当代英国传媒监管审视
自印刷术引入英国，印刷及出版、新闻成为一个行业，英王就建立了出版许可和内容审查制度。19世纪出版自由、报道自由真正实现之后，英国建立了立足于保障表达自由、服务公共利益的传媒监管制度，这与近代早期的传媒监管制度的价值取向完全不同了。英国哲学家罗素有言：“通常会谓之‘近代’的这段历史时期，人的思想见解和中古时期的思想见解有许多不同。其中有两点最重要，即教会的威信衰落下去，科学的威信逐步上升。别的分歧和这两点全有连带关系。”[47]在现代社会，传媒业拥有巨大的能量，但同时，这种能量的消极性也日渐凸显，因此在传媒监管中，“公共利益”原则成为一种目的性的标尺。
一、报刊自由与传媒监管
作为判例法国家，英国法院的法官们的阐述和欧洲人权法院对于表达自由的认识，都有助于我们理解当代英国语境下的表达自由的具体含义。英国上诉法院法官布鲁克说：“在我国，我们有一个自由的报刊界。我们的报刊界自由地把事情做对，也自由地把事情做错。仿效弥尔顿的方式写作是自由的，以一种让弥尔顿转身而去、长眠不醒的方式写作也是自由的。”[48]
在1999年“雷诺兹诉《星期天泰晤士报》案”（Reynolds v Sunday Times）中，上议院大法官尼科尔斯勋爵（Lord Nicholls，中文名李启新）指出：法庭应当格外重视表达自由的重要性。媒体履行“警报”和“监视”的重要功能。对于媒体报道是否涉及公共利益，公众是否有权知晓，特别是当报道涉及政治领域时，应当慎重对待。解决任何疑难应当有利于出版。……在很多情况下，基于某种特殊利益，诚实地发表一些言论，即使这些言论无从证明，但其发表的重要性高于名誉保护，普通法可予以特权保护。这种特权有的是“绝对特权”（absolute privilege），例如法官、律师、证人在法庭上的言论；但在通常情况下，主要是“受约制特权”。当一个人基于某种利益或者职责、法律、社会甚至道义的需要发表意见时，如果这种发表关乎公众利益、发表时的表现又是负责任的，就可以得到“受约制特权”的保护。这自然也适用于新闻报道。
在2009年“弗拉德诉泰晤士报团案”（Flood v Times Newspapers）一案中，高等法院的迈克尔·图根达特（Micheal Tugendhat）法官认为：“……正是通过大众媒体，大多数人今天才获得了他们关于政治事务的信息。没有媒体的表达自由，表达自由就会是一个空洞的概念。一个民主社会在确保一个自由的报刊界方面的利益大大影响着这样的平衡：它决定对这种自由的任何克减是否与克减的目的有一种合理的关联。在这方面，必须记住的是，媒体的一个当代功能是调查性报道。就像传统的报道和评论一样，这种活动一般是新闻媒体的至关重要的角色的一部分。”[49]欧洲人权法院认为：（1）表达自由构成了民主社会的基石之一。（2）捍卫新闻界表达自由尤为重要，尽管新闻界不应当逾越设定的边界。（3）新闻界有责任告知事关公共利益的信息和观点。（4）公众相应有权接收这样的信息和观点。（5）新闻界的“公众守望者”角色至关重要。（6）在一国当局阻挠新闻界参与到对于具有合理的公共关切的事务的讨论时，欧洲人权法院有责任开展“最谨慎的审视”。（7）表达自由权包括传播冒犯、震动或打扰国家或共同体的任何部分的观点和意见。（8）新闻记者的自由包括可能会借助某种程度的夸张乃至挑衅。
上述意见有助于我们理解英国环境中的报道自由和表达自由。报道自由、表达自由是有限度的。表达自由和报道自由的核心，是政治性言论和内容受到最高级别的保护，其他类型的言论则根据其性质受到较低程度的保护乃至不被法律保护，不被法律保护的内容就是超越法律边界的部分。这些构成了对媒体表达的监管原则。媒体的监管就是划定法律许可的边界，在这一边界之内，确立媒体行为的高标准。这一高标准就是新闻专业主义理想和新闻伦理道德。通过媒体的自我约束、行业自律、独立监管机构的职权行使，行业自律机构与独立监管机构的相互配合，引导媒体为自己的行为确立高标准，禁止媒体突破底线，约束媒体更好地服务于公共利益，不侵害公众个人利益和公共利益。
对于报道自由，英国人非常重视其在社会政治生活和公共生活中的作用，以及对于政府批评和监督的意义。因此，当代英国传媒监管制度的理念，首先是确保和不损害媒体的独立性，经济地位的独立性、编辑行为的独立性。19世纪传媒获得了报道自由，在广播电视出现之前，这体现为报刊业受到报道自由制度的保障。即报刊机构自由设立，报刊业面对政府和政治人物，能够保持自己独立的经济地位，保持自己的独立编辑原则，拒绝政治对于其采编内容的干预。广播电视出现以后，虽然法律要求广播电视机构要履行公共服务的责任，在节目内容方面要符合公共利益的要求，但是，广播电视机构要保持其独立于政府的经济和法律地位，政府不得对广播电视的内容进行审查和干预。因此，报道自由原则对于20世纪之后的英国传媒监管制度的演变和构建，产生的影响是巨大的，其结果就是这完全不同于早期的传媒监管制度了。在这一过程中，相对于世界其他地方，又形成了英国自身独特监管方式，即现代民主国家存在的各种监管方式在英国媒体监管体制中都有体现。从总体上来说，英国传媒监管制度的构成及运行，无论对于传媒的内容规范，还是产业的发展都发挥了积极的作用。[50]
