通信办公室的结构和功能
在经过多年的讨论、征询意见、筹备之后，建立一个统一的融合监管机构已经从最初的设想成为一项法律规定。通信办公室成为一个被英国政府和公众寄予厚望，或能引领英国走向世界最有活力的信息产业大国、保障英国公民获得质优价廉的通信媒体服务的机构，以及其他陷入三网融合监管困境的国家学习的对象。
一、通信办公室的组织架构
英国政府在对《2003年通信法》草案的征询意见中曾提出，通信办公室不仅仅是把五个部门合在一起并取一个新的名字，它是一个新的组织形式，有一个合理的内部结构、适当的工作进程以及最重要、适当的人选。作为一个组织，通信办公室需要制定一个明确协调的中心策略，此策略的实施将完全适应各个监管领域的多样性。[8]被通信办公室取代的五个部门是依据相关法规成立的分别负责广播、电视、电信业务的监管机构，其中，独立电视委员会、广播电视标准委员会、电信办公室、无线广播局是独立的机构，无线电管理局是贸易产业部下的一个执行部门，向国务大臣负责。这五个机构需要在白皮书和《2002年通信办公室法案》的指导下，制订各自的工作计划，保证在2003年12月前向通信办公室的顺利过渡。
按照法案的规定，通信办公室的组织架构和部门职责都在《2002年通信办公室法案》和《2003年通信法》中有明确规定，办公室的结构类似于一个公司但又与公司有所不同，通信办公室基本上是一个横向和纵向结合的树状结构。在纵向上，董事会处在最高层，是通信办公室的决策机关，为通信办公室提供战略方向；执行委员会和内容委员会是两个重要的机构，直接向董事会报告，还有部分咨询委员会也直接向董事会负责，执行委员会下面又有众多咨询委员会分理通信办公室的各项业务，向董事会提供建议和支持，共同承担《2003年通信法》赋予这个机构的所有职责。在横向上，处在最基层的各种咨询委员会（committees）之间是协作关系，执行委员会和内容委员会以及地方事务委员会等之间也属于横向关系。
根据《2003年通信法》的规定，通信办公室是一个独立的法人，董事会是它的决策机关，由主席（1名）、非执行董事（5名）和执行董事（3名，其中包括1名首席执行官）构成。主席和非执行董事（也叫政治任命董事，代表政府）由贸易产业部及文化、媒体和体育部部长直接任命产生，首席执行官则由主席和非执行董事共同提名产生，主席和非执行董事参考首席执行官的意见后，提名执行董事，执行董事向董事会负责。董事会每月至少举行一次正式会议并公开会议记录（除八月外）。董事会起着核心和战略性的作用，确保通信办公室很好地履行法律规定的职责并坚守这个机构的公共性，负有监督通信办公室的总体资金和支出的职责。通信办公室内部明确规定了董事会成员的权限：董事会必须在集体决策下行事，就是说它做的决策和计划都要以充分参考下设的数个专业委员会的意见为基础。董事会成员也必须遵守一系列行为准则：董事会运作的原则是共同责任、协助及尊重，董事应该获得实质辩论及有效决策所需要的资讯；在任何情况下董事被默认为同意董事会的所有决定，对董事会做出的决定的反应，不论在通信办公室内部还是外部均应保持一致，少数与通信办公室最终决定相悖的董事意见不得在通信办公室外部公开，以确保决策的一致性；被指定的董事（但不包括不同意该决定的董事）需要解释及说明董事会的决定；董事辞职时可以表达其不同意董事会决定的原因，但不得公开引述其他董事的发言；[9]董事有保密的义务，违反义务将会受到2年以下有期徒刑或者罚金的惩罚。此外，通信办公室还制定了详细的董事利益冲突规则并将其公布在官方网站上，以规范董事会成员在任何场合的演讲、接受礼物等行为。董事会下设执行委员会（Executive Committee，ExCo），由通信办公室的资深管理专家组成，每月定期举行会议（除八月外），主要职责是监督并确保通信办公室的财政、管理决策、运作与执行的协调一致并向董事会报告。执行委员会内部，可以分为政策制定、业务推动和涉外事务三大部分。
