社区矫正用警问题调研报告
泰宁县司法局大田司法所副所长 袁丽阳
在社区矫正这项工作中，基层司法所承担着社区服刑人员的日常监管工作，社区矫正工作执行主体大多是司法助理员和司法协理员。从本质上看，社区矫正的性质是“与监禁矫正相对的行刑方式”，从法律层面上看，社区服刑人员有违法、违纪现象，只能由公安机关采取强制措施，因此，工作中我们有针对性的实行警务协作。应该说，警察介入社区矫正工作，既符合社区矫正工作的执法性质，也符合警察的身份和职责。
一、社区矫正用警的必要环节及原因
（一）矫正宣告用警，对社区服刑人员具有威慑作用
“入矫”“解矫”宣告是社区服刑人员开始接受社区矫正监管和回归社会的重要性环节，也是社区矫正刑罚执行活动开始和结束的标志性环节。“入矫”宣告的效果影响到社区服刑人员接下来的整个矫正期间。“入矫”宣告效果好，社区矫正人员对自己的犯罪行为会有更深刻的认识，对各项矫正管理规定会更加铭记于心。“解矫”宣告效果则影响到社区矫正人员与社会的“无缝衔接”，从心理上平稳的将自己由“罪犯”过渡为社会自由人，因此，在宣告环节用警具有重要意义。
司法行政机关开展社区矫正工作多年以来的实践表明，基层司法所在“入矫”“解矫”宣告时邀请派出所民警对社区服刑人员进行针对性训诫，社区服刑人员现场表现明显不同，矫正宣告时坐姿端正，态度认真。警察参与到社区矫正“入矫”“解矫”宣告中，充分体现出社区矫正刑罚执行的严肃性，这样能对社区服刑人员的心理产生震慑感，使他们明白，虽然是在社区服刑，但本质上他们是因犯罪而在接受惩罚，必须在矫正期间积极配合基层司法所开展社区矫正工作。
（二）日常监管用警，规范社区矫正工作提高群众认知度
社区矫正日常监管包括“日定位、周听声、月走访”，集中学习教育及公益劳动等。目前，承担这些工作的基层司法所没有单独编制、没有专业人员、缺少专门的经费保障，这些社区矫正日常监管工作大多由司法助理员或司法协理员承担。[26]面对监管主体，社区服刑人员大多漫不经心、不以为然，公益劳动时敷衍了事，蒙混过关，周汇报更是工作人员“不催不问”不汇报。而社会群众对此更是知之甚少，配合度不高。司法所工作人员在季度走访社区服刑人员所在村群众时凭着“人情”，卖个熟脸。部分群众认为社区服刑人员刑也判了，罚金也交了，社区服刑人员在社区“服刑”的性质被有意无意地淡化，偏离了刑罚执行的轨道，矫正只能做到基本的“控制”，无法实现较高水平的“教育”和“矫正”。而警察标识对于社区服刑人员和群众都具有较大威慑力，在行使监管职能时能起到事半功倍的效果。
（三）“警告”等执法环节用警，明确执法主体身份
《社区矫正实施办法》中有较多涉及到限制人身自由、活动区域、居住地点的强制性条款，[27]《社区矫正实施办法》规定行使上述监管职能的是基层司法行政工作人员。事实上，社区矫正监管过程是刑罚执行的过程，客观上从事社区矫正工作的基层司法行政人员并没有被法律赋予明确的刑罚执行权，目前我国法律规定行使上述强制性条款的只有人民警察。从严格意义上说，矫正工作在许多执法过程中没有触及到矫正的实质。如，社区服刑人员不服从监管，司法行政机关将视情节对其发出警告，三次警告仍不改正的将会撤销缓刑。实践中，在对社区服刑人员发出“警告”时，司法行政工作人员能做的也只是“填填表”，社区服刑人员在心理上并未重视。又如，《办法》规定，对未按规定时间报到的社区服刑人员，司法行政机关应当及时组织查找。[28]此时，司法行政机关的查找过程类似于“追查罪犯”，司法行政机关工作人员并不具有这项执法主体身份。此外，在参与交付接收、执行禁止令、实施电子监控、开展惩戒教育、提请执行变更等工作，以及遇到紧急、突发事件时，及时对违反监管规定的服刑人员，采取制止、带离、调查、取证、追查、押解、训诫乃至执行收监等强制性措施和手段等执法活动需要警察正式介入参与。[29]因此，必须在“警告”等执法环节用警才能体现刑罚执行的合法性。