总体而言，20世纪后半叶以来的相关立法和大量的国内、欧洲人权法院的判例，既有对于媒体报道自由的保障的强化，也有对于公众人格权和表达自由的保障的进步，[51]同时，这也为加强传媒监管提供了成文法的依据。[52]这其中既有为媒体获得更大自由程度提供更多保护的情形，也有对于媒体行为施予更多要求的地方，所有这些也都体现在具体媒体行业的监管理念、监管机制和措施之中。
21世纪初，在英国对言论自由与表达自由的保护不断加强的同时，英国对媒体的监管力度也在增强，其原因是媒体的高度集中，传统媒体商业压力加剧导致的侵犯隐私的情形越来越严重。这既体现在平面媒体方面，也体现在广播电视方面；既体现在网络环境下的PGC（Professional Generated Content，专业生产内容）方面，也体现在UGC（User Generated Content，用户生产内容）方面。
二、公共利益与传媒监管
詹姆斯·密尔在其著作《论出版自由》中，论述了表达自由的限度，并提出表达自由在道德问题与法律问题上存在一些冲突和对立，尤其是在新闻出版行业中。密尔认为新闻出版业是一种实现表达自由的工具，但不应仅仅被看作一种工具。就个人权利而言，新闻出版业不仅可以保护个人权利，同时也可能侵犯个人权利，而这种侵犯是大范围且无处不在的。实际上这种被侵犯的权利，就是所谓的“公共利益”。
报道自由与公共利益是一个硬币的两面。研究传媒问题、传媒监管问题，首先面对的就是报道自由、表达自由，但是，同样重要的还有另一方面，即公共利益。作为一个词语，公共利益（public interest）一词出现的时间比上述自由术语早得多。公共利益在英国媒体的监管中出现得更早。言论自由、表达自由、报道自由，无论何时，其基本意涵和价值取向都大体一致，而公共利益则如“一张普罗透斯的脸”，变化万千，在不同时期其意涵和价值取向差异巨大，有时甚至完全相反，正如以研究监管中的“公共利益”著称的学者费恩塔克所言：“公共利益经常以一个空瓶子的形式出现，在不同的时间会被注入不同的内容。鉴于不同的人会将不同的价值观注入其中，因此，当我们从瓶中啜饮时，我们不能确定瓶中的内容能在多大程度上满足特定的期待。”[53]
（一）公共利益的本源
公共利益，英文为public interest，其中，public一词的语义具有双重来源：一是希腊语pubes，大体是成熟、完备的意思，具体指身体和情感或智力的双成熟，尤其是指人们超越自我，关心或关注并理解他人利益，这意味着个体对于自身行为对他人造成的影响以及对自己与他人关系的自觉；二是希腊语koinon，其含义是关怀，英语中的common就来源于这个词。public的原始含义强调的是一种共同的、集体的关爱。[54]英文中的interest一词，源于拉丁文interesse，它由“inter+esse”构成，原意为“处于”，因为人处于特定关系之中就必然关心关系，产生兴趣，直至认识到其中的利害关系，最后普遍关涉的利害，即为公共利益。
在古希腊罗马时期，公共利益的思想体现的是整体主义的国家观。到中世纪乃至近代早期，关于公共利益的思想，依然还是从整体角度、国家角度来看待公共利益，如英国的霍布斯。也正是如此，在很多时候，人们会有意或无意混淆公共利益与国家利益，将公共利益当作统治者利益的代名词，或当作一个时代的社会习俗、观念与宗教戒律等的整体来看待。被这样理解的公共利益，就可以成为整饬异端思想、控制个体言论自由的根据。简言之，在前工业化时期，西方对于公共利益，着重从整体利益角度来理解。
近代以来，古典自由主义成为西方的主流哲学。作为自由主义理论来源的个人主义、社会契约论和功利主义理论对西方当今主流的公共利益观念影响巨大。工业化社会以来，公共利益直接从个人的利益、需要出发，宣扬的是对个人利益优先考虑的伦理标准。[55]公共利益价值观的转型时期，就是罗素所言的“近代”。