内容委员会（Ofcom Content Board）在通信办公室中的重要性不亚于执行委员会，根据《2003年通信法》第12条第1项的规定，通信办公室设立内容委员会监管传播内容，内容委员会是通信办公室最核心的一个部分，横跨电视、广播和数字媒体，它的存在是为了保障和促进这个飞速前进的行业的标准和品质。[10]内容委员会可以说是通信办公室的核心部门，在通信办公室董事会授权下处理一切与内容相关的事务，由12-14名来自不同地区的经验丰富的委员组成，由通信办公室董事会任命的一名非执行董事担任主席，大多数成员都是兼职。内容委员会的主要功能是在通信办公室的整体框架下确保电视和广播节目的性质和质量以保障公众利益，其审议的内容议题可以分为三个层次：第一层次是规范负面内容，主要处理涉及伤害、冒犯性、准确性、公正和隐私的议题；第二层次是处理关于电视节目配额的问题，例如独立制作、地区性节目及欧盟和英国原创节目的法定配额问题；第三层次涉及广播电视公共服务的提供者及其所提供的内容。[11]内容委员会的建议对董事会的决策具有重要价值，比如对消极内容最低标准及准确性和公正性标准的定义，对公众接受标准的解释或者就内容或与媒体文化有关的问题对受众期待做出评估。内容委员会还可以邀请消费者研究小组（Communications Consumer Panel）进行调研，通报其在内容方面的发现和决定。
内容委员会的职责是确保英国媒体能够提供满足多种品位和兴趣的广播电视服务，制定出适用于广播电视内容且能被普遍接受的标准，确保所有公民在节目和服务中免受具有攻击性的和非平等的对待，因此委员会的成员来自英国不同地区，背景各异，既有媒体专业人士又有普通观众，而且规定委员会中至少有4名成员分别代表苏格兰、威尔士、北爱尔兰和英格兰公众的意见。
除了以上两个重要的议事机构，通信办公室还有十几个专业委员会（Ofcom committees），它们共同支持通信办公室实现其政策目标。
这些专业委员会包括：
（1）消费者研究小组（Communications Consumer Panel，CCP）
通信办公室根据《2003年通信法》第16条成立消费者研究小组，它向通信办公室提供它所监管的市场的消费者利益诉求，该小组在组织架构上独立于通信办公室且完全独立运作，定期制定自己的日程并公布其发现。消费者研究小组的职责是关注与通信有关的消费者利益（除了广告和电视节目的内容），通过提供消费者在具体事项上的利益关切来帮助通信办公室做出决定，这些具体事项包括影响农村消费者、老年人、残疾人、低收入群体和其他弱势群体使用通信服务的事项。消费者研究小组要确保提出的建议是建立在可靠的证据之上的。该小组有一个合理的预算来负担其研究，通信办公室与消费者研究小组签订一份谅解备忘录以确保相互之间的合作。
（2）老年人和残疾人咨询委员会（Advisory Committee on Older and Disabled People，ACOD）
该委员会负责向通信办公室董事会提供生活在英国的老年人和残疾人对通信传播行业的需求和意见。由8名成员组成，委员会直接向董事会作报告并每年公布。
（3）风险和审计委员会（Risk and Audit Committee）
该委员会负责对通信办公室内部和外部行为进行适当的审计与管理，是董事会直属委员会，由7名非执行董事担任审计委员会主席，定期向董事会报告并对外公布审计结果。
（4）提名委员会（Nominations Committee）
提名委员会控制董事会的结构、规模和组成，视情况向董事会推荐候选人，委员会帮助政府甄别和提名非执行董事人选，委员会有权任命执行董事，有权评价董事会成员的表现并在必要时候向政府建议重新任命非执行董事。委员会应负责确保非执行董事能够与其他董事一样获取简报、参加会议。
（5）薪酬委员会（Remuneration Committee）
薪酬委员会负责通信办公室首席执行官及执行委员会其他成员的薪酬问题，制定除通信办公室董事会非执行董事以外的其他委员会和相关机构人员的薪酬计算方法，另外还管理所有和通信办公室有关的人员的养老金发放。薪酬委员会主席由董事会成员担任。
（6）选举委员会（Election Committee）
《2003年通信法》第333条要求通信办公室确保包括英国的地方电视、第四频道、第五频道、经典调频、圣母1215服务台等在内的政党政治广播和公投运动广播的正常运行。通信办公室需制定与法案一致的规范细则，精准地分配广播资源，裁决各个政党之间关于无线电执照、频段、播放时间长度、播放时间表等问题的争论。董事会授权选举委员会处理相关事务，在任何需要的时候召开会议。
（7）非执行董事薪酬委员会（Non-Executive Member Remuneration Committee）
该委员会的职责是管理董事会非执行董事的薪酬以及其他费用，并在这一事项上向贸易产业部及文化、媒体和体育部提出建议。它直属于董事会。
（8）地区咨询委员会（Nations Committee）
