通信办公室组建的法律基础
成立通信办公室的最重要的法律依据是《2003年通信法》（Communication Act 2003）及《2002年通信办公室法案》（Office of Communications Act 2002），这两个法律文件对通信办公室的组建和运行做了十分详尽的规定。但此前，也有一系列的法案和政府报告论证了建立一个统一、独立与融合的监管机构的必要性和必然性。欧盟执行委员会（European Commisson）于1997年12月发表《电信、媒体、信息技术产业融合及其对于监管的影响——迈向信息社会绿皮书》（Green Paper on the Convergence of the Telecommunications，Media and Information Technology Sectors，and the Implications for the Regulation——Towards an Information Society Approach）[1]，并在之后发布了电信监管框架指令，为成员国的媒介融合提出立法要求和监管改革的方向；1998年英国工党就未来发生的通信领域的变革以及应对的方式发表报告，提出了统一、独立、融合的监管机构的模型；2000年，英国政府发表白皮书《通信新未来》，提出要根据信息领域的发展情况，调整信息领域监管机制。2001年6月，关于成立通信办公室的议案被提交到英国议会，2002年3月议会批准《2002年通信办公室法案》，通信办公室由此具有了法定的操作方案，并进入筹备阶段。2003年7月17日，英国议会通过了《2003年通信法》。《2003年通信法》规定了通信办公室的法律地位、性质和权限，一个统一、独立、融合的监管机构的设立有了法律依据并进入实际操作阶段。
一、欧盟媒介融合时代监管改革的指令
为适应技术的快速发展以及网络融合的趋势，欧盟执行委员会于1997年12月发表《电信、媒体、信息技术产业融合及其对于监管的影响——迈向信息社会绿皮书》，初步提出融合的要求，指出数字技术推动的融合并不只是技术的融合，也是服务与产业的融合，所以若不能配合融合的趋势重新调整规范架构，就将严重阻碍信息社会的发展。1999年11月欧盟执行委员会向欧洲议会、欧盟理事会、欧洲经济社会委员会和地区委员会呈交了一份名为《电子通信基础设施及相关服务的新框架——1999年通信业评审咨文》的文件。在此后的一年中，欧盟委员会还向以上机构提交了针对新框架的公众咨询结果、对新的监管架构的一系列建议等。2002年4月24日，欧盟理事会与欧洲议会就建立电子通信网、电子通信业务及相关设施的监管框架的新指令达成一致。该监管框架旨在在全欧盟范围内创造一个公平竞争的环境，并要求各成员国在15个月以内将其加入各国的国内法，最后期限为2003年7月25日。2002年3月7日，欧洲议会和欧盟理事会通过了新的电子通信监管框架，该框架由五个指令组成，2002年第19号欧监执行委员会指令：“电子通信网及业务的接入与互联指令”、2002年第20号欧监执行委员会指令：“关于电子通信网及业务的授权指令”、2002年第21号欧监执行委员会指令：“关于电子通信网及业务的共同监管框架指令”、2002年第22号欧监执行委员会指令：“关于普遍服务和电子通信网及业务有关的用户权利指令”，以及2002年9月17日第77号欧监执行委员会指令：“关于电子通信部门处理个人数据和保护隐私的指令”。欧盟议会认为，科技平台和网络基础设施整合的现象已经发生，因此对于原属于不同产业的基础设施，不论提供何种服务，应采取水平式的监管方式，适用相同的监管规范，而对服务提供者则使用垂直式的监管方式，按服务性质予以规范。
欧盟绿皮书和框架指令主要包括下列议题。
（1）竞争法规与个别监管之间相互平衡。
（2）网际网络和其他线上服务应受到监管，对线上服务的监管应侧重于执行部分，而解决之道必须结合平台的自我监管和消费者自己的判断。
（3）监管必须朝着科技与应用平台中立（neutral）的方向发展。
（4）监管必须留有竞争的空间，不可基于监管全能的假想情形，但有关公共利益的问题，如判定无法用竞争法来促成时，监管手段则为必要的。
（5）未来监管可能需要面对将监管领域扩张到目前的非监管领域，以及将影视内容监管的规定应用到线上服务环境所产生的不适。