在英国，大众传媒产生之初的近代早期，无论是相关言论出版传媒成文立法，还是相关司法判例，都会涉及公共利益的问题。当时英国对出版自由、报道自由严格控制，理由是为了维护当时的教会权威、王室尊严等整体主义意义上的公共利益。这个时期的公共利益成为压制个体自由和权利的工具。英国是自由主义的故乡，自由主义的理论渊源之一是个人主义，个人主义强调个人的价值和作用，个人主义的方法论也是从个人的立场出发来做价值判断和利益权衡的。在19世纪中叶之后，报道自由获得了真正的法律保障，在随后的媒体监管中，在尊重个人利益基础上形成的公共利益成为限制和防范政府权力滥用的工具，也成为传媒监管的原则和目标。但是，无论其含义如何不同、价值取向有何差别，公共利益这一词语的基本功能都是一样的，即作为论证某项法律、某项政策、某项判决、某项表达、某种言论的道德性、合法性、必要性的依据。
虽然近代以来，古典自由主义的公共利益观以尊重个人价值为前提，但是这并不意味着整个社会缺少公共意识、整个社会是一盘散沙。恰恰相反，由于强调个人价值意味着尊重意志和选择的自由，因此尊重个人利益就必须关注和不损害群体、社会利益。在媒体获得了独立性和享有了报道自由之后，报刊业被认为是一个具有特权的私人部门，因为媒体能够依据其专业主义原则，服务于公共利益。广播电视曾经能够利用有限的频率资源播出节目，也是因为它们负有公共服务的使命和职责，其目标是服务于公共利益。媒体的自由和独立是以服务于公共利益为代价的。
（二）广播电视监管中的公共利益
在发达国家，在传媒监管语境下谈论公共利益，主要指的是广播电视监管中的公共利益问题。虽然发达国家都建立了报刊自由制度，宪法尊重、保障公民的言论自由，但是各国对最先出现的平面媒体和后来出现的广播电视媒体，也都在监管方面采取了不同的态度，选择了不同的具体措施。不同于通过尊重平面媒体的消极自由来服务于公共利益，广播电视领域更多是通过政府积极干预的监管制度来实现公共利益目标。公共利益目标成为广播电视监管的道德基础和法律基础。在这一语境下，广播电视监管中的公共利益，首先是指在尊重广播电视享有的报刊自由原则下，对广播电视进行监管的理由和根据；其次是指对广播电视进行监管的目标。广播电视监管中的公共利益目标，通常包括以下四项：第一，要保证利用这一平台进行表达的表达者的自由，表达者既包括广播电视业主，也包括可利用广播电视进行表达的社会公众；第二，基于民主社会的要求，保证公众能通过广播电视传递的信息，及时充分知晓政府各项事务、各种社会问题、公共事项；第三，广播电视须履行一定的积极义务，发挥其教育职能，以帮助国民提升知识文化素养，使其成为富有见识、理性、合格的公民；第四，广播电视还要承担一定的消极义务，不得传播损害青少年、少数族裔、弱势群体的权益的节目。[56]
在英国，最早出现的广播公司——英国广播公司（British Broadcasting Company），在进行了短暂的商业运行之后，改组创设为公共广播电视组织，即新的英国广播公司（British Broadcasting Corporation），也就是享誉世界的“BBC”。作为既不同于私营，也不同于政府出资控制的广播机构，BBC依据《皇家宪章》设立。根据《皇家宪章》，英国广播公司是一个以提供告知、教育、娱乐为宗旨的公共服务机构。《皇家宪章》要求“英国广播公司提供的服务，不是专门为了某部分人口的……无论是就地理区域的分布还是品味的满足，BBC均须在最大可能范围内，服务英国民众”。对上述原则再进一步具体化，就是BBC在节目、品质、选择、平衡、教育、娱乐理念上，提供如下普及性服务：地理层面上的广泛服务，关切民族、国家和文化身份认同，独立于政府和商业控制，节目的公平性，多样化的节目，财政来源依靠收视费。BBC的公共服务以全国公民为对象，并注重对较小区域与人数也较少族群利益的维护，这通过对节目的多元化与多样性要求予以保证。
随着时代的发展，第二次世界大战之后，为了更好地服务公众，英国又逐渐产生了商业性公共广播电视机构、纯粹的商业广播电视机构。但是无论是哪种性质的广播电视机构，公共服务的原则要求都没有变化。
当然，由于在不同的时期社会经济技术发展状况不同，国家和社会面临的主要矛盾和问题、人们的观念意识不同，包括执政党和政治家的执政主张和策略不同，同时，还有各种不同利益集团之间的博弈，这导致人们对于“公共利益”的理解和使用各有不同，也使得英国广播电视监管当中的公共利益问题经常处于一种争论和变化之中。其中，与公共利益原则和目标紧密相关、长期存在的问题是：更多的政府作用还是更多的市场作用；更多的节目政策要求还是更多的市场自主行为；更多为公民服务还是更多满足消费者需求；更多的竞争还是更加多元，等等。英国政府在这些问题上也一直处于探索、发展阶段，有时也处于摇摆之中。所有这些都增加了广播电视监管中的公共利益这一问题的复杂性。一些专门委员会的相关报告、政府发布的白皮书的内容，有助于我们理解其中的公共利益问题。