这是一个承担咨询职能的关键组织，成立于2010年10月，与4个地区咨询机构的角色相似，负责协调这些委员会的工作，并确保委员会的计划的政策优先性一致。地区咨询委员会的角色相当于各种政治势力在通信办公室中的调和者，监督董事会、内容委员会以及执行委员会成员的活动，定期向董事会报告各委员会的活动，这些报告会在通信办公室年报的委员会部分得到呈现。地区咨询委员会有6名成员，其中包括2名非执行董事。
（9）英格兰地区咨询委员会（Advisory Committee for England）
该委员会负责向通信办公室传达居住在英格兰地区的公民在通信和媒体方面的利益诉求，由9名成员组成，主要关注的问题有（其他地区委员会也类似）以下7项：
①寻找影响英格兰地区的社区或公民个人的关于通信传播事务的专业鉴定；
②就英格兰地区与通信传播有关的一般或特殊事务向通信办公室提出建议；
③对通信办公室的询问提出建议和发表评论；
④应内容委员会的请求提出关于电视、广播和其他内容服务规范的建议；
⑤应董事会的请求向消费者研究小组提供建议；
⑥承担促进英国媒体文化的责任并向通信办公室提出建议；
⑦发表年度报告以反映英格兰通信传播的发展状况。
（10）北爱尔兰地区咨询委员会（Advisory Committee for Northern Ireland）
（11）苏格兰地区咨询委员会（Advisory Committee for Scotland）
（12）威尔士地区咨询委员会（Advisory Committee for Wales）
（13）社区广播基金会（Community Radio Fund Panel）
《2003年通信法》第359条允许建立社区广播，而且规定通信办公室对社区广播有管理职责，应为社区电台拨付适当的补助金。政府将通过建立基金会的方式向社区广播站提供补助金。持有社区广播执照的人可以向基金会提出申请，通信办公室通过基金会审查申请者的资格和做出是否给予其资助的决定。这个基金会独立于通信办公室中向一般广播经营者颁发执照的广播执照委员会（Radio Licensing Committee，RLC）。
（14）频率管理咨询委员会（Ofcom Spectrum Advisory Board，OSAB）
该委员会为通信办公室提供独立的关于频段管理方面的战略性建议，帮助通信办公室高效地使用无线电频谱以满足消费者多方面的需求和利益。
（15）广播牌照委员会（Broadcast Licensing Committee，BLC）
自2012年7月1日起，通信办公室董事会授权广播执照委员会接管以前广播执照委员会（Radio Licensing Committee）及数字电视委员会（DTT Allocation Committee）的所有职能，行使通信办公室关于无线电（声音）广播执照方面的职能和对地面数字媒体的监管职能。具体的职责包括授予或更新广播执照，变更和撤销许可事项。
二、通信办公室的定位与职能
《2003年通信法》对通信办公室的定位是一个新的公共实体（body corporate），其性质属于 “公事业”（public corporate）。这里的“公事业”并不是指“公共事业”“公营事业”或“公法人”。20世纪80年代起，英国公共部门开展去官僚化改革，设计了诸多类型的自主性、非机关性的公共体，公事业就是其中的一种。[12]通信办公室在内部组织和运作上具有高度的自主权，政府无权干涉其监管工作，它的工作人员也不具有公务员身份。[13]
通信办公室是一个法人实体，具有独立的法人资格，采取公司式的管理模式，拥有完全独立的财产，只接受英国全国审计局（National Audit Office）的审计监督。如果被监管对象不服通信办公室的裁决，当事人可向竞争上诉法院（the Competition Appeal Tribunal，CAT）提出上诉[14]，如果对于竞争上诉法院的裁决仍然不服，可以上诉至上院的上诉委员会（Appellate Committee of the House of Lords）寻求进一步裁决。[15]
通信办公室直接向国会负责，并且与政府有着松散的关系。这种关系主要体现在与贸易产业部及文化、媒体和体育部的联系中：通信办公室的董事会主席要经贸易产业部及文化、媒体和体育部两位部长的共同任命，他有义务向两位部长提交年度报告，再由部长向国会提交。国会特别委员会和审计委员会（Parliamentary Audit Committee）可以要求通信办公室对报告做出解释或提交证据。《2002年通信办公室法案》第5条规定，基于监管措施废除等原因，若主管部长认为通信办公室已无存在之必要，可以命令其解散或废除通信办公室，但这个命令必须得到国会两院的决议承认才能生效。