二、社区矫正工作是否用警在监管效果上的差异
（一）宣告仪式是否用警对社区服刑人员心理产生的差异
1.宣告仪式未配备警察导致社区服刑人员“服刑”意识不强
目前基层司法所多采取的是“法庭”式入（解）矫宣告方式，各基层司法所在社区服刑人员“入矫”“解矫”宣告时由司法所工作人员、村（居）工作人员、监护人等参与宣告仪式。由于社区服刑人员均是本地群众，基层司法所给他们的印象大多停留在调解民间纠纷时形成的“和事佬”角色，使社区服刑人员产生不重视的思想。社区服刑人员潜意识中认为：司法行政机关所谓的宣告不过是流于形式，自己在司法所由着装普通的司法所工作人员“管理”，和“普通人”没有区别，也应享有和“普通人”一样的待遇。加之宣告主体、宣告场所不严肃，社区服刑人员对自己是“服刑人员”这一身份缺乏认知，可能引发社区服刑人员不配合、不畏惧的情绪的。
2.宣告仪式用警使社区服刑人员“身份意识”得到强化
实务中，许多社区服刑人员认为，犯了罪就要坐牢，否则就没多大事，刚到司法所报到时对自己是“罪犯”这一身份无法认同。为增加宣告仪式的权威性和严肃性，司法所在宣告时会邀请派出所民警到场，对社区服刑人员开展针对性训诫，要求社区服刑人员在缓刑期间服从司法所监管，否则有可能撤销缓刑，由“非监禁刑”转变为监禁刑。从目前的情况来看，同样的宣告内容由公安读民警宣与司法所工作人员宣读效果明显不同，宣告仪式用警后，刑罚执行的严肃性得到彰显，社区服刑人员身份意识得到强化、法律意识、规矩意识得到加强，对待社区矫正工作人员态度明显不同，对司法所的日常监管工作配合度更高。
（二）日常监管是否用警社区服刑人员服从的差异
1.日常监管未配备警察导致矫正效果不理想
基层司法所工作人员对社区服刑人员不具有威慑力。日常监管中，部分社区服刑人员对基层司法所工作人员语气随意，态度随便，在学习教育劳动走访等环节社区服刑人员与司法所工作人员“嬉皮笑脸”“讨价还价”。对司法行政机关规定的学习劳动表面应付，点完名就走人。对司法所日常走访应付了事，对应当报告的事项不问不报，问了仍隐瞒不报。面对这些情况，司法所工作人员碍于身份、执法权限、法律缺位的限制，只能“训一训、唬一唬”，往往是当场有效过后就忘，从而导致社区矫正人员学习教育制度松散，矫正管理流于形式，达不到预期的矫正效果。
2.日常监管未配备警察造成社区服刑人员“懒散应付”
从群众一般的认知中，容易将警察与违法犯罪联系起来。警察身份介入日常监管，将使社区服刑人员心理上更加重视，言行上更加服从，态度上更加端正。社区矫正是非监禁刑罚执行活动，社区服刑人员是罪犯，警察执行刑罚和管理罪犯是理所当然的事情，警察标识对于社区服刑人员则具有强大的威慑力，因此，在社区矫正日常监管中适时用警有利于矫正过程顺利开展，从而在行使管束职能时能起到事半功倍的效果。
（三）用警与执法主体身份合法与否
1.未配备警察导致执法主体身份不合法
社区矫正是限制社区服刑人员在一定区域内活动的过程，是限制人身自由的刑罚执行活动。不仅如此，包括警告、手机定位、电子监控等在内的许多监管工作本质上都是执法过程，我国目前法律规定，司法行政机关工作人员无权从事这些执法活动。对擅自离开限定区域、不服从监管、逃避监管、违反监管规定的社区矫正人员无法采取强制措施，特别是对需要收监执行的社区矫正人员无力收监，责任和权利明显不对等，损害了执法的严肃性，带来一些负面影响。
