对现有社区矫正基层管理机构的评价与改革的思考
上海政法学院 武玉红[3]
我国社区矫正推行后，对社区矫正管理主体的设计引起了学界和实务部门的重视，产生了不同的观点与看法。立法在即，司法所作为社区矫正的执行主体能否在立法中得到确认值得探讨。了解这场讨论，有助于我们对现在管理机构的全面认识。下面将这些观点及理由作一分析：
归结论者的观点，由司法行政机关具体通过司法所承担社区矫正工作具有以下优势：
一、优势——基层司法所管理社区矫正的有利因素
（一）司法行政部门主管的监禁刑已积累宝贵的经验
基层司法所归属于司法行政部门，在刑罚执行方面，司法行政部门主管监禁刑执行机关积累了宝贵经验，形成一系列行之有效的管理方法。司法所作为司法行政机关的派出机构与监狱管理机关同属司法行政系统，能够做到监禁刑与非监禁刑执行活动的顺利衔接，有利于统一国家刑罚执行体制，有利于实现对社区服刑人员的直接监督和管理，[4]由司法行政部门管理社区矫正，有利于统一国家刑罚执行体制，因为监狱管理也归属于司法行政机关。监禁刑和非监禁刑的执行都要遵循统一的刑事法律制度开展，这种目标价值的一致性要求刑罚执行活动要由性质相同或相似的国家职能机关在同一系统下负责执行，司法行政部门成为专门执行刑罚的部门，便于统一执法、统一管理，有利于提高行刑效率，达到最佳的行刑效果。[5]在司法行政机关中应由哪一个部门来管理社区矫正的倾向性意见是由司法所来管理，并进一步提出了加强司法所建设，根据财政部、司法部《关于制定基层司法行政机关公用经费保障标准的意见》和财政部下发的《政法经费分类保障办法》的规定，将社区矫正经费等纳入同级财政预算。[6]从根本上解决经费保障问题[7]。
（二）司法行政机关管社区矫正符合刑罚权合理配置
我国应由司法行政机关承担对社区矫正的管理，制刑权属于立法机关，量刑权归于审判机关，而行刑权则应归属于司法行政机关，这才符合法治国家的立法、行政和司法之间的制衡关系。此观点[8]认为：从刑罚权合理配置的角度看，应该由司法行政机关作为社区矫正的执行机关。这样有利于形成侦查、检察、审判和执行机关分工负责、互相配合、互相制约的工作体制，切实维护刑罚执行的统一性、权威性和严肃性。从刑罚执行主体一体化的角度看，司法行政部门应当成为社区矫正工作的法律主体。由此可以实现非监禁刑执行主体与监禁刑执行主体的统一。
（三）司法行政机关下设的司法所贴近社区有利工作开展
司法行政机关下设的司法所管理社区矫正，有利于实现对社区服刑人员的直接监督和管理，因为司法所具有根植基层、贴近实际、贴近群众、熟悉并掌握基层社会情况的优势[9]作为最基层的扎根于社区的司法行政机关，司法所的工作范围主要在社区，工作的具体内容就是与社区居民打交道，其承担的八项工作任务，每一项都与社区居民和社区生活息息相关。在工作过程中，司法所与所在社区居民有着频繁联系和深厚感情，便于动员社区居民和协调社区资源参与社区矫正。司法所具有丰富的社区工作经验，在预防犯罪、维护社会治安起到了积极作用。而社区矫正工作的开展是以社区为载体，而社区矫正与传统刑罚执行方式之最大不同，正是在于社区服刑人员每日生活在社区，甚至工作和履行相关刑事义务也在社区。由其承担矫正工作，能够充分发挥专门机关与地方政府两个方面的优势，便于利用长期积累的基层工作经验，走“专群结合”的工作路线，充分发动社区群众，为社区矫正工作的开展打开局面。
（四）司法行政机关的基层司法所建设符合中央“两所一庭”的指示精神
十六届六中全会《通过中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“完善政法保障机制，加强公安派出所、司法所、人民法庭等基层基础建设”。长期以来，司法所的建设未受到相当重视，一些地方没有办公地点，不具办公设备，缺乏相应工作人员，寄居在街道而非独立门户，这些状况使得本属于司法所的编制指标也经常被街道办其他岗位所“侵占”。很显然，社区矫正是加强司法所建设的契机。借助全国开展社区矫正东风，司法所作为社区矫正的主导力量，必然进一步拓展和加强了司法所的职能，能够保障社区矫正工作的真正落实。改变其被边缘化的尴尬地位。根据加强“两所一庭”建设指示精神，使基层司法所在开展社区矫正工作的过程中发展、成长、壮大。
二、劣势——基层司法所管理社区矫正的不利因素