这种松散的联系有利于确保通信办公室的独立。在制度设计之初，设计者就采取了一切办法杜绝政府对通信办公室业务的干涉。《董事会成员行为准则》（Members' Code of Conduct）[16]第7条规定：除非通信办公室同意个别董事为其代表人，否则通信办公室与部长之间的通信，原则上必须由董事长负责。若董事长认为重要议题与自己职责有关，他有权诉诸部长，但要征得其他董事的同意。《董事会成员行为准则》第8条规定：通信办公室与政府两部门间的日常事务的主要联系人原则上应由首席执行官担任，或是经通信办公室授权的人。从《2003年通信法》的相关条文也能够看出，只有涉及国家安全和须由国家出面保护的公共利益（比如对BBC进行处罚）时，政府部门才有指导其业务的权限。[17]《董事会成员行为准则》第9条规定：部长应就通信办公室的表现向国会负责，部长也不得罢免董事会主席的职务。财务上，通信办公室的运行资金主要来源于向通信和广电业收取的监管服务费以及政府部门的资助。通信办公室只接受国家审计办公室的审计和监督。
这样的设置使通信办公室独立于政府，工作高度透明，政策具有延续性。政府无权干涉通信办公室的监管工作，仅在涉及无线电频谱的国际事务时，通信办公室需要与贸易产业部一起处理有关事务，如出席国际无线电大会。这些规定既限制了政府的触角伸入通信办公室的管辖范围，又让政府不能甩手把全部事情推给通信办公室。
关于通信办公室的职能表述，主要来自《2003年通信法》和其他九个法案以及欧盟的相关指令。[18]《2003年通信法》在第1章开宗明义，以31个条文对通信办公室的职能、权力做出明确规定：建立通信办公室的目标是“使英国成为世界上最富有活力和竞争力的通信和媒体市场，确保普遍接入最高质量和多样化选择的服务，确保公民和消费者的利益受到保护”。这些目标也可以看作通信办公室的一般义务，同时通信办公室还有一些特别义务，比如鼓励对电磁频谱的最佳利用，关注儿童和其他需要特别保护的弱势群体，照顾老年人和残疾人的需要以及英国不同地方之间的差异。通信办公室在执行其所有职责的过程中，都必须履行一般义务，《2003年通信法》有意不在这些一般义务中设定优先项，目的是给予通信办公室依据具体情况自由裁量的空间。如果通信办公室在执行个案审查时发现这些义务之间存在冲突，它将根据案件的实际情况，在这些目标之间找到合理的平衡。
概括起来，通信办公室的主要职能集中在以下七个方面，通信办公室的所有工作也是围绕这七个方面进行的。
（1）确保在英国范围内，所有人都可以获得广泛多样的电子信息服务，包括高速数据服务；
（2）确保广泛多样、高质量、满足观众需求的电视和广播服务；
（3）保持电视和广播节目提供者的多元化，保障电视和广播节目内容的多样性；
（4）保护人们在接触媒体时免受有害的或有攻击性的内容的伤害；
（5）保证无线电频谱无论在出租车公司、轮船还是移动通信公司都能得到最有效的应用；
（6）保护广大受众，使他们免受不公平待遇或隐私侵扰。
（7）确保为英国公民提供普遍的邮政服务。
同时，通信办公室在其官网上明确指出一些事项不在其监管职能的范围，包括：解决用户与电信服务商之间的争议，但通信办公室可以向投诉者提供建议以及提出相应的争议解决方案供他们参考；优惠费率服务，包括移动电话短信服务和手机铃音服务；电视和广播的广告内容监管（此项由专门组织——广告标准管理局负责）；BBC的收视费；报纸和杂志。[19]
作为新成立的、职能强大的传播媒介监管机构，通信办公室为自身制定了如下监管原则：
（1）根据一个统一协作并公开审议的年度计划来进行管理，有明确的政策目标；
（2）仅在有明确法令规定的前提下，单独靠市场调控无法达到一个公众政策目标时，才采取必要的干预措施；
（3）在不需要对信息领域进行任何人为干预的前提下开展各项工作，但是要具备在必要时进行坚定、及时和有效干预的能力；
（4）努力确保干预自始至终是证据充分、程度适中、连贯一致、公开透明的；
（5）始终努力寻求用牵涉面最小的管理机制来达到政策目标；
（6）不断地研究市场，努力保持对最前沿的技术的理解；
（7）在向市场引入管理规定前，要广泛征询相关单位的意见，要详细评估管理行动所带来的影响。[20]