2.社区矫正刑罚执行过程用警为社区矫正工作正名
社区矫正的核心是执行刑罚，司法行政机关应将避免重新犯罪作为第一要务，其次才是考虑如何从思想上转变罪犯的思想认识，达到更好的社区矫正效果。目前社区矫正这项工作主体是司法助理员及司法协理员，但这些执行主体都不具备刑罚执行的主体资格，确认社区矫正这项执法活动主体警察身份，更加符合社区矫正这项刑罚执行的属性，更能体现刑罚执行的严肃性、统一性和权威性，也符合社区矫正这项刑罚执行工作的内涵。
三、社区矫正用警的相关依据及理由
（一）社区矫正用警符合法律及立法的相关规定
《刑法修正案八》删除了“由公安机关”执行管制、考察缓刑、监督假释的规定，表明法律修改的方向拟取消公安机关此项刑罚执行权。《刑事诉讼法》也将上述刑罚执行权改为社区矫正机构行使，表明社区矫正正式成为刑罚的执行方式。刑罚执行是国家对公民使用法律强制力的最集中体现，为保证刑罚执行的严肃性和威慑性，刑罚执行由警察进行符合法律规定。而社区矫正本质上是一项刑罚执行工作，在这项工作中用警符合法律的规定。
《人民警察法》实施时社区矫正工作尚未实行，对于社区矫正警察这类警种没有规定，结合实务表明警察身份有利于开展社区矫正工作，警察标识本身具有威慑力，可以解决社区服刑意识淡薄等问题，从而在管束作为罪犯的社区服刑人员中发挥显而易见的作用，在社区矫正管理等工作中可以产生事半功倍的效果。因此，现阶段在社区矫正机构设立警察已是必然。
（二）社区矫正用警是社区矫正刑罚执行的本质属性要求
目前，社区矫正工作的队伍主要是基层司法行政干警、社区矫正协理员、村干等。社区矫正工作实行的是公安机关为执法主体，司法行政机关为工作主体的模式。但社区矫正是一项刑事制裁，社区矫正的日常监管过程同样是刑罚执法过程，基层司法所无执法权，缺乏执法专业性，对待不服从管理的社区服刑人员只能说服教育，执法工作宽而无度，更多的是追求人性化管理，社区矫正工作刑罚执行的本质属性没有得到体现，存在粗放管理现象。社区矫正工作用警对于实现矫正工作队伍专业化、合法化、规范化具有推动作用。
（三）设立社区矫正警察是社区矫正工作的刚性需求
在社区矫正工作实践中，有许多工作必须要警察进行。这类需要警察去做，也适合警察去做的工作，主要包括两方面：一是社会危险性较大的工作，包括收监执行刑罚，追查脱管社区服刑人员，对于在生活、工作中遇到挫折等而情绪激动、危险性增大的社区服刑人员进行干预等；二是增强执法严肃性的工作，包括接收与宣告、处理违纪、违法和犯罪人员，解除社区矫正宣告等。[30]
实践中，虽然司法行政机关及公安机关之间有协作文件，但试行社区矫正后，公安机关扮演的角色发生了根本性改变，自行“淡化退化”了其在社区矫正工作中的作用。[31]实务中，这种协作模式很大程度受限于人际关系。从派出所民警的协作情况看，往往取决于与司法所负责人的人际关系，人际关系好，协作顺利，反之亦然。需要公安机关派员协助处理的一些事务，往往很紧迫，但是，在协作过程中需要经过多种程序、办理多项手续，办理过程也将耽搁不少时间，贻误最佳时机；再次，难以胜任工作，公安机关自身的社会管控工作十分繁重，有限的警力本已捉襟见肘，不可能专门为社区矫正机构建立一支擅长从事这方面工作的专业警察队伍，临时抽调的警察往往存在体质较差、工作能力不强等问题，即使前去协助也难以有效地开展工作。因此，社区矫正用警是必然，设立社区矫正警察更是规范社区矫正工作的迫切需要。
四、社区矫正用警的实际问题及建议