（6）在网络传输服务方面，应改现在的垂直式监管架构为水平式监管架构。
（7）针对融合影响涉及的各领域，必须有一个清楚可预期的监管架构，以促进投资活动。
正如时任法国电信监管局主席保罗·尚索尔（Paul·Champsaur）所说，这种新的指令或法律框架指明了监管的方向，即未来的电信监管越来越效法一般竞争法原则，同时又承认特殊行业监管的必要性。监管框架使监管者更加贴近不同的市场，更能详细了解市场在竞争环境下的多样性。监管框架为监管者提供更加合适的灵活监管手段，但同时对监管者的要求更严了，因为要求监管者采取正确的干预方式。因此，监管者应当加强自身的经济分析能力。[2]
在脱欧之前，作为欧盟成员国，英国有义务在立法上遵循欧盟的相关框架指令，并将这些指令通过修改法律或形成判例的形式融入国内法。而且由于当时美国通信市场的快速扩张对欧洲市场形成了强大冲击，欧洲国家也认识到，割裂的欧洲电信传播市场无法与大西洋彼岸的美国超级传媒集团相抗衡，因此要想提高竞争力唯有变革，根据《欧盟视听媒体服务指令》建立更加自由的通信市场和有利于竞争的政策环境，这既顺应时代发展的趋势，也符合欧洲各国的需要。
二、英国通信白皮书
融合的世界需要融合的监管。2003年6月中旬，英国宽带业务的办公用户和住宅用户数量已经超过100万，英国电信公司为其宽带网用户开办了线上视频、娱乐游戏、音乐和教育业务。许多企业使用宽带网业务提高了竞争力，融合给消费者带来了实实在在的利益。“随着传输系统采用共同的技术，我们的监管也面临着新的挑战，同时还承担着共同的责任，一些新的业务处在多个监管机构的监管之下，这种情况造成了过度监管或监管间断的危险……因此我们的目标是给监管者一个框架，该框架的设计必须有足够的灵活性，以适应发展并且能够反映参与者不同的远景规划，业务提供者作为一方，大众消费者作为另一方。”[3]
进入21世纪以后，在欧盟两个绿皮书和各种实践的影响下，2000年12月英国的贸易产业部（Department of Trade and Industry，DTI）[4]和文化、媒体和体育部（Department of Culture Media and Sports，DCMS）共同发表了展望英国通信和传媒行业的政府白皮书《通信的新未来》（A New Future for Communications），该白皮书规划了未来10年英国信息化社会的蓝图，确立了英国崭新的21世纪通信管理架构。白皮书明确指出，在原有的管理架构下，存在着多个且重叠的监管主体，但各主体的任务和目标不尽相同，而且立法机关是根据特定的传播机制而不是服务本身的特殊性来制定法律规范的，因此必须做相应的改变，以便为电子通信产业提供新的立法规范。
英国通信白皮书所规划的21世纪英国通信的愿景是：英国成为全球最具活力和竞争力的通信及媒体市场；确保服务的高品质、多样化和普及化；确保公民的消费权益。具体的政策目标包括：
（1）政府拟建立一个新的统一监管机构，负责对通信行业的管理。这个监管机构将是独立的，但与政府有一定关系，它将同贸易产业部、文化、媒体和体育部紧密合作，包括与这些部门在欧洲和国际性组织上的合作。
（2）通信办公室将合并无线电通信管理局，对无线频谱进行管理。
（3）通信办公室的主要监管目标是：
①注重通过促进开放和竞争性的市场保护消费者的利益，使他们能拥有更多的选择和更好的服务质量；
②保持内容的高品质、节目的多样性以及使英国公民的各种声音能在媒体上得到呈现；
③通过制定被普遍接受的内容标准，在言论自由、防范潜在暴力和有害内容间取得平衡，通过确保对公平和隐私的适当保护保障公民利益。
（4）在其所有的管理行为中，尤其要注意的是：
①保护儿童和易受伤害的群体的利益；
②预防犯罪和公共秩序混乱；
③关注和满足残疾人、老年人、低收入群体和乡村地区居住人口的特殊需要；
④提高效率，包括频谱和电话号码的使用效率，以及促进创新。
（5）通信办公室将是一个实体，设一个主席、一个首席执行官以及其他行政与非行政人员。在内容管理方面应考虑不同群体的利益关系，并促进不同族群达成共识。当不同群体的利益发生冲突时，该机构要寻求一个明确的、透明的解决方案。
（6）通信办公室能够在相关政策委员会、受委托的立法团体的执行委员和英语地区的代表间发展良好的关系。
