社区矫正“武汉模式”的探索与思考
——省会城市社区矫正工作如何开展
湖北省武汉市社区矫正工作管理局 田汉国
武汉市作为湖北省省会，下辖13个区和3个开发区、功能区，常住人口1230万，是中部六省唯一的副省级市和特大城市。自2005年开展社区矫正工作以来，武汉市一直牢牢把握中部崛起战略支点和国家中心城市战略定位，历经局部试点（2005年5月～2007年5月）、全面铺开（2007年6月～2009年12月）、快速发展（2010年～2015年）和深化创新4个阶段，逐步形成了武汉社区矫正工作的区域特色，实现了社区矫正执法规范、制度完备、组织有力、保障到位。在多年的发展历程中，武汉市一直在实践中积极探索，多项工作开创社区矫正先例，在全国率先或较早建立了社区矫正警察队伍、推行减刑、收监等司法奖惩制度、设立驻社区矫正检察室、注册成立全国首家社区矫正专业研究会和首个将社区矫正档案移交国家档案馆永久保存的城市。12年来，全市累计接收社区服刑人员23549人，解除矫正20392人，重新犯罪率始终控制在0.1%以下的较低水平。
一、社区矫正“武汉模式”的基本内涵
社区矫正“武汉模式”的形成，是基于武汉市多年来对社区矫正工作的实践探索和不懈努力，并在深入研究本土实际和有益借鉴先进经验的基础上，不断总结完善并逐步固化下来，其内涵包括：
（一）集中统一执法
近年来，随着武汉市进入快速发展期，社区矫正工作任务重、监管难、风险高。由司法所负责社区矫正日常工作，区司法局负责重大事项审批的“片而散”的执法模式已经无法适应新的形势发展需要。针对这一现状，武汉市通过先集中、后统一的方法，将执法管理权限逐步由司法所上收到区级社区矫正机构，较好解决了基层执法薄弱的实践难题。
一是搭建执法平台。积极争取领导重视和支持，成立专门机构从事社区矫正工作。2012年11月，武汉市委办公厅、市政府办公厅印发《关于新形势下深入推进社区矫正工作的意见》，明确提出要进一步加强社区矫正执法机构和队伍建设，使社区矫正工作部门机构设置和人员配备与形势任务发展相适应。2015年5月，武汉市机构编制委员会批复同意设立武汉市社区矫正工作管理局，内设8个科级机构，核定政法专编55名，独立办公。2017年4月，武汉市13个区全部成立了区社区矫正局，配备政法专编4～6人，专职社工4～8人，机构力量配备排在全国前列，基本形成了独立完整的工作体系，较好解决了执法力量不足的问题，为集中执法打下了坚实的组织基础。2017年8月，武汉市司法局印发《武汉市区级社区矫正机构建设指导规范（试行）》，从“内设机构、功能设置、管理模式、外观设计、工作标准”等方面统一了区社区矫正局和社区矫正中心的建设标准和运行机制，明确了社区矫正中心是各区社区矫正局的工作平台和场所，不具备主体资格，厘清了区社区矫正工作管理局和社区矫正中心的关系。
二是规范执法机制。将司法所的部分职责逐渐上收到区社区矫正局，建立“六统一”工作方式，将“矫正衔接、社会调查评估、入（解）矫宣告、严管人员的管理、集中教育、考核奖惩”等执法权集中到区社区矫正局，统一在社区矫正中心行使，厘清了区社区矫正局、社区矫正中心和司法所之间的关系。同时，建立区级机构对标管理机制，制发《武汉市社区矫正安置帮教工作考评管理办法》，每季度排名，每半年通报，多维度考评区级机构工作成效，进一步规范了执法行为，提升了执法效能。