1977年2月，安南委员会（Anna Committee）发布的《关于英国广电业未来发展的报告》指出，广电业的管理应由独立的公共权力机构负责，这些机构必须独立于政府，从维护公共利益的角度出发对节目内容负责。委员会认为，为公共利益服务是英国广播电视业的基本和重要职能，约翰·里斯（John Reith，1889-1971）[57]提倡为全体公民提供告知、教育和娱乐服务，延伸公民的利益范围，为公民提供更多的选择和服务。同时，公共利益不再仅仅将公民作为一种同质性的大众来看待，而是要满足不同群体和个人的多种文化需求，为此在政策安排上就要促使产业结构和竞争主体多元化，同时加强对内容的监管。[58]
1999年发布的戴维斯报告和2000年英国政府发布的白皮书都认为，为了实现公共利益的最大化，广播电视现行资金模式和产业格局应进行改革和调整，可以通过执照费、广告费与多元化产品供给主体等来为用户提供大众化、高质量和多样化的英国原创节目内容。在频率资源不再稀缺的时代，应拓展资金来源和建构多元化的公共广播电视体系，进而形成公共广播电视、商业性公共广播电视和纯粹商业的广播电视公司相互竞争、相互制衡，竞争和质量并举的良性格局。[59]
总结归纳英国广播电视监管的公共利益问题的核心要素，就是“多元”，这包括“内容多元”“结构多元”“监管类型多元”。其中“内容多元”是整个监管制度的旨归，“结构多元”和“监管类型多元”是实现“内容多元”的条件和保障。英国广播电视体制的设立与改革、节目政策与标准等的设计、媒体产权结构的要求和规范、媒体集中度的判断标准，都是围绕“多元”价值这一公共利益的核心要素进行考量和作出取舍的。实现公共利益目标的路径有如下三方面。
1.节目政策与“内容多元”
在节目制作方面，为了保证节目内容的丰富性，避免播出机构单纯垄断节目内容，皇家宪章和相关法律对BBC和那些商业性公共广播机构有具体要求。无论是对BBC各广播电视频道的要求还是对独立电视等商业性公共广播电视机构的原创作品、独立制作节目的要求，都有助于英国的受众接收到更多的面向本国和本地区的节目内容，并且对大伦敦地区以外的节目生产的鼓励也能够促使英国的文化产业向更大的范围发展，从而带动内容生产和消费的多元。
对于节目类型，也有具体政策要求。广播电视机构要注意提供新闻时事类、音乐艺术类、宗教类和对少年儿童具有教育作用的节目，面向英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰等地区的具有地方特色的广播电视节目，以及面向各地的本地电视、广播和社区广播的服务。针对各类节目的量化标准有助于公众通过广播电视传递的信息，及时充分地知晓政府各项事务、社会问题、公共事项和国际事务，同时能够提升各方面的知识和文化素养。而各类本地、社区的广播电视服务则须有益于受众关心和参与本地、本社区的事务，以促进受众了解和承担公民的责任和义务。
2.许可制度与“结构多元”
在西方，出版自由、平面媒体获得自由是以废除曾经的国家审查特许制度为标志的。广播电视媒体都以建立新的国家许可制度为监管核心。一些批评人士及产业界对此多有抨击，这一点在美国尤甚。在英国，由于自由主义造就的公共意识使得人们普遍接受了广播电视的公共服务观念，因此，对于通过《皇家宪章》的特许方式建立公共广播电视机构，通过独立监管机构许可商业性公共广播电视和纯粹商业性广播电视机构的做法和制度，并没有太大争议。为确保其内容多元、符合公共利益标准，广播电视独立监管机构和市场监管机构对于广播电视组织的产权结构、投资并购、市场集中度等也有基于公共利益要求的审批、许可制度，必要时还要进行作为批准条件和程序的“公共利益测试”。
总的来说，虽然英国在媒体所有权的法定限制上有逐渐放宽的趋势，但是对广播电视媒体的所有权以及报业、广播电视的跨媒体所有权，在市场份额、许可证持有量和持股份额几项因素上依然有较为严格的限定。这些规定保证了英国广播电视媒体避免占有过多的市场份额而造成媒体公司的垄断和过度集中。由此形成的多元媒体组织形态也对媒体市场中内容的多元化大有裨益。
应该说，在表达自由已经成为英国社会越来越强的共识的时代，广播电视机构如何更好地服务于公共利益，是广播电视监管最经常讨论的主题。2016年BBC的《皇家宪章》到期。2017年开始发挥作用的新《皇家宪章》，对BBC的外部监管加强，赋予通信办公室更多针对BBC的监管权力，对于其他类型的广播电视机构也有更多的监管举措。这些都是英国广播电视监管中践行公共利益原则的体现。
3.监管类型多元
