公共广播电视监管
一、公共广播电视构成
英国的公共广播电视机构包括著名的BBC，以及其他小规模的公共广播电视机构，如威尔士频道（Welsh Channel）和盖尔语媒体服务（Seirbheisnam Meadhanan Gaidhlig）。
（一）威尔士频道
威尔士频道也被称为S4C（Sianel Pedwar Cymru）。威尔士频道于1982年开始播放节目，早期由于公共服务责任的要求，S4C大部分的节目为威尔士语节目，英语节目只能在非黄金时间播放。随着威尔士频道于2010年3月31日完成数字化转换，目前该频道提供的节目全部为威尔士语节目。《2003年通信法》附录12表明，S4C负有传统的公共服务职责，这要求S4C播放高质量和多样化的节目。S4C由威尔士管理局（通常称为“S4C管理局”）管理，管理局负责确保S4C履行其法定责任。虽然管理局对S4C的节目播出负责，但它不直接委托制作节目或是做出编辑决定，而是将这些职能纳入S4C的日常管理。自成立开始，S4C的资金就是一部分来自其广告收入，另一部分来自文化、媒体与体育部的固定年度拨款。从2013年起，对S4C的拨款责任开始向BBC转移。[2]
（二）盖尔语媒体服务
盖尔语媒体服务，运营名称为MG Alba。MG Alba最初是依据《1990年广播法》第183条设立的，后根据《2003年通信法》第208条更名并扩大了职责范围。依据《1990年广播法》第183条的要求，该机构的成员由通信办公室任命，并经国务大臣和苏格兰部长通过。盖尔语媒体服务由通信办公室管理，资金由苏格兰政府资助，其职责是确保用盖尔语向苏格兰民众广播和传送“广泛而多样化的高质量节目”［《1990年广播法》第183条（3B）］。盖尔语媒体服务还与BBC合作运营数字盖尔语频道“BBC Alba”。
二、英国对BBC的监管
（一）BBC的监管历史
1.1927年—2007年
依据英国政府授予的许可证，BBC于1922年开始提供广播服务，这时它的名称为British Broadcasting Company。BBC建立之初是一家由英国无线制造公司持股的垄断的私营公司，其建立广播公司的主要目的是推广新技术并刺激无线电设备的销售。1927年，BBC成了一个依据《皇家宪章》而建立的公共广播机构，并更名为British Broadcasting Corporation。
从BBC于1927年正式成为公共广播机构开始直至2007年的《皇家宪章》更新，BBC都使用一种偏向“自我监管（self-regulation）”的模式。在这一时期的绝大多数时间里，BBC的监管机构都是其内部的管理董事会。
2.2007年—2016年
然而，对于BBC长期的自我监管，英国国内一直都颇有争议。特别是在2003年的凯利事件[3]后，外界多认为BBC管理董事会没有起到应有的监管作用，从而出现了更多要求加强对BBC的监管的声音。为此，英国政府于2004年任命了一个由伯恩斯勋爵领导的独立小组，并责成其就BBC未来的资金、组织和管理模式等提出建议。之后，在经过调查和研究后，伯恩斯小组在建议中提出取消BBC的管理董事会，而以一个独立的公共广播电视委员会（Public Service Broadcasting Commission）来取代它。最终，英国政府采取了折中的方案，取消了BBC的管理董事会并同时成立了彼此独立的BBC信托（BBC Trust）和执行理事会来对BBC进行管理和监管。
在这次改革之后，BBC信托成了BBC新的主要监管机构，代表英国电视执照费缴纳者的利益来对BBC的运营团队进行监管。作为BBC的监管机构，BBC信托的主要监管职能包括：定期对BBC所有的内容平台进行评估，以确保其内容符合相应的定位和标准；确保BBC的各项花费是“物有所值”（value for money）；处理受众对BBC的各项投诉。[4]
