英国视频点播服务的监管主体
英国对视频点播服务的监管经历了从自我监管到共同监管，再演变为法定监管的变迁。在此过程中，各监管主体扮演了不同的角色，采取了不同的监管方式。
一、早期的自我监管主体
视频点播服务在英国出现后，是否对其进行必要的监管就成了摆在英国社会面前的一个问题。
在英国《2003年通信法》制定和颁布生效之前，一些符合广播电视服务定义的视频点播服务由通信办公室监管。而《2003年通信法》排除了对这些服务的监管要求。当时，英国没有一个法定机构对视频点播服务中的内容负有监管义务。[20]
英国协会有着依靠媒介自律解决问题的传统，2002年五个曾经推动视频点播服务发展的服务商在英国政府的指导下成立了一个自我监管机构，这就是最初的视频点播协会。这五个服务商分别是Video Networks、Kingston Communications、The On Demand Group、NTL和Telewest。随后，英国电讯集团（BT）、英国第4频道（Channel 4）及英国维珍传媒（Virgin Media）等在视频点播市场上有较大影响力的服务商也加入其中，成为当时视频点播协会的成员。[21]
作为一个自律系统，视频点播服务提供商依据自愿原则决定是否加入，因此当时并非所有服务商都是其成员，视频点播局仅对自愿加入其中的成员有处罚的权力。但是，直到英国实施《欧盟视听媒体服务指令》、2009年修订《2003年通信法》，确立对视频点播服务进行共同监管前，作为自律机构的视频点播局并未真正处罚过它的成员。
当时的视频点播协会成员签署了一个行为准则，确立了两项原则。其一是保护儿童免受不良信息的侵扰；其二是针对可能引起用户不安的内容，向用户提供准确、及时的提示信息。
二、视频点播协会的转变：从自我监管者到共同监管者
英国政府在将《欧盟视听媒体服务指令》转化为国内法的时候，在视频点播服务监管上选择了共同监管模式，这种模式不同于自我监管的自律模式，也不同于政府直接监管。这一监管模式在英国运行5年之后，2016年1月被法定监管取代。在此，我们重点阐释曾经实施的共同监管模式。
（一）共同监管的含义与实践
1.共同监管的含义
共同监管是近年来西方各国普遍探索的一种新型监管方式，被视为法定监管和自我监管之间的中间路线。根据通信办公室的定义，共同监管是指一个法定的监管机构授权给一个相关的机构来制定、实施行为准则，该准则需获得法定监管机构的批准，该相关机构在共同监管的环境下被监督，法定监管机构保留必要的权力。[22]
有学者这样概括：共同监管这一术语的意涵包含着一系列复杂的监管现象，作为一种监管体制包含着复杂的总体立法与自律机构之间的互动……共同监管就是指并不完全属于政府立法监管，而又带有一定公共政策属性、不能被视为自律的那一部分。
2.媒介监管领域的共同监管实践
共同监管是伴随着政府治理职能的讨论，于20世纪80年代后期在政治语境中出现的，随后西方各国兴起了对共同监管的讨论。到了90年代中期，共同监管开始走向实践，最初是澳大利亚酒类广告守则[23]的制定程序用共同监管替代了行业自律。
欧盟在互联网领域关于共同监管的立法实践始于2002年。2003年12月欧盟通过了《关于制定更好的法律的跨机构协定》（Inter-Institutional Agreement on Better Law-making 2003），这使得推进共同监管成为欧盟的立法政策。这份文件写道：共同监管意味着实行一种委托立法机制，由政府设定立法目的，并将监管权力委托给该行业内被认可的组织，如经济团体、非政府组织等。该文件规定了这种机制的使用准则及限定条件，比如在哪些问题上立法，如何减少政府行政负担，如何使其职能更集中，等等。
随后共同监管很快变成欧盟各国的立法实践。德国的电视自我监管机构（FSF）和荷兰的视听媒体分级研究所（NICAM）都以共同监管的模式对媒体内容实施了比较有效的监管。[24]