三是强化执法保障。探索社区矫正执法用警，建立社区矫正警察队伍。2009年，经向司法部汇报、报湖北省司法厅研究同意后，武汉市司法局通过从劳教所“借编制”的方式，对全市社区矫正专职工作人员试行评授警衔。从2010年到2012年，先后两批共有360人被授予警衔，且大部分配备在区司法局和司法所，极大地增强了社区矫正执法的威慑力和严肃性。加强专职社会工作者队伍建设，要求各区配置专职社会工作者的比例不得低于上年度社区服刑人员在册总人数的6%。加大经费投入，保障执法工作落实。武汉市委、市政府办公厅先后4次发文，对落实社区矫正工作保障措施提出了明确要求。2009年，将社区矫正工作专项经费列入各区当年财政预算。2012年，进一步明确将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入各区年度专项财政预算，建立动态增长机制。各区社区矫正机构、司法所开展社区矫正执法工作所需办案业务经费，由区财政按照社区服刑人员每年人均不低于2000元的标准予以保障。通过成立专班督导检查，有力保障了经费落实到位。与社区矫正执法人员只穿警服、不属于警察编制、没有警衔的状况相比，武汉市建立社区矫正警察队伍的探索之举更为实在，较好解决了社区矫正基层执法力量不足、执法不规范等问题，维护了刑罚执行的权威和严肃性。
（二）规范高效运行
始终坚持以制度促规范、以规范促发展，先后制定了《武汉市社区矫正实施细则》《武汉市社区矫正刑罚执行主要项目及执法流程（试行）》等近30项制度，涵盖工作机制、监督管理、教育矫正、机构队伍、经费保障等各个方面，全方位打造标准明确、程序严谨、配套完备、运行有效的社区矫正规范化制度体系。
一是注重研究解决问题。以问题为导向，针对执法中的薄弱环节和空白点，深入开展调查研究，把脉问诊破解难题。针对专职社会工作者待遇偏低等难点问题，2009年11月，武汉市司法局与财政局联合下发《关于建立社区矫正专职社会工作者专项经费保障机制的通知》，对专职社会工作者工资福利标准和支付渠道作出明确规定，2012年又提高了工资标准，这对壮大和稳定专职社会工作者队伍起到了积极的推动作用。2017年出台的《武汉市暂予监外执行社区服刑人员病情诊断、鉴别工作的暂行办法》，明确了组织病情诊断鉴别工作的机构、程序、指定医院名单和费用，解决了困扰实践多年的暂予监外执行人员病情诊断鉴别问题。为进一步强化安全监管责任，及时发现“脱管、漏管、虚管”隐患，筑牢安全底线，制定了《武汉市社区服刑人员点检制度（试行）》，确保社区服刑人员“管得住、管得牢、管得好”。
二是积极推动制度完善。坚持多层面制度设计，积极争取上级支持和多部门联合发文，使其具有较高的效力层次。武汉市人大先后3次专题调研社区矫正地方立法，专题听取社区矫正政府工作报告。通过联合高校开展社会调查、召开社区矫正工作联席会、案件研判会等形式，不断推动制度完善和创新。两院两部《社区矫正实施办法》出台后，2012年7月，武汉市司法局与市公、检、法联合印发了《武汉市社区矫正实施细则（试行）》。根据形势发展和工作需要，2014年12月，经过修订后的《细则》正式颁布实施，条款从67条增至136条，对社区矫正执法权限、执法环节、执法标准和流程进行了全面细化和规范，为推动全市社区矫正工作规范发展提供了强有力的制度保障。2017年，根据两院两部《衔接配合管理意见》，再次对《细则》进行了修改完善，条款增至174条，每条规定均有法律依据，并征求了有关专家学者和全国同类城市社区矫正机构的意见，形成了体例严谨、系统完备、具有较强操作性的规范性文件。
三是强化制度学习和落实。对现行社区矫正法律法规和政策文件进行了系统梳理和分析，先后编印《社区矫正安置帮教工作法律制度汇编》4册，作为学习资料发到每位工作人员手中。组织开展《社区矫正实施办法》《细则》等执法业务和技能培训，通过案卷评查、个案观摩、以会代训等形式，对全市社区矫正执法人员开展执法执纪专题教育，确保制度落地生根。建立健全月研判、季分析、执法检查考核等工作机制，运用网上巡查、电话抽查、现场点检、远程视频点检等形式，加大督办检查力度，推行安全隐患清单制、销号制，对检查中发现的问题下达整改通知单，督促及时整改到位。12年来，武汉市社区矫正工作没有发生一起重大责任事故，没有一名工作人员被追责，社区服刑人员重新犯罪率始终保持在低位。
