隐私。围绕报刊业存在的问题，是否将报刊监管纳入成文立法的讨论，在英国成为社会、议会、报刊业都持续关心的问题。后来，通信技术的发展、互联网对传统媒体的冲击、报刊业日趋严重的市场竞争以及资本的逐利本性，使得英国一些报刊从业者丧失了职业伦理的底线，不惜以触犯刑律的方式获取报道素材。然而，根据保护报道自由的原则和理念，政府不得介入对媒体的控制，而自律又缺乏相应的约束力，因而出现了以《世界新闻报》“电话窃听事件”为代表的一系列报刊业损害公众利益的问题。
正如伦敦政治经济学院（LSE）媒体政策项目的研究人员、推进媒体改革的组织——“清除窃听运动”（hacked-off）的主席、皇家御用律师休·汤姆林森（Hugh Tomlinson）指出的，在英国，公众对于报刊业行为的关注已经超过了70年。在这期间，英国报刊行业已经被少数报业巨头掌控。民主社会的不同方面——包括但不限于新闻界、学术界和非政府组织——对媒体所有权的集中、对政治权力不负责任的运用、新闻侵犯或侵扰个人隐私等问题越来越关注。[7]这实际上是指媒体的自由已经超过了必要限度，对于公众利益的损害已经非常严重。
三、“莱韦森调查”与监管改革的主旨
（一）“莱韦森调查”
2011年7月4日，英国《卫报》报道了《世界新闻报》窃听丑闻。随后，根据《2005年公共调查法》（Inquiry Act 2005），启动了对报刊业的“文化、伦理和实践”（inquiry of culture，practices and ethics of the press）的调查，调查在莱韦森法官的主持下进行，因此该调查也称“莱韦森调查”。调查于2012年7月下旬正式开始。在将近9个月的时间里，调查人员共听取了337位到场证人口头提供的证据，调取了将近300位证人提供的录音证据。调查人员还收到了大量的意见书，同时举行了多场专家研讨会，还通过专门设立的网站与公众互动。之后，2012年11月29日《关于报刊界的文化、实践和伦理的调查报告》（An Inquiry Into the Culture，Practice and Ethics of the Press Report），简称《莱韦森报告》（Leveson Report）发布。
（二）“莱韦森调查”的发现
《莱韦森报告》描述了整个英国报刊业的文化、实践和伦理的现实状况。报告认为，报刊业存在如此多的不良和犯罪行为，对受害人及其家属造成的巨大创伤是“令人发指”“骇人听闻”的。调查对既有的报刊监管机制存在的问题也进行了深入分析，将报刊业存在的问题不能得到有效防范和惩治的原因，归纳为四个方面：第一，媒体承受的商业压力过大；第二，报刊界与警察及政治人物的关系过于“亲密”；第三，现行监管制度无效；第四，《1998年数据保护法》（Data Protection Act 1998）自身存在缺陷及执法不力。
在涉及现行监管制度方面，法官在调查报告中明确表示“报刊投诉委员会不应该再继续存在下去了”。报告阐述的理由是：首先，它失去了公众、政治家以及报刊业自身对它的信任。其次，报刊投诉委员会缺乏独立性，它被业界掌控，这对于公众对一个监管机构的信任的损害是致命的。业界通过两种途径来掌控报刊投诉委员会，第一种是通过新闻标准财务委员会[8]对报刊投诉委员会的主席和业界委员的任命来影响报刊投诉委员会；第二种是允许“守则委员会”[9]和委员会本身拥有现任编辑。最后，虽然报刊投诉委员会的《编辑实务守则》被业内外认为是一个良好的守则，对业界提出了一系列原则要求，但在实践中常常有不能确定该何时使用它和如何使用它的问题。报刊投诉委员会对《编辑实务守则》的执行是不妥当、不持续的。报刊投诉委员会的结构和实践，使它只是一个投诉的调解者的角色，而不是一个始终如一的有效执行守则的角色。报告认为，报刊投诉委员会对违反守则行为的处理是“和稀泥”式的，它也不能提供有关投诉及处理方法的有意义的统计，这实际说明报刊投诉委员会对违反守则的行为的种类和发生频率都缺乏权威数据。还有，报刊投诉委员会对信息专员（information commissioner）报告里提出的问题不采取任何处理措施，对“电话窃听事件”进行的调查和得出的结论也不足为信。以上这些情形表明，尽管报刊投诉委员会自称是一个监管者，对行业进行监管，但它并没有像一个监管者那样作为，相反它只是一个投诉的被动反应者。此外，报刊投诉委员会提供的调解被证明对于违反守则的行为没有威慑性。同时，业界对于报刊投诉委员会运营所花费用也存在质疑，因为它并没有获得作为一个有信用的可靠的监管机构所需要的经费。[10]