（7）通信办公室将负责电子通信网络及其服务的管理，包括电信系统和其他目前由电信办公室管理的业务。通信办公室还负责颁发广播电视服务的许可证。在必要的时候，它将通过整体授权而不是单独许可的方式来减少监管给通信运营商带来的负担。
（8）通过立法加强通信办公室可行使的监管权力。
（9）通信办公室要采取措施保障有效的监管，这些措施可能包括充分征询行业以及公民和消费者意见，在相关法律的指导原则和框架之内，制定和完善必要的监管规定，确保投诉、申诉等程序的透明度和有效性。
（10）通信办公室有责任跟踪市场和行业的变化，当监管变得不必要时，及时撤出竞争市场。这将有利于联合监管和自律机制，从而达到监管目标。[5]
白皮书很清楚地勾勒出这样一个监管框架：它致力于促进竞争，以保护消费者的利益为出发点和落脚点，继续保证英国广播能够长久坚持公共利益原则，尤其注重保护弱势群体的利益，实行技术中立和轻微监管原则，独立于政府和商业团体，所有行为均遵守明确的法律规范。
可以说，英国的媒体监管政策顺应了全球潮流，与产业发展进程基本同步：通信行业日益激烈的市场竞争和用户日益提高的对通信服务质量的要求迫使整个行业不断进行技术革新，并利用技术的进步驱动通信业和传媒业不断融合，政府则为融合创造宽松和有利于市场竞争的监管环境，最终维护消费者的利益。
三、《2003年通信法》
在2000年12月发布《通信的新未来》的同时，新的通信法草案也在起草之中，这部法律是对前述欧盟框架指令在英国国内立法上的回应，且在欧盟规定的时限（2002年7月25日）的前两天获得议会通过。《2003年通信法》由英国贸易工业部及文化、媒体和体育部共同牵头起草，法案引入了欧盟框架指令中的水平监管架构，取代了英国原有的《1984年电信法》《1949年无线电信法》，并修正《1990年广播电视法》《1996年广播电视法》的相关条文（这两部广播电视法仍继续有效），成为英国电信、网络和广播电视领域监管的根本性法律文件。该法共6编、411条、19个附则，由通信办公室的职能、网络业务和无线频率、电视和广播业务、电视接收的执照、通信市场的竞争、杂项六部分组成。通信法的政策目标是要在广播电视与通信不断融合的进程中促进英国通信产业的竞争、吸引投资，建立世界上最有活力、最具竞争力的通信产业；确保通信市场继续履行普遍服务的义务并不断提升质量；保障频率的有效利用，确保公民和消费者从中受益，进一步放松对媒体所有权的限制，并重新定义公共利益。
从内容来看，《2003年通信法》涵盖了广播电视、电信、频谱和所有权等多个方面（见表3-1）。
表3-1 《2003年通信法》的结构和主要内容
虽然说该法在很大程度上是在新欧洲监管体系的推动下出台的，但更为重要的原因是英国传媒领域融合趋势的发展对监管方式变革的推动。由于之前政界、业界以及民众都对白皮书进行了广泛的讨论并提出了意见，加上2002年英国政府就出台了过渡时期的操作性法案《2002年通信办公室法案》，因此《2003年通信法》对于建立统一的监管机构的规定的接受度较高，对通信办公室的架构、职能、运行机制以及管理的范围和依据进行了规定和授权。
新法案的出台改变了旧的监管模式下的垂直监管格局，将原有的五个政府机构——负责监管商业电视的独立电视委员会（ITC），负责监管通信业的电信办公室（Oftel），负责颁发商业广播营业许可证的无线广播局（RA），负责监督广播电视节目内容、保护视听者权益的广播节目标准委员会（BSC），以及管理无线电频率的广播通信局（RCA）——整合成一个新的监管机构：通信办公室，从广播电视、电信业的技术标准、资格准入，到电子邮件、电信资费、节目内容，一律被纳入通信办公室统一管理。后来，随着时代的发展，新的内容不断增加，如2010年将邮政业务的监管纳入通信办公室，2017年起，通信办公室对BBC也具有一定的监管权限。
通信办公室的使命包括：（1）接管上述五家电子通信业务法定监管机构的全部职权；（2）采用合理的方法和综合战略方法鼓励有效自律和共同监管；（3）采用电子通信网及其业务的新监管框架取代现行的许可证颁发制度；（4）创造新的机制和按一定的制度进行频谱交易，并建立一个能得到广泛认可的频谱介入模式；（5）设立消费者咨询小组，负责向通信办公室董事会提出建议以代表和保护消费者利益；（6）在整个通信行业内行使《1998年竞争法》和《2002年企业法》赋予的执法权；（7）建立有关网络业务和频谱使用权裁定的申诉程序。