在广播电视领域，自建立监管制度开始到现在，针对不同领域、不同类型的内容，英国探索实施过各种监管方式，有些是共时性的，有些是历时性的。作为公共广播电视机构的BBC，依据《皇家宪章》，原来有一套特定的监管机制，但自2017年新一轮《皇家宪章》颁布后，其演化为BBC自身与通信办公室联合监管的模式。商业性公共广播电视和纯商业性广播电视机构，直接接受通信办公室监管。广播电视中的商业性信息内容，即广告，原来是由通信办公室统一监管的，现在演化为由英国广告自律监管机构与通信办公室共同监管。与广播电视节目一样以视听方式展现内容的网络视听节目，则由开始的自我约束，到行业自我监管、行业自律组织与通信办公室共同监管，再到由通信办公室直接监管，经历了现代民主国家媒体监管的各种模式。所有这些变化，都是特定时期特定环境下，各方经过博弈妥协之后都能接受的最符合公共利益原则的选择。
三、传媒监管语境下表达自由与公共利益的关系
时任英国上诉法院院长霍夫曼勋爵（Lord Hoffmann），在2004年的“劳昌斯基诉泰晤士报报团案”（Loutchansky v Times Newspapers Ltd）中，持有这样的观点：公共利益寓于一个现代民主社会的自由表达中，并且更为特别的是，寓于对一个自由而生机勃勃的新闻界的促进中，以保障公民知情。这个利益的重要性在近期的案件中已经被反复认同和强调。[60]霍夫曼勋爵的这段意见，经典地阐释了英国宪政民主制度下表达自由与公共利益的关系。
在前述有关英国语境下表达自由的意涵中，这种自由的核心就是可以自由批评政府，政治性言论可获得更高级别的宪法性保护。因此，从这个意义上来讲，在宪法层面，从公权力与私权利的关系角度来看，公权力不得随意侵犯公民的表达自由和权利，也就是政府部门行使公权力的行为首先以不损害公民的表达自由、媒体的传播自由为界，此种意义上的表达自由、报道自由就是约束公权力行使的“公共利益”。公民行使的表达自由和权利、媒体享有的传播自由，也是有限度的。这个限度就是不对他人人格权益、他人财产权益、国家安全、公共道德和健康、社会秩序等造成损害。这些可能因过度行使表达自由、报道自由而受到损害的利益，也被称作“公共利益”。因此，为了规范表达行为，国家的相关立法、对传媒采取的监管措施、媒体的自我约束，也以维护公共利益为名，于是公共利益又成为公权力干预私权利的道德基础和法律依据。当整个媒体行业出现了严重的侵害公共利益的情形时，要求加强媒体监管的社会呼声也是为了公共利益。同样，无论是行使表达权的普通个人还是享有特权的专业媒体机构，面对其表达超过必要限度因而构成民事侵权或刑事犯罪的指控时，也常以表达行为关涉公共事项、表达是为了更好地服务于公共利益作为抗辩事由。这正如霍夫曼勋爵所言的“公共利益寓于一个现代民主社会的自由表达中”。在英国，就民事侵权而言，作为判例法国家，曾有“雷诺兹特权”抗辩，即是否符合公共利益要求的10条标准。在成文法方面，2013年的《诽谤法》明确将“公共利益”规定为诽谤诉讼的抗辩事由。那么何为关涉公共事项的内容？这是一个难以精确给出范围的问题。笼统地说，有助于民主社会的运行、发展和进步的事项和内容都可看作是公共事项。媒体监管本身不能损害媒体的传播自由，就是宪法关于政府不得损害公共利益原则的要求。同时，就监管的宗旨和目标而言，既应有促进媒体内容多样、积极而富有活力的讨论，也应有媒体不得损害公共利益的观点。这一层面的公共利益涵盖了公民人格权益、国家安全、社会秩序、公序良俗等消极性公共利益要素，同时还有满足公民的知情与表达权、满足人们受教育权、满足人们的文化娱乐权、弘扬传统文化等积极性公共利益要素。
英国对平面媒体和广播电视媒体实行不同的监管制度，在不同的媒体领域有不同的监管机制和举措，表达自由与公共利益的关系有不同的色彩和表现。
首先，在平面媒体领域，公共利益意味着对国家和政府权力的限制，即不能限制和干预媒体享有的报道自由。英国如今对平面媒体的监管依然采取自我监管的方式，而不是通过立法、设立具有执法权力的监管机构或直接设立一个平面媒体的政府行业主管部门来监管报刊界。报刊界通过自己的专业主义伦理规则，进行媒体自我约束或行业自我监管。如果媒体人员，无论是经营管理者还是记者、编辑，在其职业活动中有违反法律的行为，则依法承担相应的责任，比如为了获得消息，贿赂警察、侵入公民电子通信设备、尾随追踪他人、非法获取国家秘密、侵犯他人名誉等。其次，公共利益是指媒体报道的事项和评论的对象是关涉公共事务的问题。[61]报刊界传播服务于公众需求的内容，这是媒体内容方面的公共利益要求的体现。正是因为报刊界是生产这样的产品的私人行业，所以它获得了报道自由的特权。如果媒体不能很好服务于公共利益，发生违反媒体伦理和职业道德、侵犯公众个体利益或公共利益的行为，便会引发“应该如何进行平面媒体监管”的争论和制度演进。第二次世界大战之后，英国就“应该如何监管平面媒体”的问题，进行过七次调查，其中充满着繁复多样的利益博弈。现今，在维护公共利益的前提下，在维护媒体自由的基础上，形成了英国当前的平面媒体监管制度。这是两个自我监管机构双雄并存的时代。英国报刊监管的独特景观，是媒体自由和公共利益两项原则既互为表里又互相冲突、统一对立互动的结果。