《2003年通信法》颁布之后，在内容标准方面，通信办公室也对BBC行使一定的监管职能，BBC需要遵守通信办公室的《广播电视守则》中的“保护18岁以下未成年人”“伤害与冒犯”“犯罪”“宗教”“公正”和“隐私”这几个部分的相关规定。一旦通信办公室认为BBC的节目内容严重违反了相关规定，通信办公室可以要求BBC播出道歉声明，并同时对BBC处以最高不超过25万英镑的罚款。虽然BBC接受了这样的外部监管，但其遵守的内容标准主要还以BBC内部的《编辑指南》为主，且在“准确与不偏不倚”“选举与全民公决”“赞助”“植入广告”这四个方面，BBC面向英国国内的各个内容平台只需遵守《编辑指南》中的相关规定。对于涉及这几部分内容的投诉，BBC信托委员会是终审机构。所以，通信办公室对BBC的监管不会过多地影响BBC的监管模式，但BBC的监管模式已更多地转向以自我监管为基础的共同监管。
3.2017年之后
新的宪章规定自2017年4月3日开始实施，通信办公室正式成为BBC的外部监管机构。原有的监管机构——BBC信托委员会被正式取消，通信办公室接手其对BBC的监管职能。而BBC还在其内部设立了一个新的董事会，对其内部事务进行管理。
通信办公室承担的有关BBC的新责任主要分为三个方面：
第一是对BBC执行内容标准进行监督，包括评估BBC新闻和时事节目的公正性和准确性；
第二是对BBC的竞争行为进行监督，包括对有关BBC提供的新服务或对现有服务的重大更改的最终决定权，确保BBC的商业服务不会因其收取执照费导致不公平的交叉补贴；
第三是对BBC的使命完成情况和涉及公共利益的表现进行评估。
在通信办公室开始承担对BBC的全面监管责任后，之前《广播守则》中BBC无须遵守的关于“准确与不偏不倚”“选举与全民公决”“电视节目中的商业内容”的相关规定也将适用于BBC。对这些内容的投诉也将交由通信办公室进行裁定。
在此次关于监管机构的改革之后，BBC的自我监管大幅度减少，更加突出外部监管的作用，其监管模式也几乎成了完全的“他律”。
（二）BBC的监管基础
在理解BBC的监管时首先要明确的是，公共广播电视（Public Broadcasting）的概念不应与国家广播电视的概念混淆。事实上，如果公共广播机构要履行公共服务的任务，那么它不仅仅要面对商业上的压力，还要接受来自国家政府的控制和影响。因此，公共广播机构在政治、经济多方面因素的作用之下保持独立性是其突出的特征。
《皇家宪章》第3条就确立了BBC的独立性，该条规定BBC在履行使命和促进公共目标方面的一切事宜，特别是在有关编辑和创造性的决定，提供节目播出和服务的时间、方式以及事务的管理上，都必须保持独立。
在独立性得到确立的前提之下，《皇家宪章》也对BBC的公共目标进行了比以往更加细致的规定。《皇家宪章》第6条要求，BBC的公共目标包括以下五点。
1.提供公正的新闻和信息来帮助人们了解、参与他们周围的世界
BBC应提供正确、公正的新闻，时事和事实节目，以促进人们对英国各地和更广阔世界的了解，节目内容应符合最高的编辑标准要求。BBC应提供具有广度和深度的分析。BBC要聘请最高素质的主持人和记者，倡导言论自由，使所有的观众都可以充分参与当地的、区域的、民族的、英国的乃至全球性的问题，并作为积极和知情的公民参与各级民主进程。
2.支持各年龄段人士的学习
BBC应帮助每个人学习各种知识，并以他们觉得容易获得的、有吸引力的、有启发性和挑战性的方式来学习。BBC应提供专业的教育内容来帮助、支持英国儿童和青少年学习。它还应通过与教育、体育和文化机构的合作，鼓励人们探索新课题、参与新活动。
3.展示最具创意的、最高品质的、独特的节目产出和服务
BBC应提供多种不同类型的高品质节目以及能够在英国和国际上作为标准的一系列服务和平台。其服务应与其他机构提供的服务区别开来。BBC应积极开发新的路径，推出创新性的内容，即便要因此承担风险也在所不惜。
4.反映、代表和服务英国所有民族和地区的不同社区，并支持英国的创意经济
BBC应反映出英国在节目产出和服务上的多样性。BBC应该准确而真实地描绘当下英国人的生活，并提高人们对构成社会的不同文化和非传统观点的认识。BBC应提供满足英国各民族、地区和社区需求的节目和服务。此外，BBC应将人们聚集在一起分享经验，并为英国的社会凝聚力和福祉做出贡献。在委托和交付节目方面，BBC应投资每个民族和地区的创意经济，并为其发展做出贡献。