作为报刊业自我监管机构的报刊投诉委员会，也被政党认为缺乏独立于报刊业的地位。这种不能独立于自己的处罚对象的组织设置，缺少强制性的制裁手段，被认为是“无牙”老虎。英国议会反对党领袖米利班德在2013年3月18日的议会辩论中强调，英国需要一个“真正独立的监管者，拥有对报业滥用权利的受害者进行保护和提供救济的有效权力”。这包括，在监管任命环节和运作方面，新的监管者必须独立于报刊界。同时，它必须是一个有“牙”的监管者，它拥有要求报刊直接道歉和用同样显著位置更正的权力。米利班德认为英国有这样的历史和教训：报纸在头版刊发了能够毁灭一个人整个人生的报道之后，道歉启事却淹没在第36版的小字之中。[11]
（三）莱韦森的建议
在《莱韦森报告》最后，提出了对于未来报刊业监管改革的建议（recommendation），特别是关于如何建立新的监管机构的建议。这些建议将近50条，归纳如下。
1.一个核心：自我监管（self-regulation）
尽管《莱韦森报告》的建议被报刊业猛烈批评，被说成是史上最严厉的监管，但是莱韦森依然建议未来对报刊业采取自我监管的制度，并没有脱离“自我监管”的范畴。莱韦森法官总体上对报刊界在服务公共利益方面给予了充分肯定。他说：“在逾40年的律师和法官生涯中，在自己工作的法庭上，我日复一日地看到报刊界的行为。我看到报刊界协助对犯罪的调查，看到报刊界向公众介绍司法系统的运行方法。我看到新闻界作为公共利益的保护者，作为事件的重要观察者和目击者，作为那些除了他们再也不会有别人代言公共利益的倡导者，他们所做的一切是那么重要。在我听到和读到的所有证据中，这些都一点儿没变。依法运营和为公共利益服务的报刊界，是民主的真正卫士。”他在报告里还引用托马斯·杰弗逊的话：“只有报纸是自由的且人们可以读到它，我们才都是安全的。”[12]鉴于报刊界对于公众利益和民主社会有如此重要的作用，莱韦森仍然建议报刊业进行自我监管，目的是避免政府插手的监管或政府直接管理可能带来的对于言论自由和报刊自由的约束（restraint）和干预（interfere）所形成的寒蝉效应（chilling）。自我监管的理论、逻辑基础是对“表达自由”的保护，是对“报刊自由”（press freedom）在民主社会发挥的必不可少的积极作用的认识。
但是，莱韦森法官认为有必要对报刊业进行相对于报刊投诉委员会的机制来说更为有力的监管。这是因为，“呈现在调查面前的证据，毫无疑问地说明，在过去的10年或更长的时间里（尽管报刊业自己说比过去的数十年更好），在太多情形下，公众信任的报刊界的责任被报刊界自身严重忽略了。也有太多次，部分报刊机构获取事件材料的行为完全违反《执业守则》的要求，简直就好像他们自己制定的《执业守则》不存在一样。这不仅确实给报刊界自身带来了危局，而且对于那些个人权利和自由被蔑视的无辜的民众来说，有时就是浩劫”[13]。
报刊业虽然被赋予了特别的权利，但是，这些权利是伴随着责任的，是不能以牺牲公共利益为代价的。莱韦森法官认为，“责任是民主的基石，这一原则的运用结果，是报刊在这个国家被赋予重要的和特别的权利，这些权利，我无论是作为法官还是作为律师，都无条件地承认。然而，有了这些权利，就要承担起对公共利益的责任，这就是尊重事实、遵守法律、尊重个人的权利和自由。一言以蔽之，尊重报刊界自己表明的并明确记录下来的这些原则（这些在很大程度上都反映在《编辑实务守则》中）”[14]。
2.两项原则：独立性和有效性
莱韦森的建议始终围绕的主题是，如何保证自律机构的独立性和自律的有效性。莱韦森认为，对于报刊业的监管，一个“真正独立和有效的自我监管制度是最佳的模式”，这种模式能使（那些确保报刊业避免政府或政治干预的至关重要的因素）保持有效。这种模式要解决的两个关键问题是：如何确保一个新的自律机构是独立的、有效的，以避免原有的自律机构的缺陷？如何确保所有大的出版者都加入这个合格的自律机构中？