（一）基层司法所不具有刑罚执行的权限和功能
现在主导我国社区矫正的中坚力量是司法行政机关的基层司法所。司法行政机关下设的基层司法所不符合刑罚执行的基本要求。社区矫正是社区的刑罚执行活动，主要工作内容就是对罪犯的监督与考察，而基层司法所不具有刑罚执行的性质和功能。社区矫正是一项标准的刑事执法工作，其工作性质与司法所目前的其他工作任务截然不同。在社区矫正从试点到推行的今天，在我国相当多的地方基层司法所依然没有配置社区矫正专职人员，一些地方依然由乡镇街道综治办工作人员兼任（2017年12月威海调研），相当多的地方依然是无人所（2016年4巴中市调研）。司法部基层司2017年5月发布的全国《2016年度司法所工作发展报告》显示，全国司法所（没有政法专项编制）状况是：无人所3027个，占7.50%；一人所14269个，占35.34%；二人所14156个，占5.07%；三人及三人以上所8919个，占22.09%。[10]无人所加一人所占42.84%。即便是所谓的司法所专职工作人员，也因兼职过多，有的甚至身兼五、六职，从而造成专职不专，有的因被派为住村干部等因素长期不在所里工作。由于基层司法所工作人员大多数是乡镇（街道）编制，人员流动性大，经常造成人员和工作脱节现象。因此，将社区矫正这一专业性、法律性很强的刑事执法活动交由司法所来承担，实在是难负重任。
（二）基层司法所贴近社区的优势无法与公安比拟
如果把司法行政机关的基层司法所具有根植基层、贴近实际、贴近群众、熟悉并掌握基层社会情况的优势，作为司法所管理社区矫正的理由，那么，公安派出所更具有这方面的优势，照此推理，对社区矫正的管理不必从公安机关转到司法行政机关。虽是同为最基层的司法部门，显然，司法所无法与目下的派出所相提并论，后者不仅是公安系统的基层组织，也是上级公安机关的派出机构，其职责是打击犯罪，防、控各种事故的发生，管理社会治安，维护公共秩序，保卫国家安全。而司法所的大部分职能在于法律服务、法律宣传、法律援助、人民调解工作等，这些工作的性质是服务而非执法。
（三）基层司法所主管社区矫正与其他工作冲突
因为司法行政机关的基层司法所主要承担的是非执法任务，其工作性质主要是司法所原已承担着八项工作任务，这八项工作任务的性质主要是法律服务工作。虽然社区矫正管理中也有服务的内容，但其本质是刑罚执行。如果司法所作为社区矫正的管理机构，就意味着司法所的工作人员都有了执法权，与其他各项非执法工作存在性质冲突。但实际上，司法所大部分工作人员从事的法律服务工作，与刑罚执行毫无关系。那些不从事社区矫正的工作人员是否也具备执法权？如果不具备，进行内部工作岗位调整时，是不是只要一从事社区矫正工作，马上自动就有了执法权？另外，承担社区矫正管理的工作人员在从事其他法律服务工作时，是不是也享有执法权呢？司法所的工作人员如何在两种不同性质的工作面前，变换角色，树立统一的形象和工作定位？
（四）基层司法所条件和人员能力难以承担执法管理职责
除了基层司法所不具有刑事执法的性质，缺乏专业分工，不适应对社区矫正进行专业化管理的因素外，从目前我国基层司法所的现状来看，也不利于这一工作的开展。现在乡镇司法所开展社区矫正工作普遍存在的问题是：司法所队伍兼职多、不稳定，人员素质有待提高、权力有限、部门衔接不力、经费保障不到位。[11]有的省、市政府在机构改革的相关文件中没有明确司法所的列编立户问题，导致一些地区党委、政府及有关部门对在本地区开展社区矫正工作情况不知晓或者不愿知晓。
三、结论——基层司法所不适合管理社区矫正
现在，呼声最高且事实上已经接管社区矫正的是司法行政的基层司法所。2003年“两院两部”下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》的明确规定，“街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作”。2012年颁布并生效的“两院两部”《社区矫正实施办法》第三条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作”。因此，司法行政机关管理社区矫正成为社会各界的主流声音，并且希望通过社区矫正立法形式赋予司法所及其工作人员刑罚执行的职能，明确其刑罚执行机关和执法者的法律地位。这一观点代表了各地省市司法行政机关的普遍要求。