5.向世界输出英国的文化和价值观
BBC应该以准确、公正和公平的英国价值观为基础，为国际观众提供高质量的新闻报道。其国际服务应使英国处于世界的环境内，从而协助世界范围内的受众了解英国，包括其各民族和各地区等。同时BBC应该确保它提供的节目和服务能够被英国及全球受众所喜爱。
我们从《皇家宪章》提出的公共目标中能够体会到这是与BBC长期以来的告知、娱乐和教育的传统理念一脉相承的。
（三）BBC的一般责任
首先，《皇家宪章》对BBC做出了与公共利益相关的要求。《皇家宪章》第6条规定：BBC必须符合公共利益，在此前提下应确保公司的商业效益，同时也要考虑到经济、社会和文化的利益和成本。
其次，在开放度、透明度和问责制度上，《皇家宪章》第12条也提出了相应的要求：BBC应遵守高标准的公开性，并尽量提高透明度和可问责性；BBC需及时公布董事会会议记录，向社会汇报所有关于对英国公共服务、非服务活动和商业活动的创造性职责、工作计划和重大更改的重要决定（以及背后的原因和支持它们的证据摘要），还有包括董事会各委员会会议记录在内的其他资料等；在涉及第20条所规定的职能时，BBC还必须考虑与利益相关人士进行协商，此外根据《2000年信息自由法》（Freedom of Information ACT 2000）不需要披露的信息，BBC可以不予公布。
最后，在对公共资金的管理上，《皇家宪章》的第16条也做出了安排。最基础的规则就是BBC对所有资源的管理都必须符合《皇家宪章》及其附属协议和BBC与政府部长达成的其他协议。此外BBC对资源的管理水平也应符合公共行为的高质量标准。在使用资金，实现资金价值（value for money）的过程中，BBC必须对采购、项目和程序进行系统性的评估，以提供关于适用性、有效性、审慎性、质量、价值以及避免错误和其他浪费的信息，同时要考虑到更广泛的公共利益。使用公共资金的提案应当得到连贯、准确的实施。
如果BBC要变更一项提议，通信办公室必须评估这项变更是否属于重大变更。通信办公室如果判定该变更属于重大变更，则必须通知BBC，并根据《皇家宪章》附属协议第11条做出决定，以及根据协议第10条进行竞争评估，或者在考虑协议第10条第3款（a）至（d）涉及的要素的情况下进行时间更短的评估（少于6个月）。通信办公室必须迅速采取行动，通常应立即开始评估。在有合理理由的情况下，通信办公室可能会推迟评估。如果通信办公室通知BBC他们不认为提议的变更属于重大变更，或在BBC发布提议变更6周后通信办公室尚未通知BBC他们的决定，则BBC可以开始执行变更。通信办公室如果认为BBC根据协议第8条第3款发布的信息无法进行评估，则必须尽快要求BBC提供其他必要的信息。此外，如果通信办公室认为BBC有关公共服务的一项未公布的提议变更属于重大变更，通信办公室可能会要求BBC进行公共利益测试，如果测试通过，则公布拟议的变更，如果未通过，则按照通信办公室认为适当的指示停止变更。
（四）对BBC的监管条件
在新的《皇家宪章》生效之后，通信办公室也发布了针对BBC的许可证征求意见稿。在草拟的许可证中，通信办公室规定了一系列要求BBC履行使命和促进其公共目标达成的监管条件。虽然BBC所提供的服务既包含为英国国内受众提供的英国公共服务（UK Public Service），也包含为世界其他国家受众提供的世界服务，还包括一系列商业服务，但本部分内容主要关注其作为公共广播电视机构所提供的服务，所以以下仅关注与英国公共服务相关的监管要求。许可证对BBC的监管要求以《皇家宪章》提出的前四个公共目标为基础，对节目的独特性、相关节目的数量和比例做了细致的规定。
1.提供公正的新闻和信息来帮助人们了解和参与他们周围的世界
在BBC的8个主要面向全国的电视频道和10个主要面向全国的广播频道中，共有12个广播和电视频道必须播出一定量的新闻或时事节目，有些还需要在高峰时段播出（见表4-1）。BBC应保证新闻和时事节目的播出能够使受众接触到广泛的国内、国际信息，同时也可以使受众作为一名积极和知情的公民参与国内、国际各个层面的民主活动和进程。