在广播电视领域，公共利益是经常使用的概念，这一范畴具有更多意义、更多功能、更多用途，与表达自由的关系也更加复杂。简言之，表达自由作为一种消极自由，其经典意义是拒绝政府干涉。在广播电视领域，出于一定的原因，公共权力必须介入的情形下，如何说明公权力的介入合宪合法？如何保证公权力不损害表达自由？这时，公共利益不仅充当了合宪合法的根据，而且也为政府和广播电视机构本身确立了行为方向、标准和程序。
四、新媒体时代的表达自由与公共利益问题
前互联网时代，基于不同的传播媒介形成了不同的传媒领域，英国也演化出针对不同传媒领域的不同监管制度。互联网时代，网络技术、数字技术的飞速发展，VR、人工智能等技术的出现，传统的传播媒介都被网络统一，以往依靠纸质媒介、无线电信号、卫星信号、有线电缆传输的内容和信息，都可通过网络传输，用固定端、移动端接收。媒介融合已经成为常态，以往基于不同传播媒介形成的不同媒体领域的监管制度如何适应媒介融合时代的监管要求，成为一个迫切需要解决的问题。
新的时代带来了新的问题和挑战。就传媒而言，虚假新闻、不确切报道、淫秽色情内容，侵犯隐私、宣扬恐怖信息、煽动仇恨言论等新问题日渐凸显。网络传播的便利性使得规范网络传播秩序较以往更为艰难，这对内容与信息监管提出了前所未有的挑战。尽管如此，我们发现，英国的传媒监管制度始终围绕不损害表达自由、维护公共利益两个维度在不断演进。
现在，在保障媒体自由的原则下，英国媒体对编辑性内容的监管依然延续了传统监管格局并将之延伸到网络环境。对网络视频领域的监管，发展出一种新的模式，这一监管模式由开始的网络服务提供商的行业自律，演变为行业自律组织与独立监管机构的“共律”，最终成为完全纳入独立监管机构的监管。广告性内容监管方面，广告自律组织在扩大了自我监管的范围之后，又加强了对网络视频广告的监管力度。针对社交媒体平台上存在的各种不良信息，如虚假新闻，监管机构会敦促网络平台服务提供商负起应有的责任；针对淫秽色情信息、普通刑事犯罪信息、暴恐信息，行业自律机构、网络服务提供商、政府机构、社会团体、公共利益组织、家长等多方配合，借助各种手段，包括技术性的，尽可能在不损害信息自由流动、言论自由的范围内，治理这些不良信息，应该说成效还是非常显著的。这些也都是公共利益目标和要求的体现。
如下案例，对于我们了解和研究英国对互联网环境下传媒业的内容监管具有见微知著的意义。保罗·钱伯斯原定于2010年1月15日从南约克郡唐卡斯特的罗宾汉机场乘机前往爱尔兰。由于受大雪影响，机场一度关闭，他计划搭乘的航班可能会延误。1月6日他在推特主页上表达不满：“废物！罗宾汉机场关了。你们有一周多一点儿的时间搞定，否则我就把机场炸上天。”后来这条推文被机场发现，反恐警察1月13日将钱伯斯逮捕，钱伯斯成为第一名因在社交媒体上发言不当而遭逮捕的英国人。2010年5月10日，唐卡斯特地方法院以钱伯斯发送“与《2003年通信法》（Communications Act 2003）相抵触的、冒犯性强的或具有不当、可憎和威胁性质的公共电子信息”为由，认定钱伯斯有罪，判处钱伯斯385英镑罚款并支付600英镑审理费。这一判决引发巨大争论。钱伯斯认为自己只是开了一个玩笑，不服判决，提出上诉，唐卡斯特巡回刑事法院维持原判，并向其追加2 000英镑审理费。钱伯斯再向高等法院提起上诉，2012年2月8日高等法院依然维持原判。钱伯斯又向高等法院提起第二次上诉，这一次高等法院推翻了原审判决。判决书称：“针对定罪的上诉之所以获准，是因为这条‘推特’不构成或包括威胁性的信息。”这个被称作“推特第一案”的案件裁决被认为是网上言论自由的里程碑式的胜利，表明司法在处理社交网站言论问题时应基于网络传播的语境。[62]
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[12] LSE Media Policy Project Blog.The evolving conversation around fake news and potential solutions［EB/OL］.（2017-08-10）［2017-11-18］.http：//blogs.lse.ac.uk/mediapolicyproject/2017/08/10/the-evolving-conversation-around-fake-news-and-potential-solutions.