在媒体所有权方面，《2003年通信法》废除了《1990年广播法》对于特定广播经营者的外资限制，并废除了对宗教团体所有权的限制，这意味着美国和其他非欧盟国的媒体公司可以对商业性的地面广播进行投标。《2003年通信法》规定，监管机构要对媒体集团间的并购进行公共利益审查，这一规定有效地将并购控制由报纸扩展到多媒体。
在广播电视的内容监管方面，《2003年通信法》在广播电视许可证发放制度上有一项重大改革，即卫星和电子通信网络播放的电视内容的许可由通信办公室依据《1990年广播法》的规定进行发放。政府试图通过这种方式监管所有电视类业务的内容，即便这些业务不是双向互动的。因此，获得许可证的广播电视经营者要依照许可的电视业务内容的定义来对自己的互联网业务进行审查，以决定他们的交互式内容是否受制于监管要求。《2003年通信法》还要求通信办公室成立一个内容委员会，行使与广播电视内容有关的职能并唤起公众对内容问题的关注。
为了协调通信办公室的组建工作、确保平稳过渡，通信白皮书之后，更具操作性的《2002年通信办公室法案》于2002年3月19日得到了皇室批准。《2002年通信办公室法案》授权通信办公室作为一个法人团体进行运作，建立一个3-6人的委员会，以筹备接管五部门的职责和通信办公室成立前的所有事项，并履行通信办公室成立前期的一些法定职责，比如可以独立签署合约和雇用人员等。委员会任命一个首席执行官（他也是委员会的成员）和一些准备工作所必需的工作人员，由主导通信办公室建立的贸易产业部及文化、媒体和体育部部长按照“诺兰原则”[6]任命委员会主席和其他成员。《2002年通信办公室法案》规定，通信办公室委员会有责任在通信办公室筹备期间和现有各个管理部门合作，反过来现有的管理部门也有义务促进通信办公室的组建过程，在这一过渡时期，通信办公室的资金来自国务大臣的借款，这笔费用在通信办公室完全接管相关工作之后从它的相关收入中扣除。
2001年12月12日，由五个管理机构所委任的顾问塔斯·佩兰（Towers Perrin）提交了一个关于通信办公室的职权范围的报告，这是一个具有里程碑意义的报告，标志着建立通信办公室进程的开始。这个报告并不是一个设计蓝图，它只具体明确了所需要做的工作，以满足通信白皮书的要求，并且指出了一个可能的架构模型，然而最后的决定还是由通信办公室委员会来做。塔斯·佩兰顾问小组的工作涉及新阶段的很多实质性的细节，例如主要的操作问题：机构设置和工作流程、组织文化、人力资源、办公地点和设施、信息服务、财政和通信等。顾问小组还要用批判的眼光审视通信办公室的规模：既能满足完成法定义务的需要又不能有人员的冗余，合并前的监管机构工作人员总数为1100人左右，顾问小组将与目前的监管机构紧密合作进行遴选。这些机构的专业知识和经验对通信办公室的成功组建是非常重要的，但是，顾问小组仍需有深入细致的独立分析，并从英国之前重要的组织机构改革项目中汲取经验。[7]
机构过渡工作被仔细划分为几个阶段，以适应前期新委员会的任命。第一个阶段的重点是准备工作，比如审计和分析现有的安排，验证委员会正在考虑的一些选择是否可行；第二阶段包括听取一些由新的主席和委员会统一提出的建议；第三阶段包括审议那些已经做出初步决定但还要处理的问题。一旦通信办公室有了合法的地位（也就是说如《2002年通信办公室法案》规定的3到6人委员会成立，1个主席和至少2个非执行委员在位），它将承担所约定的责任，包括在2002年12月31日前引申的条款。政府和现有的监管部门将打开建立新机构的窗口，在新机构建立过程中尽可能地创造机会听取有关人员的想法，并尽可能采纳他们的意见。
在人事变动问题上，政府承诺会保证因通信办公室的组建而受到影响的职员得到公正和一致的对待，并尊重他们根据雇用合同所享有的权利。2000年1月，政府发布了“执行声明”要求公共部门实体遵守《事业转移（雇用保护）规则》，以确保职员的权益不受侵犯，通信办公室委员会将遵循这一政策。此外，1999年6月《职员养老金公平施政方针》中列明的指导原则也应当得到遵守，以保证职员得到公正的对待。政府部门有义务保证现有五个监管部门向通信办公室平稳过渡，因此通信办公室委员会一旦开始运转，政府就会尽可能向它进行咨询，以便向那些工作发生变动的职员提供一揽子计划，这些计划中的条款和条件将不低于他们目前所享有的水平。