结合社区矫正工作的开展情况，社区矫正是否需要用警已无需争执，如何用警才是需要探讨研究的问题。
（一）出台法律规范社区矫正工作，明确社区矫正警察特殊警种
目前，社区矫正的工作对象是罪犯，社区矫正的“非监禁刑罚”的定性没有变，社区矫正管理工作具有一定的风险性。因此，从现有工作实际出发，社区矫正刑罚执行机构一线执法人员应具有人民警察身份。建议尽快出台《社区矫正法》，修改《人民警察法》，赋予社区矫正工作人员合法的社区矫正刑罚执行身份，设立社区矫正警察警种，这是社区矫正工作发展的需要，也是社会发展的现实选择。
（二）设立社区矫正警察执法大队，规范社区矫正执法活动
从现行的警务协作机制看，公安机关未从事社区矫正日常监管，对矫正对象不了解，参与到社区矫正工作的积极性、主动性不高，特别是城区派出所，自身工作任务重，根本无暇参与到社区矫正工作中。建议在社区矫正机构中配备一定数量的矫正警察，以标识区别社区矫正警察与公安警察。例如，将社区矫正警察设在县级社区矫正机构中，在这类机构中建立矫正警察执法大队，明确矫正警察角色定位，对他们进行如何开展社区矫正工作、如何处置社区矫正中遇到的紧急事务等方面的针对性训练，同时配备警用装备以及交通、通讯等方面的设备，使他们具有良好的执行力和机动性，能够快速、有效地在县级行政区域内开展工作。
（三）明确隶属关系，成立职业化专业化社区矫正执法警察队伍
《人民警察法》将警察分为普通警察和特殊警察，二者重要区别在于普通警察是在社会执法，拥有广泛全面的执法权，而特殊警察仅在特殊领域执法，具有执法局限性。从现行体制看，普通警察隶属公安机关，特殊警察[32]隶属于执法领域所在单位，因此，建议社区矫正警察隶属于司法行政机关管理，社区矫正警察的使用权由县级以上司法行政机关统一管理，社区矫正人数较多的司法所可根据情况派驻社区矫正警察开展工作。
（责任编辑：王泽瑜）
[1] 马燕、张才斐、金晓流：《关于社区矫正用警问题的研究》，载《中国司法》2017年第9期。
[2] 司绍寒：《社区矫正警察队伍建设问题研究》，载《中国司法》2012年第4期。
[4] 吴宗宪主编：《社区矫正导论》，中国人民大学出版社2012年版，第96～97页。郭健：我国社区矫正机构论纲，赵秉志主编：《刑法论丛》，北京，法律出版社2011年版，第123～124页。
[5] 樊崇义：《司法行政机关执行非监禁刑更合理》，载法制网：http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2011-09/09/content_2939821.htm？node=20733，最后浏览日期：2012年8月15日。
[6] 孔超：《当前我省全面试行社区矫正工作存在的问题及对策》，载《中国司法》2010年第4期。
[7] 肖军：《安徽基层社区矫正工作调查与思考》，载《犯罪与改造研究》2009年第10期。
[8] 李恩慈：《论社区矫正的几个问题》，载《中国法学》2004年第4期。
[9] 吴宗宪主编：《社区矫正导论》，中国人民大学出版社2012年版，第96～97页。郭健：《我国社区矫正机构论纲》，载赵秉志主编：《刑法论丛》，法律出版社2011年版，第123～124页。齐雨晨：《建立专职矫正工作队伍的思考》，载《中国司法》2006年第2期。
[10] 司法部基层司：《2016年度司法所工作发展报告》，载《人民司法》2017年第5期。
[11] 吴琳：《乡镇司法所社区矫正工作研究》，载《犯罪与改造研究》2014年第5期。