（三）社会深度参与
充分发挥武汉市教育和人力资源优势，积极探索社会力量参与社区矫正工作的有效途径和方法，着力打造多元协同、深度参与的社区矫正工作格局，取得了明显的阶段性成效。
一是推进政府购买服务。2009年8月，武汉市委办公厅、市政府办公厅印发《关于进一步推进和深化社区矫正工作的意见》，提出按照“政府购买、社会协同、辖区管理”的原则，向社会招聘社区矫正专职社会工作者。12月，武汉市司法局在湖北省率先公开招录了163名社区矫正专职社会工作者。此后，由各区根据工作需要自行招聘。与此同时，全市1000多个社区网格员，兼职社区矫正工作，由政府财政支付一定报酬。2015年，《武汉市政府购买服务实施细则（试行）》出台，社区矫正作为社会管理性服务被正式列入市级政府购买服务目录。2017年，进一步加大政府购买力度，将心理辅导、集中教育、社区服务、技能培训等10余项专项服务全部纳入购买范围，引入专业社会组织，进一步为社会力量参与社区矫正工作敞开大门。
二是打造专业服务平台。“政府搭台，专业人员唱戏。”2016年，武汉市吸纳优质资源，从公检法司等部门、高校院所和社会组织中选聘了38名专家学者和业务能手，集中发放聘书，在全国副省级城市中率先成立了市级社区矫正讲师团，并通过建立课题库、制定教学计划、推行菜单式选题等方式规范讲师团管理和运作，多层次、多角度、多内容对社区服刑人员开展教育学习活动。着力发挥社区矫正工作站和矫正小组作用，在社区打造有独立办公场所、有统一标识、有规范公示栏或宣传橱窗、有工作人员座牌和联系卡、有日常情况记载簿的“五有”社区矫正工作站，全市共建矫正小组3431个，有力促进了志愿者工作“重心下移”。
三是凸显志愿服务特色。社区矫正大学生志愿服务是武汉市社会力量参与社区矫正工作的一大特色。武汉市高校众多，大学生数量居全国第一。各区通过校地共建等形式，积极引导高校社团组织、教师和大学生，深度参与社区矫正工作。武汉大学、华中师范大学、中南财经政法大学、武汉理工大学等大学生志愿服务团队深入各区，与司法所建立对口帮教联系点，采取订单式、定向式服务方式，有效提升了教育帮扶质量。2017年出台的《武汉市社区矫正志愿服务管理办法》，进一步规范了志愿服务工作。目前，武汉市已组建起一支3210人参与的志愿者队伍，形成大学生、高校教师踊跃参与社区矫正志愿服务的良好氛围。
（四）科技强力助阵
加大现代科技在社区矫正工作中的应用，有效发挥“电子围墙”监管辐射作用，不断提升社区矫正工作的信息化、智能化水平。
一是打造信息化监管平台。武汉市是较早将信息化、科技化手段应用到社区矫正工作的城市之一。2009年，“武汉市社区矫正安置帮教工作信息化管理系统”建成投入使用。该系统设计有14个功能模块，覆盖全市13个区、160多个司法所，实现了区域监管、警示告知、信息交互、电子档案、考核管理等五大功能。信息化管理系统还涵盖了应急指挥调度中心网络系统，由“市局指挥调度中心”“区局指挥应急中心”和“街（乡、镇）司法所应急处置中心”三部分共同组成，集视频会议、远程监控、图像传输等应用功能。以信息化管理系统为平台，武汉市社区矫正工作迅速完成了由单纯的人力监管向科技监管与人力监管并重的转变。
二是构筑信息化电子围墙。对全市符合条件的社区服刑人员全部采用手机定位监管，搭建起市、区、所三级联动的“电子围墙”。2016年，武汉市推行电子手环定位，又进一步提高了定位精准度。在执法中广泛应用电子信息技术，实行网上点检、巡查和阅档，推行面部识别、指纹打卡、远程视频探视等技术手段，并将数据全部接入信息化管理系统。推进区级社区矫正应急指挥中心建设，市区两级机构及司法所全部配备了执法记录仪，实现执法全过程留痕和可回溯管理。