共同监管模式在英国也有较为丰富的实践经验。英国在对视频点播服务采取共同监管模式前，对一些领域已经采取了共同监管模式。特别是在广播电视领域，通信办公室出台了专门评估是否采用共同监管模式的文件，广告标准局（Advertising Standards Authority）、英国广播电视培训与技术局（the Broadcast Training & Skills Regulator）都是英国媒介实践共同监管的典型代表。
广告标准局是英国较早实践共同监管的机构。广告标准局成立于1962年，最初是一家自律机构。2004 年，通信办公室将广播媒体广告监管职能外包给广告标准局。2010年广告标准局又获得通信办公室新的授权，除了能对广播电视范围内的广告进行监管，还可以对视频点播服务中的广告进行监管。
2005年，英国广播电视培训与技术局成立，负责协调和评估广播者的表现，这也是英国实践共同监管的一个例子。英国广播电视培训与技术局负责评估广播者的表现，通信办公室负责审查整个评估体系。
此外，视频点播局也是典型的共同监管机构，它于2010年获得授权，和通信办公室携手对英国视频点播服务进行监管。
3.共同监管的价值分析
共同监管因有制度层面的优势，近年来逐渐受到欧盟各国的青睐。它是一种扬长避短的中间路线，既可以规避自律监管与直接监管两种方式的突出弊端，又可以充分利用这二者的优势，将自律元素和政府直接监管的元素进行调和。
通信办公室认为，共同监管结合自律和法定监管，将产业和政府的行动结合起来。它的目的是在需要政府监管的情况下，由政府行使某些权力，同时充分利用自律的便利。[25]
（二）对共同监管主体的选择
为了实施《欧盟视听媒体服务指令》，英国选择了共同监管模式来监管视频点播服务。在这种模式下，要首先确立监管主体。确立监管主体需要考虑的因素比较复杂。具体包含：共同监管者会被赋予哪些权力，授权体系决定包括哪些内容，谁来起草行为准则，谁来应对投诉，谁有保留权力（backstop powers），等等。对这些问题的不同考虑可催生不同的监管方式。英国政府为了实施《欧盟视听媒体服务指令》，曾提出三种方式，其中两种属于共同监管，一种属于法定监管。
1.三种方式
政府认为根据《欧盟视听媒体服务指令》的监管思路，仅靠自律规范视频点播服务不足以达到指令的要求。政府因此制定出三种监管方式（见表5-1），并明确向公众表示政府倾向于方式二中的共同监管的思路。[26]
方式一：共同监管，即立法直接规定共同监管机构的权力和义务。该共同监管机构负责和行业联合起草服务商准则，制定上诉、执行程序等。通信办公室对视频点播监管保留一定的权力。政府有权力修改对这个机构的任命。
方式二：共同监管，即通信办公室授权给共同监管机构。这种模式下政府授权通信办公室作为法定监管机构。英国文化、媒体和体育部[27]（DCMS）和通信办公室一起选定共同监管机构，确定监管协议。在这种模式下，法律授权给通信办公室，至于选择谁为共同监管者、共同监管协议的具体内容是什么，还有待商议。共同监管机构负责起草视频点播服务商的行为准则，这个准则需由通信办公室批准。共同监管机构负责处理投诉，并保有一些执行权力。同样，通信办公室也有部分监管权力，用来对严重违反行为准则的行为进行处罚，或者在共同监管机构没能有效发挥作用时进行干涉。
方式三：由立法直接规定任命通信办公室为监管机构。服务商行为准则由通信办公室起草，它也负责处理投诉等。这种模式下，视频点播服务商可能会被要求遵守视频点播领域的专门准则和通信办公室的一般性规定，比如视频服务商可能要获得通信办公室执照，才能提供服务。这不是共同监管模式。
表5-1 不同监管方式及其特征
英国政府的出发点是保护消费者利益和行业利益。政府认为，对视频点播进行监管，无论选择上述哪一种方式，都将有利于消费者。至于如何保护行业利益，这是要审慎考虑的问题。英国政府表态将会严格限制针对视频点播的监管范围，不会扩大《欧盟视听媒体服务指令》中所指的视频点播服务的概念。政府强调《欧盟视听媒体服务指令》对视频点播的定义是很狭窄的，只涵盖提供类似电视内容的大众传播媒介。