[13] 有助于解决程序化广告技术所导致的“广告与假新闻一起显示，而广告商并不知情”的问题，保证高质量的内容与高质量广告的资金的供应。
[14] LSE Media Policy Project Blog.Press regulation：three reasons why a 30 year old campaign must continue［EB/OL］.（2017-01-17）［2017-02-17］.http：//blogs.lse.ac.uk/mediapolicyproject/2017/01/17/press-regulation-three-reasons-why-a-30-year-old-campaign-must-continue/.
[15] LSE Media Policy Project Blog.Press regulation：three reasons why a 30 year old campaign must continue［EB/OL］.（2017-01-17）［2017-02-17］.http：//blogs.lse.ac.uk/mediapolicyproject/2017/01/17/press-regulation-three-reasons-why-a-30-year-old-campaign-must-continue/.
[16] LSE Media Policy Project Blog.Press regulation：three reasons why a 30 year old campaign must continue［EB/OL］.（2014-01-17）［2017-02-17］.http：//blogs.lse.ac.uk/mediapolicyproject/2017/01/17/press-regulation-three-reasons-why-a-30-year-old-campaign-must-continue/.
[17] 沈固朝.欧洲书报检查制度的兴衰［M］.南京：南京大学出版社，1999：56。
[18] 英国1695年废止了特许法，废除了出版许可制度，实现了出版自由。之后英国王室还通过各种手段对报刊新闻业进行各种控制。19世纪中叶，一系列控制新闻自由的措施被废止和改革，新闻自由制度真正确立下来。
[19] 宋慧献.出版审查与英国版权制度的诞生［J］.知识产权法研究，2008（2）.
[20] 宋慧献.出版审查与英国版权制度的诞生［J］.知识产权法研究，2008（2）.
[21] 此处的“出版”，就是单纯的“印刷出版”（printing），而不是后来扩大意义上的“出版”。
[22] 卡伦.媒体与权力［M］.史安斌，董关鹏，译.北京：清华大学出版社，2006：104.
[23] 卡伦.媒体与权力［M］.史安斌，董关鹏，译.北京：清华大学出版社，2006：94.
[24] 张千帆.宪法学导论——原理与应用［M］.第3版.北京：法律出版社，2014：523.
[25] 张千帆.宪法学导论——原理与应用［M］.第3版.北京：法律出版社，2014：522.
[26] 沈固朝.欧洲书报检查制度的兴衰［M］.南京：南京大学出版社，1999：56.
[27] 《大宪章》（拉丁文名为Magna Carta，英文名为Great Charter）是1215年英王约翰和贵族们签署的文件。虽然当时英王是迫于内外交困的情势与贵族们签订《大宪章》的，但是其中限制国王权力和保障贵族权利（后来演化为公民基本人权）的精神和原则，对英国后世的政治法律制度乃至世界范围内的人权保障制度都产生了深远的影响。
[28] SMARTT U.Media & entertainment law［M］.London：Routlege，2010：2.
[29] 弥尔顿.论出版自由［M］.吴之椿，译.北京：商务印书馆，1958：46.
[30] SIEBERRT F S.Freedom of press in England 1476-1776［M］.Illinois：Illinois University Press，1952：234.
[31] 沈固朝.欧洲书报检查制度的兴衰［M］.南京：南京大学出版社，1999：104.
[32] 1733年，在英国北美殖民地纽约，曾格创办了《纽约周报》（New York Weekly Journal）。该报多是批评时任总督威廉·科斯比和地方议会的内容。1734年11月，曾格以“对政府进行无耻的中伤、恶毒谩骂和煽动性责难”的罪名被逮捕。1735年8月法庭开审，安德鲁·汉密尔顿出庭为曾格辩护。汉密尔顿首先承认原告对曾格的指控属实，即曾格的确在报上发表过抨击总督及殖民当局的言论，但他接着便指出，陈述无可非议的真相乃是每一个生来自由的人所享有的神圣权利，只要不违背事实，就不能算作诽谤，只有“虚假的、恶意的和煽动性的”谎言才构成诽谤。按照当时英国和北美的惯例，凡是对政府的批评，不管内容是否真实，一律视为诽谤，若言论属实，其煽动作用更为明显，所以事实是比谎言更大的诽谤。汉密尔顿的陈述从根本上推翻了“越是事实，就越是诽谤”原则。其实汉密尔顿所表述的是一个不证自明的公理，就连殖民地的宗主国——英国的一位法学家后来也承认，汉密尔顿的辩护词“虽不是法律，但优于法律，实应成为法律，而且在任何正义伸张之处，一定永为法律”。
[33] 卡罗里德斯，鲍尔德，索瓦.西方历史上的100部禁书［M］.张秀琴，音正权，译.北京：中信出版社，2006：163.