[12] 现在，在区县层面，有的称之为社区矫正执法大队、有的称之为社区矫正中心。在社区矫正执法性弱化的情况下，我们更倾向于社区矫正执法大队（一些地方建立了社区矫正执法中队，如浙江天台）的称谓。借鉴公安机关成熟的管理模式，设大队（中队）长，教导员等。刑事执法的权威性和严肃性往往是通过执行机构的设置来彰显的。
[13] 但未丽：《社区矫正：立论基础与制度构建》，中国人民公安大学出版社2008年版，第298页。
[14] 《关于开展社区矫正试点工作的通知》，参见http：//www.criminallawbnu.cn/criminal/info/showpage.asp？pkID=4987，2016年9月8日检索。
[15] 《关于开展社区矫正试点工作的通知》，参见http：//www.criminallawbnu.cn/criminal/info/showpage.asp？pkID=4987，2016年9月8日检索。
[16] 《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》，参见http：//www.gov.cn/flfg/2012-03/15/content_2092191.htm，2016年9月10日检索。
[17] 据笔者2016年年初向北京市司法局求证，北京市现在抽调监狱民警已达400名，基本实现一所一警或两警。
[18] 据笔者了解，2011年4月19日，成都市武侯区司法局根据实践需要宣布建立社区矫正执法人员制度，并任命23名矫正官，每名矫正官承担2～3个街道社区矫正工作。每月召开1次社区矫正执法人员工作例会。
[19] 陈威仪：《浅析社区矫正执法人员是否应具有警察身份》，载《青年与社会》2013年第13期。
[20] 郭琪：上海政法学院2016级刑法学专业社区矫正方向研究生。
[21] 田兴洪、吴占英：《从〈刑法修正案（八）〉看我国社区矫正立法化及完善路径》，载《甘肃社会科学》2011年第2期。
[22] 刘强、郭琪：《基层社区矫正机构设置创新研究——以浙江天台县的改革为视角》，载《犯罪与改造研究》2015年第2期。
[23] 司绍寒：《社区矫正警察队伍建设问题研究》，载《中国司法》2012年第4期。
[24] 董纯朴：《建立中国社区矫正警察制度的构想》，载《公安研究》2013年第2期。
[25] 邹志强、陈韦君：《社区矫正执行人员主体困境之反思——以〈社区矫正法（征求意见稿）〉为研究视角》，载《净月学刊》2017年第2期。
[26] 参见陈卫东：《关于社区矫正立法的三点意见》，载《法制日报》2017年8月25日。
[27] 参见《社区矫正实施办法》第十三条：社区矫正人员未经批准不得离开所居住的市、县（旗）。社区矫正人员因就医、家庭重大变故等原因，确需离开所居住的市、县（旗），在七日以内的，应当报经司法所批准；超过七日的，应当由司法所签署意见后报经县级司法行政机关批准。
[28] 参见《社区矫正实施办法》第六条：发现社区矫正人员未按规定时间报到的，县级司法行政机关应当及时组织查找，并通报决定机关。
[29] 参见陈卫东：《关于社区矫正立法的三点意见》，载《法制日报》2017年8月25日。
[30] 参见吴宗宪：《社区矫正机构应设立矫正警察》，载《法制日报》2017年4月19日。
[31] 参见董纯朴：《建立中国社区矫正警察制度的构想》，载《公安研究》2013年第2期第54页。
[32] 参见《人民警察法》第18条：国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。