三是推进大数据分析应用。探索建立信息数据共治共享机制，完善信息数据录入，推动大数据分析应用，为精准监管提供强力技术支撑。整合公安、法院等部门资源，联合搭建社区矫正衔接管理平台，实时推送社区服刑人员出行、住宿、上网等信息，对接生效法律文书，实现了对社区服刑人员全天候、全时段、全区域监管。
（五）文化引领驱动
文化建设是社区矫正工作的软实力。近两年，武汉市充分挖掘在社区矫正文化建设中的优势条件，坚持硬件软件同步推进，系统构建彰显时代特征和地域特点的武汉矫正文化。
一是塑造文化形象，展示文化内涵。组建文化专班，制定实施方案。设计了社区矫正标志和吉祥物“社矫君”，通过图徽生动展现社区矫正文化理念和工作属性，倡导“敢为人先、乘风破浪”的武汉社区矫正工作精神。统一全市社区矫正机构外观标识，用红、金、灰三色进行装潢，将诚恳、包容、接纳的人文关怀和光明前景的含义蕴寓其中。规划建设总面积约800平方米的武汉社区矫正文献中心、展示中心和警示教育中心，打造机关文化回廊、浮雕和园林工艺，营造浓厚的社区矫正文化氛围。
二是坚持创新发展，打造过硬队伍。立足职能，站位大局，以创新实干的文化理念引领队伍建设。把政治建设摆在首位，积极探索社区矫正党建工作的规律和特点，总结提炼“对党绝对忠诚、为政清正廉洁、做人公道正派、办事尽心竭力”的队伍标准，不断增强干部队伍的政治意识、廉政意识和执法风险意识。持续开展“纪律作风大整顿、全员岗位大练兵、工作技能大比武”活动，通过专题培训、跟案学习等形式，提高工作人员的政治素质和业务技能。选树正面典型，每两年组织开展“十佳干警”“十佳社工”“十佳志愿者”评选活动，发挥先进典型的示范带头作用。
三是注重舆论宣传，凝聚社会共识。通过与华中师范大学等科研院校合作开展社会化专题调研，召开社区矫正地方立法座谈会，编写全市统一教育读本，邀请领导访谈和专家授课，向社会发放万份调查问卷等方式，切实加强社会力量参与社区矫正工作规律的研究。注重文化熏陶，组织各区积极开展“一区一品”“社区矫正在身边”“好书阅读”等系列文化活动，开放活动场所，组织文艺演出，集中展示作品，进一步争取社会认同和群众支持、参与。加大宣传力度，邀请法制日报、省市电视台等媒体开展实地采访报道，开辟矫正专栏，推出微信公众号，不断提升社区矫正工作的社会影响力。
二、社区矫正“武汉模式”运行中的薄弱环节
历经十二年淬炼，社区矫正“武汉模式”初绽成果之花，但在运行的过程中也遇到了一些困难和问题，还需要进一步探索和努力。主要表现在：
（一）社区矫正用警问题
由于缺乏法律依据，武汉市社区矫正用警探索在实践中也遇到了一些困难和问题，比如无法为执法人员配置警械，执法人员不能对社区服刑人员行使强制执行权，人员流动造成的在岗无警衔、不在岗有警衔等不平衡问题。此外，在社会力量参与上，也存在专职社工及志愿者与执法人员的职责如何划分，专职社工、志愿者能否参与对社区服刑人员的监督管理等问题。这些都需要进一步研究探索，也亟待即将出台的《社区矫正法》予以明确和解决。
虽然武汉市先期对组建社区矫正警察队伍进行了探索，但由于缺乏法律支撑，2012年以后即停止了警衔授予。对于已授衔这部分人员，由于调离和退休，一部分已不在社区矫正工作岗位上，导致社区矫正警察队伍逐步萎缩，现在一半从事社区矫正的工作人员都没有警衔。而目前在岗并有警衔的工作人员，在工作中也存在警衔晋级难、装备配置不达标等问题。
（二）社区矫正中心建设问题
从武汉市及外地的实践来看，虽然已经设立了县级社区矫正机构，但由于执法力量不足，司法所实际上仍然承担了部分社区矫正日常工作。因此，还需要进一步加大区县级社区矫正机构的建设力度，以确保其能依法完全承担社区矫正日常工作。法律依据的缺失给社区矫正机构建设带来了困难，社区矫正机构由谁负责组建、领导，具体建设在哪些层级，这些细节问题，都留待《社区矫正法》解决。对此，笔者设想：县级以上司法行政机关应该设立社区矫正机构，负责辖区内的社区矫正工作。社区矫正日常工作由县级社区矫正机构负责。这样一来，既明确了司法行政机关与社区矫正机构之间的隶属关系，又明确了社区矫正机构的设立层级及职责分工问题，同时明确将司法所排除在执法主体之外。