在监管方式的选择上，英国政府首先排除了方式三，因为方式三属于政府直接监管，缺少独立性和灵活性。方式一和方式二都属于共同监管模式，共同监管者与行业有密切联系，这种模式显然对行业利益更有利，行业可以参与到整个监管体系的设计中。尽管跟已有自律机制相比，采用方式一和方式二都会导致双重监管，增加监管成本，但是共同监管的方式更符合行业的长远利益。比较方式一和方式二，英国政府认为方式二更有利，因为在方式二的情境下，共同监管者的权力并非法律直接授予的，一旦监管体系出了问题，通信办公室可以直接对其进行修正而无须修改法律。在方式一的情境下，共同监管机构要由政府来任命，这就会失去一些灵活性，如果监管出现问题，就无法进行快速调整。
2.社会各方意见反馈
英国政府将自身的考虑和意见向社会公开并征求意见。征求意见的结果显示，大多数反馈意见都接受共同监管的模式，但也存在一些争议。行业倾向于授权通信办公室来任命共同监管机构，但是部分消费者和公民团体则对该方式表示怀疑，他们倾向于由通信办公室直接监管或者新设一个独立机构。
三种方式都有支持者。比如微软（Microsoft）认为方式一更有利于建立一个合适的监管体系，有更强的灵活性；英国传媒和娱乐工会（UK's Media and Entertainment Trade Union，BECTU）、英国全国受众协会（National Viewers' and Cisteners Association，NVLA）则支持由通信办公室直接监管；儿童食品安全运动组织（The Children’s Food Campaign，CFC）则认为政府应成立一个独立机构，政府进行直接监管更有效，这种方式可以排除行业相关利益的影响。
也有一些机构要求政府说明为什么排除了自律模式，为什么自律不足以满足指令的要求。比如英国电讯（British Telecom）就提出，自律机制在英国运行得很好，对它的改变会带来不确定性、增加成本，新方式的有效性也有待评估。探索频道（Discovery）强烈推荐根据视频点播局或IMCB的经验建立自律机制，由行业主导制定必要的行为准则和投诉处理机制。[28]
最终政府提议的方式二获得了大多数反馈者的认可。
3.最终决定
2009年3月，英国文化、媒体和体育部大臣发表实施《欧盟视听媒体服务指令》的政府声明，确定选择授权通信办公室的共同监管路径。声明中规定：“需要通过共同监管协议的方式来让视频点播行业保证对内容承担一定的责任。指令不允许行业依靠自律方式，但是允许和鼓励行业尽可能多地参与监管方式的制定，就像2003年开始视频点播行业就在做的一样。基于这些，政府敦促视频点播服务商参与合作来最终完成新监管方式下的协议制定。”至此，英国视频点播领域的监管制度设计与主体选择初步完成。
随后，通信办公室公布了影响评估报告（the impact of the proposed co-regulatory framework）。在这份报告中，通信办公室指出对视频点播领域开展共同监管不会产生负面影响，而且不会使行业增加成本负担。这种方式能够保障消费者利益和公民利益，帮助政府实现《欧盟视听媒体服务指令》中的公共政策目标。
4.确定视频点播协会为共同监管者
在英国视频点播监管模式确定后，视频点播自律组织视频点播协会向通信办公室提交了请求任命自己为共同监管者的申请。视频点播协会提议将自己从行业自律组织转型为共同监管者，并提交了逐步完成转型的详细时间表。视频点播协会为此做出了许多努力，比如它改变了原有的委员会结构，选择新的独立主席和执行官，以确保其独立性。
视频点播协会的转型提议得到了视频点播编辑同盟[29]（the VOD Editorial Steering Group，VESG）的大力支持。视频点播编辑同盟还为视频点播协会提供了信用证明，支持它获得通信办公室的任命。可见，视频点播协会的申请任命有广泛的行业基础。