就独立性和有效性的关系而言，独立性是手段和条件，有效性是目的和结果。独立性意味着新的自律机构既要独立于政治家和政府，防范他们对报刊自由的干涉，同时又要独立于报刊业本身。只有这样，当报刊业出现违反《执业守则》的行为时，才能够给予违规者有效制裁，为公众提供有效救济。
为了确保独立性，莱韦森建议对于自律机构的设立、人员构成、任职条件、内部治理等方面都要有相应的制度设计。针对如何保证有效性，也有缜密的考虑。
3.三个基本点
围绕“自律监管”这一核心，秉持独立性和有效性两项原则，莱韦森的建议可概括为三个方面：第一，通过成文立法的形式为新的自我监管制度提供立法基础；第二，设立一个“识别”与“许可”（recognition）的机构，即督察委员会（Press Recognition Penal，PRP），从外部对自我监管机构进行监督审计（audit）；第三，建立相关激励机制（incitement），以促使行业的各个机构，也就是出版商们都尽量加入自律系统。后两点被认为是莱韦森出于对自律制度“有效性”的考虑的“革新”性措施（innovations）。成文立法的建议没有被政治家采纳，他们后来采用了颁发《皇家宪章》的方式。此处主要介绍后两个方面。
（1）督察委员会
莱韦森认为，为了顺应公众的要求，要建立一个对自律机构进行识别、认证、监管的机构。这个机构是独立于报刊业、独立于议会、独立于政府的。这个机构对一个自律机构的识别、认证和监督要有一套合法、正当、合理的要求和标准（criteria）。这种针对自律机构的外部监督机制，有助于确保对关涉保持新闻最高水准的标准进行识别。
督察委员会有以下功能：决定是否决定对报刊业的监管机构的设立申请给予认证（确定其是否可以开始运营）；是否允许已经获得认证的监管机构存续；在监管机构符合终止其资格条件的时候，撤销认证；对自律制度的成功和失败之处做出报告。
督察委员会设有主席、理事会（board）。理事会由包括主席在内的4-8名成员组成。这些成员中，不能有现任的报刊编辑、出版者和政治家。督察委员会理事会的职责是：第一，遴选能够为督察委员会服务的雇员或者其他从业人员，特别是能为理事会提供辅助、顾问工作的人员；第二，确定督察委员会的工作所需的后勤和资源需求、内部治理结构及传播战略；第三，为了发挥督察委员会的功能，为督察委员会制订战略计划；第四，对是否对报刊业自律机构的认证作出决定，并且与利害关系人，特别要包括报刊界和支持个体权利的集团建立关系。
理事会是督察委员会重要的组成部分。它既是督察委员会的代表机构，又是决策机构和执行机构。它对督察委员会的行动、业务和运行负责，确保督察委员会自身遵守《皇家宪章》的要求。督察委员会前三年的运营费用由国库提供。度过初始阶段之后，督察委员会将用其收取的许可费来维持运营。
督察委员会制度的提出，是为了保证新的自律机构能够按照《皇家宪章》和《莱韦森报告》的要求建立，使新的自律机构能够保持一定的独立性，并且能够有效发挥其监管作用。这一制度设计相较报刊投诉委员会有明显的不同。这是因为莱韦森法官考虑了如何在避免政府直接干预的同时，又能够对报刊业的自律机构增加一层外部的约束。
在成文立法的建议未被接受的情形下，时任首相卡梅伦提出了以《皇家宪章》替代成文立法。于是，督察委员会的独立性的法律保障机制，就通过《皇家宪章》确立了。督察委员会现行的一切运行机制都是根据《皇家宪章》设计的。《皇家宪章》自身的稳定性和独立性，是通过严格执行《皇家宪章》的修改程序来保证的。修改《皇家宪章》就意味着可能改变督察委员会，也就意味着政治家可能会通过修改《皇家宪章》来影响和干预督察委员会的工作，进而影响到督察委员会的独立性。为了确保《皇家宪章》不被随意修改，只有在督察委员会根据自身意愿主动提出修改的情况下才能修改，《2013年企业监管改革法案》第96节对《皇家宪章》的修改问题做出了规定：只有在督察委员会董事会全体一致通过对《皇家宪章》进行修改这一决定后，提请议会，在议会两院分别获得三分之二以上议员同意后才可修改。这被认为是对政治干预设立了“双重阻隔”（double blocks）。