但问题在于：如果赋予基层司法所刑事执法机关的地位，那么，司法所的其他的非刑罚执行的多项任务由谁来承担？如果司法所同时承担刑罚执行和非刑罚执行的任务，势必造成工作任务在性质上的混淆，例如，作为刑事执法人员来进行大量的人民调解工作显然是不利于工作的开展，也是不适当的。从这个意义上来说，司法所承担社区矫正的任务是一种越俎代庖的行为。
纵观现实，司法所分担社区矫正出现如下问题：
（一）机构的非专业化
社区矫正是严肃的社区刑罚执行工作，需要专门的执法机构承担对罪犯的惩罚监管和教育矫正任务。但事实上乡镇街道没有专业化的社区矫正执法机构，基层司法所事实上无条件和能力成为社区矫正这项工作的主体。现在各地建立的社区矫正中心或执法大队，事实上是把乡镇街道司法所管理社区矫正的部分功能集中到区（县）一级，或者部分替代目前的乡镇、街道司法所管理社区矫正工作。针对司法所管理专业化程度低、工作人员流动性大、缺乏分工、不便于协助配合、执法不够规范、缺乏强制力措施、在执法中容易受到地方权力的干预、在法律上难以赋予其执法地位等问题，一些地方试图解决之道，其中较有特色的是浙江台州、湖北武汉，山东济南，四川德阳、绵阳等地。一些基层社区矫正执法大队（社区矫正中心）机构模式[12]在更大的范围内推广。从实际情况看，社区矫正执法大队（社区矫正中心）与县（市、区）一级司法局社区矫正科（股）是一套人马，两块牌子。大队一般下辖数个司法所，也就是说，社区矫正执法大队（社区矫正中心）机构模式依然建置在以司法所为社区矫正管理、执法主体的基础上。平常，社区矫正执法大队（社区矫正中心）下辖司法所工作。司法所工作人员在各自司法所办公，社区服刑人员报到、集中教育等活动则集合在大队或者中心。但是，社区矫正执法大队（社区矫正中心）依靠司法所作为管理和执法主体，这属于“旧马套新鞍”，没有解决执法机构设置这个核心问题，仍然难以体现刑罚执行的权威性和严肃性，也难以解决工作效率、风险管控的问题。当然，这不是县（市、区）级司法行政机关能解决的问题，而应求诸于顶层设计。
（二）执法人员的非专业化非职业化
由于司法所所长和司法所政法编公务员（事业编人员）没有足够的时间从事社区矫正工作，因此，一些地方的司法局采取招聘合同制的形式安排人员到司法所从事社区矫正工作，学历要求一般在大专以上，一个司法所一般配有两名社工（民政部门购买服务），工资待遇低于公务员。因为是短期合同制，他们在能否能续签合同的心理状态下工作，他们没有职业的晋升机制，难以看到今后发展空间，一些工作人员在工作的同时还在考虑寻找另一个更好的岗位。这种前景无望、待遇偏低、缺乏职业成就感的岗位，导致工作人员的不稳定和流动性大。走马灯似的频繁跳槽成为各地常态，相当部分工作人员缺乏足够的精力和全力以赴的精神投入需要较长周期对罪犯的惩罚监管和教育矫正工作中。
（三）工作效率的低下
各地司法所服刑人员差异大，在上海浦东区的司法所，多则上百人，少则几人。湖北的司法所，多则300多人少则数人。一般每个街道配有两个社工。虽然个别地方因为社区服刑人员多而增加工作人员的配置，但是，这种管理对象多寡的差异性依然凸显。由于以街道司法所为个体单位运作社区矫正，造成各个司法所忙闲不均的问题，在一定程度上妨碍了社区矫正工作的开展。从司法所的角度，往往会存在多一事不如少一事的想法，在审前调查中，尽可能作出犯罪嫌疑人不适合社区矫正的意见。这与党中央扩大社区矫正的要求不符。另外，主要承担对社区服刑人员管理的工作人员既没有执法地位又没有执法权限，如果遇到需对罪犯采取强制措施时要请求公安派出所帮忙，但公安机关自身也非常繁忙，往往不能及时到位，影响了执法的严肃性和权威性，总之，目前的司法所的工作模式往往会产生事倍功半的结果。
（四）刑罚执行的目的不能有效实现