通信办公室需要评估视频点播协会是否为合适的共同监管者。通信办公室的评估标准有两个，一是即将生效的《2003年通信法》修改案，二是通信办公室的规范性文件《确定适当的监管解决方案：分析自我监管还是共同监管的原则》（Identifying Appropriate Regulatory Solutions：Principles for Analysing Self-and Co-regulation）。这份文件确立了判断自律还是共同监管的五项影响因素，即行业成员是否有意愿去解决该问题，行业的解决办法是否符合公民和消费者利益，单个公司是否参加该监管体系，单个公司是否倾向于搭行业解决办法的便车，行业是否有清晰、直接的目标。[30]
当时，2009年修改的《2003年通信法》法案尚未生效，这份法案授权通信办公室监管视频点播服务的权力，并具有任命其他机构作为共同监管者的权力。该法案也规定了“适合的共同监管机构”所应具备的条件：机构合适，该机构同意被任命，该机构能够获得维持其运行的资金来源，该机构与视频点播服务商之间彼此独立，该机构的监管行为应确保透明、负责、符合比例、公正一致。
通信办公室评估后认为：视频点播行业明显有意愿通过行业主导的方式构建监管体系，这种方式可以将监管给行业带来的行政负担控制在最小；任命视频点播局为共同监管者能够确保对公民利益和消费者利益的保护，并且符合《欧盟视听媒体服务指令》中对视频点播服务施加较轻监管的要求；视频点播编辑同盟的高度参与，行业对新的监管体系有较高参与度，确保了有比较容易理解的目标体系，而且视频点播服务商需要履行的通知、付费义务是法定义务，不履行该义务的服务商应该较少，搭便车的服务商应该也不会多。所以其认为视频点播协会是合适的共同监管者，并向英国社会广泛征求意见。2009年12月18日通信办公室公布征求意见的结果。结果显示，绝大多数反馈者都认为对视频点播的监管可以通过共同监管的方式完成，支持通信办公室任命视频点播局作为共同监管机构。当时视频点播协会很希望能在2009年被任命，因为这样视频点播协会就可以多3个月的时间来准备接受服务商的通知。但在当时，授权通信办公室监管视频点播服务的法案尚未生效，法律体系构建尚未完成，通信办公室并未马上进行授权。直到2010年3月18日，对《2003年通信法》的第二次修改生效，通信办公室决定将部分职能交给视频点播协会，便于当天发布了授权文件。
2010年3月18日，视频点播协会最终获得通信办公室的授权，期限为10年，但同时通信办公室有权随时终止授权，随后视频点播协会正式成为英国视频点播服务的共同监管者，并更名为视频点播局（The Authority for Television On Demand，ATVOD），完成了从自律机构到共同监管机构的转型，与通信办公室共同担负起对视频点播服务的监管职责。通信办公室的授权文件，详细规定了视频点播局的职权与义务。[31]
（三）共同监管的积极价值探讨
英国的媒介市场经历了许多改变，市场结构日益复杂，商业模式层出不穷，消费者的媒介习惯不断变化……通信办公室提出，融合时代和全球化给传媒市场带来了很多变化，比如：新产品和服务层出不穷，其中很多是融合在一起提供的或打包提供的，或者是之前未受监管的服务；新的服务商进入市场，传统媒体服务商开始向新领域拓展服务；更多英国境外的公司为英国提供服务；电子通信设备正在改变人们的传播需要和传播行为。[32]
媒介环境的改变、技术的发展都给监管带来了新挑战。“媒介融合在技术变革的推动下发生，并以一种自下而上的方式，在其发展过程中不断催生着新的制度需求和政策需求，推动着媒介制度的创新与变革。”[33]