报刊界一直声称，这仍不能排除政治家对修改《皇家宪章》发挥影响、干预报刊界的可能性。从法理上讲，《皇家宪章》第9节和《2013年企业监管改革法案》第96节的规定能够被新的、后来的、由议会两院简单多数通过的法律推翻。这是英国“议会至上”宪法原则的具体体现。作为这一原则的产物，议会不能约束自己及后继者。因此，报刊界的说法也不无根据。
伦敦政经学院媒体政策项目的专家认为，对于政府来说，如果没有获得广泛的公民社会的共识和政治家的共识，处理有关修改《皇家宪章》的问题是很困难的。事实上，政府在没有这种共识的前提下选择提出成文立法方式进行监管几乎不可能，即使提出获得议会的多数同意也几乎不可能。
（2）相关激励机制
莱韦森建议的创新之处还体现在对激励报刊界的成员加入自律机构的机制的考虑和设计。这些激励机制也被英国媒体称为“胡萝卜”加“大棒”。莱韦森认为：“成员应该自愿加入一个独立的自律系统，但这种自愿是建立在出版者认识到加入自律系统的必要性的基础上的。而加入的必要性就来自这些激励机制。激励机制规定了加入自律系统能够获得好处，不加入者会有更多负担。制定激励机制，是为了促使更多的特别是那些大的出版者加入自律系统。与激励机制且与其同等重要的是有为公众提供的救济路径。作为自我监管系统的重要组成部分，自律机构能够为出版者提供的民事主张提供仲裁服务。这种做法的好处和负担是与相关的仲裁服务的要求联系在一起的。”
简要言之，莱韦森建议，对于违反执业守则且构成诽谤或侵犯隐私的民事纠纷，由自律机构提供仲裁。就仲裁本身而言，免费且效率快。这可使报业机构和投诉人都免于高额的诉讼费用和漫长的诉讼周期。不加入自律系统的出版商不能获得这种免费仲裁。直接诉至法院的诉讼，出版商无论是否胜诉，都要支付一定的费用。这一制度被2013年3月18日修改的《2013年犯罪与法庭法》肯定。该法第34-42节涉及“相关出版商”的费用和惩罚性损害赔偿这一问题。这意味着相关出版商如果不是自律系统的成员，将会面临支付高额费用的情形（无论诉讼输赢与否），相反，那些自律系统的成员将会在对其不利的判决中得到豁免。这些条款只有在自律机构被督察机构认证后才适用。
在莱韦森看来，上述制度设计可以达到多重目的：既解决了个别出版商不加入自律系统带来的监管覆盖面不够的问题，又为高效解决投诉提供了保障；同时，还能避免出版商因遭受诽谤与隐私诉讼而承担高额处罚所带来的寒蝉效应，也为普通人提供了有效的救济措施。
（四）为什么需要一个皇家宪章
2013年3月在议会下院的辩论中，尽管联合执政的自民党副首相克莱格和反对党领袖表示同意通过成文立法的方式对报刊业进行监管，但是保守党领袖、首相卡梅伦则强调：“我们认为将有关报刊监管的要素写进法律，意味着在这块土地上我们首次跨过了卢比肯河。”参照运用皇家宪章成立BBC的做法，于是运用皇家宪章的形式来为报刊界的自我监管提供基础的意见在获得了三大党的认可。这一《皇家宪章》文本也被称为“跨党宪章”。
皇家宪章是表明某种特许的许可状。自中世纪以来，在英国有超过1000部宪章被颁发。最古老的宪章是颁发给剑桥大学的宪章（1231年），其次是颁发给牛津大学的宪章（1248年）。在1844年之前，根据英格兰法律，设立公司的唯一方式就是为其颁发皇家宪章。现在，皇家宪章主要颁发给那些专业机构、慈善机构和教育机构。皇家宪章也时常用于由政府设立的但是又独立于政府的公司。BBC就是一个由枢密院颁发皇家宪章的典型。枢密院基于“皇家特权”而设立，根据惯例，“在枢密院的女王”永远要依循她的大臣的意见。换句话说，枢密院实质上（尽管在形式上不是）是内阁的一个次级委员会。在现代英国社会，皇家宪章只在名义上和女王有正式关系，因为女王既没有决定通过宪章的权力，也没有执行宪章的权力。报刊监管的法律基础采用皇家宪章的形式而不是成文立法的形式，被认为更有可能避免政治家的插手和干预，是一种让报刊界感到更舒服的形式。虽然“跨党宪章”获得了枢密院的通过，但是随后的报刊行业的监管过程却呈现出一种令人意想不到的局面。