[34] 张千帆.宪法学导论——原理与应用［M］.第3版.北京：法律出版社，2014：523.
[35] 卡伦.媒体与权力［M］.史安斌，董关鹏，译.北京：清华大学出版社，2006：91.
[36] 卡伦.媒体与权力［M］.史安斌，董关鹏，译.北京：清华大学出版社，2006：102.
[37] 卡伦.媒体与权力［M］.史安斌，董关鹏，译.北京：清华大学出版社，2006：95.
[38] 基恩.媒体与民主［M］.卻继红，刘士军，译.北京：社科文献出版社，2003：15.
[39] 基恩.媒体与民主［M］.卻继红，刘士军，译.北京：社科文献出版社，2003：15.
[40] 刘艳.皆为自由故：灵魂与理性的呐喊——约翰·弥尔顿与詹姆斯·密尔言论自由思想之比较［J］.新闻研究导刊，2016，7（24）.
[41] 张千帆.宪法学导论——原理与应用［M］.第3版.北京：法律出版社，2014：523-524.
[42] 吴小坤.自由的轨迹：近代英国表达自由思想的形成研究［M］.桂林：广西师范大学出版社，2011：15.
[43] 魏永征，张咏华，林琳.西方传媒的法制、管理和自律［M］.北京：中国人民大学出版社，2003：15-16.
[44] 黄金鸿.英国人权60案［M］.北京：中国政法大学出版社，2011：1.
[45] 展江.当代英国法中的表达自由及其限制［J］.武汉大学学报，2018，71（1）：56-66.
[46] SOLOVE D J.The future of reputation：gossip，rumor，and privacy on the internet［M］.Connecticut-CT：Yale University Press.2007：30-31.
[47] 伯特兰·罗素.西方哲学史：下卷［M］.马元德，译.北京.商务印书馆，1997：2.
[48] Green v Associated Newspapers[2004]EWCA 1462.para.1.
[49] Flood v Times Newspapers[2009]EWCA 2375.Para.147.
[50] 在英国早期对于印刷出版的控制，其实也是有同样等考虑。只是那时对于内容规范的价值目标是控制对于国王不利、违反宗教教义的内容。现在则是为了更好地保护公民的表达权利、满足公民的知情、促进积极的公共讨论。同时，在英国还有一项特别突出的媒体功能，就是对于世界事务的关注，提升和促进英国媒体的世界影响地位。
[51] 比如，英国对于隐私权的保护，相比较美国法律和国际公约的要求，曾经一直处于保守状态。
[52] 比如，在对于广播电视的监管当中，许多对于节目内容的具体要求，都是以欧洲人权公约的相关条款和英国人权法等相关条款为依据的。
[53] FEINTUCK M.The public interest in the regulation［M］.Oxford：Oxford University Press，2004：1.
[54] 李丹林.广播电视法中的公共利益研究［M］.北京：中国传媒大学出版社，2012：22-23.
[55] 李丹林.广播电视法中的公共利益研究［M］.北京：中国传媒大学出版社，2012：37-38.
[56] 李丹林.媒介融合时代传媒管制问题的思考——基于公共利益原则的分析［J］.现代传播，2012（5）.
[57] 约翰·里斯是BBC的创立者、第一任总裁，提出了BBC“告知、教育、娱乐”的立台原则。
[58] 李继东.论英国公共广播电视理念的缘起与嬗变［J］.现代传播.2007（6）.
[59] 李继东.论英国公共广播电视理念的缘起与嬗变［J］.现代传播.2007（6）.
[60] Loutchansky v Times newspapers Ltd.［2004］EWCA 1805.
[61] 在英国，公共事务涵盖的事项大体有：英国宪政和君主，议会民主，首相、内阁和政府；选举制度；政党、资金和游说；全民健康医疗（The National Health Service，NHS）；财政、产业和公共事业；社会福利和民政事务；欧盟问题；国际关系；地方政府的起源和构成；对地方政府的财政支持；地方政府的政策制定；地方政府的职责和选举；地方当局和教育；规划政策和环境保护；儿童保护与成人社会关怀；交通、环境与“生活品质”；信息自由问题；等等。根据《新闻记者与公共事务》一书归纳。参见 MORRISON J.Public affairs for journalists［M］.Oxford：Oxford University Press.2009.
[62] 展江.当代英国法中的表达自由及其限制［J］.武汉大学学报，2018，71（1）：57.