与此同时，英国媒介监管的政策环境也在发生改变。新的自律和共同监管体制在英国出现，两种体制越来越为人们所熟知。共同监管日益受到关注，通信办公室认为，纯粹的自律其实很少。“实现更广泛公共目标的路径要依靠各种方法的结合，有政府监管的要素，也有可能依赖自律的要素。”[34]
英国对视频点播服务的监管采用了共同监管的方式，这种方式很好地借鉴了两种方式的优势，将政府监管和自律的优势加以融合，扬长避短，进行灵活监管。通信办公室选择了视频点播局作为共同监管者，这个从行业自律机构转型而来的共同监管者与行业间有着千丝万缕的联系，最熟悉行业的情况，也能够代表行业利益。而通信办公室作为政府的直接授权对象，则代表了共同监管方式中的政府监管因素，保留部分权力。这种方式具有突出的自律特征，在重大问题上，又能保证政府权力的介入。
在英国，视频点播服务的特性决定了要采用不同于广播电视监管的共同监管方式。它要有灵活性，与行业间有着天然紧密的联系，能够规避自律方式的缺陷，同时也不至于沦为行业利益保护伞。
“在媒介融合的背景下，媒介制度的改革和设计不能简单地以‘市场’代替‘政府’，更重要的是同时面对国内市场发展和全球化趋势时，合理界定政府和市场的边界。”[35]笔者认为，共同监管的路线选择代表了未来媒介融合时代对媒体服务监管的趋势[36]，符合未来媒介监管的规律，而且会具有较强的普适性。在共同监管方式下，自律和政府权力介入因素的比重可以调节，从而建立起多种不同权力配比的关系。媒介融合背景孕育了许多迅猛发展的新兴产业，实践证明，具备大众媒介属性的服务产业大多需要被监管，无论采用何种监管方式，共同监管都具有很强的适用性。政府站在行业组织的背后，当行业组织自律失效时，政府发挥作用，如此便可确保在新兴产业里也能最大限度地保护公共利益。因此，在视频点播服务还未大规模发展的时代，共同监管在保护公共利益、维护消费者利益和促进产业发展方面都发挥了很好的作用。
三、共同监管机构退出监管“舞台”
视频点播局在英国顺利运行了5年，其间，它不断摸索对视频点播的监管方式，包括如何定义、如何精细划定监管范畴、如何制定视频点播领域监管细则，等等。
直到2015年，视频点播迅猛发展，逐渐成为可与广播电视比肩的媒介形态。在通信办公室看来，视频点播与传统广播电视的区分越来越小，通信办公室开始思考未来应如何监管视频点播。通信办公室认为，由自己来监管更为有效，能使广播与视频点播的监管尺度更加统一；而且视频点播局作为一个较小的机构，无法保障负责作出决定的人员和负责复核的人员能够分开，自己直接监管就可以解决这一问题；另外，在实践中，许多提供视频点播的服务商同时也提供广播电视服务，将二者一起监管，更有利于提高效率。从法律规定来看，通信办公室是法律授权的监管机构，同时法律许可通信办公室就这部分职权进行转授权。转授权的规定并非强制性的，通信办公室对此有选择权。通信办公室承诺，收回授权后并不会因此扩大它的监管权力，而且它吸收视频点播局的部分工作人员加入通信办公室，帮助它一起进行视频点播领域的监管。[37]
最终通信办公室作出决定，收回对视频点播局的授权，由它来接替视频点播局这一合作伙伴对视频点播领域进行监管。从2016年1月1日起通信办公室开始作为独立的监管机构监管视频点播服务。在英国视频点播领域，共同监管正式退出舞台。从此，通信办公室作为独立监管机构，将视频点播与广播电视纳入统一的监管体系，尽管对视频点播与广播电视在具体监管内容（如投诉处理等要求）上有差异，但从监管体系中看，二者在通信办公室眼中的地位趋于一致。
通信办公室随即更新了有关视频点播监管的许多细则，但这些监管细则大多是以视频点播局的监管细则为蓝本的，不仅未抛弃视频点播局之前的监管实践，而且基本沿用了视频点播局的监管思路，对细则的更新主要集中在原有共同监管的相关内容上，比如：原本视频点播服务商需要通知视频点播局，现改为通知通信办公室；原本服务商对视频点播局作出的有关情形是否属于其监管范围的决定不满，可以上诉到通信办公室，现改为通信办公室直接作出决定，对决定不满的服务商有权诉至法院。