表4-1 对BBC各个广播电视频道中的新闻和时事节目的数量和时间安排的要求
2.支持各年龄段人士的学习
表4-2 对BBC各个广播电视频道的文化、学习内容节目的数量要求
BBC大部分的广播、电视频道都需要播出一定数量的有教育意义的节目，其中既包括音乐、艺术类节目，也包括针对儿童和青少年的教育类节目以及宗教类节目，等等。播出具有教育意义的节目能够降低大众传媒中娱乐内容对受众的消极影响，提升公民的文化素养，还可以帮助受众学习自己感兴趣的内容，参与新的活动。
3.生产最具创意、最高品质的和独特的节目
（1）原创作品
表4-3 对BBC电视频道的原创作品比例的要求
这部分要求规定大多数的BBC电视频道播出的节目中原创节目都要占到75%。其中BBC第1频道和第2频道在高峰收看时段90%的节目和BBC第4频道在高峰收看时段60%的节目都应为原创作品。
（2）首次播出的英国创作作品
表4-4 对BBC电视频道首次播出的英国创作作品的数量要求
首次播出的英国创作作品是指由英国公共电视服务机构委托制作的并且之前从未在英国电视上播出的节目。表4-4中的“白天”指6：00至18：00。
（3）独特性
表4-5 对BBC广播频道播出的节目中具有独特性的内容的数量要求
表4-5中的“白天”指周一至周五的6：00至19：00及周末的8：00至14：00。这部分要求主要针对广播频道中的音乐节目和体育节目。通信办公室要求BBC广播频道在保证音乐节目播出数量的基础上，还要对各类本国新兴音乐艺术、现场音乐持鼓励的态度。
4.反映、代表和服务于英国所有民族和地区的不同社区，并在此情况下支持英国的创意经济
（1）电视节目的节目制作区域要求
为了保证伦敦以外的地区同样能拥有制作节目的能力，实现拉动各地区创意产业的目标，通信办公室规定了各地区生产中心应承担的生产节目的比例。各地区生产的节目要表现其特色文化内容。
表4-6 BBC电视节目的全国和地区节目制作比例要求
（2）广播服务的节目制作区域要求
在英国公共广播服务方面，BBC必须确保每年至少有1/3的相关支出是在M25区域以外进行的。相关支出包括首次播出创作节目（first-run originated programming）[5]的支出，但不包括新闻或体育节目的支出。
关于广播3台，BBC必须确保每年至少有40%的相关支出是在M25区域以外产生的。相关支出包括首次播出创作节目的支出和本台对中央管弦乐队的补贴，但不包括新闻或体育节目的支出。
（3）国家和地区的节目制作要求
表4-7 BBC的广播和电视频道应满足的节目制作要求
①英格兰地区
对于每个BBC本地广播电台，BBC必须确保其全天候间隔提供与其服务的地区和社区特别相关的新闻和信息，且还应提供与其服务的地区和社区特别相关的其他内容。
每个BBC本地广播电台应做到每周分配给本地原创制作节目的时间不少于95小时。本地原创制作节目包括在6：00至19：00点之间播放的、与邻近地区广播电台共享的节目。
此外，通信办公室还对以下BBC本地广播电台的本地原创制作节目规定了最短播放时间。
表4-8 英格兰地区本地广播频道对本地原创制作节目播放时间的要求
②苏格兰地区
表4-9 苏格兰地区电视和广播频道对本地区相关内容的节目播放要求
③威尔士地区
表4-10 威尔士地区电视和广播频道对本地区相关内容的节目播放要求
④北爱尔兰地区
表4-11 北爱尔兰地区电视和广播频道对本地区相关内容的节目播放要求
除了对各地区的节目制作的区域和内容的要求，通信办公室还规定了BBC节目的多样性。许可证（licence）要求BBC必须每年报告英国公共服务部门在过去一年中是如何反映、代表和服务于英国的不同社区的，特别要展示BBC是如何考虑到全英国不同的社区元素（包括年龄、残障人士、性别重置、种族、宗教信仰、性别、性取向和社会经济背景）的，是如何为全英国不同的社区提供和交付内容的，是如何准确地代表全英国的不同社区的，是如何真实地描绘全英国的不同社区的，是如何提高对全英国不同社区的不同文化和非传统观点的认识的。