社区矫正中心作为武汉市区级社区矫正机构的工作平台，发挥着重要的枢纽作用。但从目前实际情况看，武汉市主城区社区矫正中心用地较为困难，各区司法局办公条件有限，在外单独建设又很难找到符合条件的办公用房，平均面积不到500平米。虽然建立了相应的管理制度和运行机制，但还没有形成综合实力能够进入全国同类城市前列的中心样本。
（三）社区矫正信息化建设问题
武汉市社区矫正信息化建设虽然取得了一些成效和突破，但整体上受制于多方因素，在大数据综合分析应用、与相关部门信息共享方面，与实战要求还存在一定差距。
（四）社区矫正文化建设问题
目前，武汉市社区矫正文化建设按照长规划、短安排的思路正在分步推进，但社区矫正文化核心内涵尚未形成成熟的体系，缺少专门的宣传载体，社会影响力有限。
（五）社会力量参与问题
武汉市虽然是全国教育强市，高端人才资源丰富，但在盘活统筹上还缺乏力度。同时缺少专业的社会机构，深度挖掘不够。
三、下一步发力的方向
2018年中央政法工作会议对刑罚执行工作提出了“依法逐步提高假释比例”和“把底线安全观转变为治本安全观”的改革要求，社区矫正工作将面临新的挑战。要做优做强社区矫正“武汉模式”，必须顺应新时代法治建设和社会治理的新要求，对以往的工作实践和探索经验加以总结提炼，适时召开社区矫正“武汉模式”研讨活动，邀请专家学者把脉问诊，瞄准薄弱环节精准发力、补齐短板。
（一）机构队伍建设方面
积极争取市委、市政府的支持，统筹财政、国土资源、编制等部门，将社区矫正中心纳入建设规划，合力做大做强社区矫正中心，打造1～2个全国一流的社区矫正中心。按照司法部延伸用警要求，抽调监狱、戒毒警察参与社区矫正工作。同时，争取财政、人社等部门支持，理顺现有警察队伍体制，强化待遇保障，进一步充实基层执法力量，增强社区矫正刑罚执行的法律效果。提高专职社会工作者福利待遇，统一着装、名称、胸牌、证件，完善考核评价机制，建立专业化、职业化、社会化的专职社工队伍。
（二）信息化建设方面
按照共建共治共享的要求和司法部的标准，积极与有关部门沟通，早日建成“纵横交错”的信息网络，充分利用大数据进行综合分析应用，提高社区矫正工作质量和效率。同时，全面推行电子手环定位，取代手机定位，运用科技手段加大监管力度。
（三）社会力量参与方面
加大宣传力度，加强与高校、民政、共青团等部门的沟通和协作，充分借资借智借力，推动社会各界深度参与社区矫正工作。培育1～2家社会组织专门管理专职社会工作者，实现由社区矫正机构自己招聘向与购买专业社会服务的转变，提升专职社会工作者的职业化专业化水平。充分利用武汉高校密集、人才丰富的优势条件，整合资源，优化配置，组建行业性的全市社区矫正志愿服务组织，实现志愿者统一管理，统一调配，形成资源共享、灵活机动的志愿服务机制。进一步充实社区矫正专家库成员，完善讲师团管理制度和运行流程，深化讲师团工作机制。
（四）文化宣传方面
进一步提炼社区矫正文化理念，形成以规范化为核心、体现工作特色、展现队伍精神风貌的武汉社区矫正文化。按照“治本安全观”的要求，充分利用网络新媒体的优势，通过微电影、微视频、与专业团队合作等方式，大力宣传社区矫正工作。既宣传严格执法，显示社区矫正刚性的一面，也要宣传社区服刑人员中的典型案例，突出教育帮扶的功效，展示社区矫正柔性的一面，向社会传播爱与宽容的理念，为社会力量支持、参与社区矫正工作营造文化氛围。同时，立足实际，办好微信公众号及《社区矫正纵横》杂志，宣传推广先进经验、先进成果、先进人物，提升社区矫正工作的影响力。
（责任编辑：郭琪）