我们在对社区服刑人员的调查问卷中有这样一个问题：“您在社区矫正期间是否因案件感受到一定的痛苦与损失？”多数社区服刑人员认为没有或较少体验受到痛苦与损失，其内容包括：出国（境）不便、外出经商不便、参加矫正活动影响工作、罚款有经济压力、受到一定的歧视和影响了自己的声誉等。这里反映出一个严重的问题就是刑罚执行的目的性不能有效实现，《刑法》第一条规定的刑法的任务是“为了惩罚犯罪，保护人民”。社区矫正作为社区的刑罚执行，是将法院裁决的惩罚犯罪的任务加以实现的过程，如果罪犯没有这种感受，就不能较好地实现刑罚的威慑功能。《刑法》的威慑作用体现在：《刑法》明文规定了什么行为是犯罪行为，应受什么样的刑事处罚，使得人们可以对照《刑法》条文，对自己的行为进行必要的约束。对社区矫正中的犯罪人而言，通过实施相应的刑罚，使其认识到法律的威严，从而达到教育、惩戒的作用和特殊预防的目的。对社会公众而言，通过对犯罪人的刑罚惩罚，起到警醒的作用。达到一般预防的目的。可见，强调对罪犯的人性化管理不能否认对罪犯的惩罚和严管。
笔者认为，由基层司法所管理社区矫正不是最佳选择，司法所不适于继续承担社区矫正的重任。如果坚持管理下去，难免出现重蹈过去公安派出所因管理任务繁多而不能认真做好此项工作的覆辙，另外，国家也不应由于司法所兼管社区刑罚执行而赋予其刑事执法的性质。
四、改革——构建专门专职的社区矫正管理机构
鉴于社区矫正在国家法治建设、构建平安社会中占有重要地位，十八届三中全会明确提出健全社区矫正制度，四中全会专门提出制定社区矫正法，习近平总书记对社区矫正工作的改革提出了专门的指示，全国人大和国务院将社区矫正法列入2018年立法计划。尽管机构设置在地方层面没有很多的选择或者没有多少可以决策的余地，但是从改革自身的管理体制角度看，我认为还是要从大局、未来发展的角度增强改革的紧迫感。这是一项需要持续跟进、抓好的工作。如果没有社区矫正的专业化、职业化建设，社区矫正制度建设可能不会达到满意的、预期的效果。提出以下建议：
（一）建立专业化机构
从发展的眼光来看，需要我们对社区矫正基层组织管理模式改革创新的深层次思考。社区矫正执法大队（社区矫正中心）需要与司法所剥离，使社区矫正执法大队（社区矫正中心）成为专门的社区矫正机构，专职社区矫正管理与执法。为了免受地方各级干扰，保证刑罚执行的权威性和严肃性，直接隶属于省（市、区）级社区矫正管理机构，实行垂直管理为妥。根据中央十八届四中全会提出法治队伍建设正规化、专业化、职业化的要求，根据中央十九届三中全会深化机构改革决定中的要求：“除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，允许把因地制宜设置的机构并入同上级机关对口的机构，在规定限额内确定机构数量、名称、排序等。”建议司法局社区矫正中心或执法大队向实体运作转型，承担对全区社区服刑人员的惩罚监管任务，适当打破街道行政区划的界限，由社区矫正中心统管司法局招聘的人员，并统一指挥社会工作者开展工作。科学设定工作人员与服刑人员的比例。司法所对社区矫正工作应起到协助配合作用。切实落实对社区矫正机构的专项经费保障。
（二）执法人员的专业化
根据《中华人民共和国人民警察法》，人民警察的职责范围包括刑罚执行，因此，社区刑罚执行的执法工作应由人民警察来承担是无庸置疑的，这样有利于提高执法工作的严肃性和权威性，目前没有设定警察管理而由司法所司法助理员来承担社区矫正工作是国家顶层设计的失误。建议各地区在自身权力范围内，尽可能提高执法人员的专业化程度，例如通过地方立法授权向执法人员颁发社区刑事执法工作证，允许制作发放相应的执法服装，提高执法人员的待遇和津贴，允许工作人员可采用必要的强制措施，确保执法人员的相对稳定性。
（三）提髙工作效率
进行专业化机构改革，目的是提高社区矫正的工作效率。作为社区刑罚执行机构，必须高扬人民民主专政工具的旗帜，体现对犯罪人破坏国家建设和社会发展的鲜明的反对态度和否定评价。以人民的名义，对犯罪人绳之以法，导之以规。在完善组织机构的前提下，对社区服刑人员采取惩罚监管与矫正帮扶相结合的原则，既要体现社区刑罚执行的威慑作用，也要兼顾在管理中人性化和个别化的原则。在充分调动执法人员和工作人员积极性的基础上，可进一步加强对社区服刑人员的风险需求评估，提高监管改造的针对性。探索根据社区服刑人员的表现采用有效的奖惩措施。对罪犯在服刑期间的活动范围采取更加具有针对性的管理措施。确保罪犯更好地适应和融入社会，确保社区的安全与稳定。
当下，我国社区矫正工作有了很高的发展平台，也有很多的发展优势。在我国《社区矫正法》颁布之前，需要根据我国的实际情况，结合十多年我国社区矫正管理主体设计的经验与不足，建立我国社区矫正机构的最佳模式。
感谢上海政法学院社区矫正研究中心的刘强教授对本文的贡献！
（责任编辑：火伟）