社区矫正执法检查工作标准问题研究
浙江省湖州市司法局课题组[1]
社区矫正属于刑罚执行的范畴，规范执法是执法工作的生命线，是确保刑罚正确执行的必然要求。执法检查是促进社区矫正执法规范化的有效手段，执法检查工作标准是开展执法检查的重要依据。本文从分析社区矫正执法规范化存在的问题入手，通过制定《社区矫正执法检查工作规范》（以下简称《工作规范》），建立社区矫正执法检查工作标准来指导和规范执法检查工作，促进提升执法规范化水平。
一、问题与原因
（一）执行程序缺错不断
执法实践中一定程度上存在不重视执法程序合法性、执法程序不严谨的现象，表现为“缺、错”两大方面。
“缺”主要表现为：未严格落实告知制度，未了解案件办理人员与案件当事人的关系，回避制度未严格执行；立案意识不强，有的未制作立案审批表或事后补办立案审批表；有的不重视执法全程闭合，未及时送达，甚至忽视送达环节；有的案件办理时限意识不强，未明确立案审批、调查取证、合议评议等时限要求。
“错”主要表现为：有的合议评议参加人数不符合要求；有的取证方式不规范，调查取证时直接讲出结论，或诱导式提问；有的证据材料收集不符合形式要求，证据材料缺少签名、盖章，甚至没有当事人或相关证人的签字等，严重影响证据的效力；有的不重视调查取证的合法性，取证主体不适格、取证方式违反法定程序，影响证据合法性；有的对社区矫正全过程的时限要求把握不严，提前上报矫正解除审批事项。
（二）监督管理随心所欲
突出表现为：监管执法工作不到位：有的出入境报备不及时、不规范；“两个八小时”落实不到位，教育学习、社区服务登记不及时、不全面，有的免于社区服务的未办理审批手续；有的风险评估不及时、不全面，特别是中、末期风险评估未能及时进行。
存在错漏情况：有的处罚案件笔录不规范，有的调查笔录的要素不完整，格式、内容存在较大漏洞；有的管理等级未及时按考核结果进行调整，有的连续六个月考核合格未进行表扬，有的等级调整后未按要求调整矫正方案。滥用监管权力：有的对请假外出控制不严，请假事由宽泛，请假次数多、累计时间长。
（三）定位不准
社区矫正工作实践中，部分工作人员混淆了社区矫正工作与普通行政管理、安置帮教等工作的本质区别，没有牢固树立刑罚执行意识。造成执法不严肃，不敢较真碰硬，无原则迁就，在矫正执法上懈怠、不作为。部分工作人员对违规的事情不作认真调查，轻信服刑人员解释，选择避重就轻执法，或者对违规的社区服刑人员处罚不及时，甚至不处理当“老好人”。综合以上因素形成了对违反规定的社区服刑人员惩戒不力，严重损害社区矫正工作的严肃性和矫正工作的本质目的。
存在上述问题的原因有主观和客观两个方面：一是社区矫正工作人员对社区矫正的刑罚执行属性认识不清、自身法律素养不高、执法实践不足、责任心不强等主观原因；二是客观上与社区矫正执法体系尚未全面规范构建，各类执法行为的流程不够完善，社区矫正执法检查的监督力度欠缺紧密相关。
二、标准与探索
（一）细化工作内容，指引监管执法
《工作规范》对县级司法行政机关社区矫正工作中调查评估、矫正接收、外出审批、居住地变更审批、进入特定区域（场所）审批、管理等级调整审批、免除参加集中教育学习和社区服务审批、信息化核查、考核奖惩、收监执行、矫正期满解除、矫正终止等12类、135项社区矫正工作；对司法所社区矫正工作中的定期报告、定期走访、教育学习和社区服务、个别教育、等级调整等12类、126项社区矫正工作进行条目式的细化，明确每项工作的内容、要求、时限等。《工作规范》结合市、县司法行政机关和基层司法所的实践经验，确保符合社区矫正工作要求，又方便基层对照落实，成为了基层社区矫正工作的操作指南。《工作规范》作为社区矫正执法检查依据的同时，有效规范社区矫正各项工作，促进执法行为准确高效运行。
（二）建立工作规范，明确监管执法的标准
《工作规范》规定了社区矫正监管执法工作流程，明确了执法程序。对办理警告处罚、提请治安管理处罚、提请撤销缓刑（假释）、提请收监执行等处罚类案件办理的流程、每一项工作流程的要求均予以明确，以方便基层规范办理社区矫正处罚类案件。对矫正接收、考核奖惩、管理等级调整、信息化核查、定期报告、外出审批、矫正解除等日常监管工作的程序和实体要求进行了细化、量化。对于调查评估工作，建立统一规范的调查评估案件台账，在程序规范、调查全面、评估准确、衔接及时等方面作出详细规定，确保调查评估规范有序开展。对教育学习、社区服务、走访等教育矫正工作的时间要求、阶段性效果评估等作出分类规定。
（三）形成高效工作机制倒逼规范执法
《工作规范》明确社区矫正执法检查的组织单位、协作参与单位，对检查的组织程序、结果运用等作了明确规定。目前已形成社区矫正执法检查的规范运行机制，即检查的层级上分为市级、县区级的检查，组织方式上，司法行政机关为组织单位，可组织司法行政机关相关处（科）室联合检查，也可邀请公、检、法开展联合检查。《工作规范》对社区矫正执法检查项目逐项量化分值，为市、县司法行政机关开展社区矫正执法检查提供量化的依据，同时为公检法联合检查提供了统一的评判标准，有效解决了执法检查难以量化评价的问题，形成一套规范运行的社区矫正执法检查工作机制。《工作规范》强调结果运用，将社区矫正执法检查结果作为考核县级司法行政机关社区矫正工作的重要评价指标，通过严格公正的社区矫正工作评价机制，形成执法检查倒逼规范执法的工作机制。
三、路径与实践
（一）组织联合检查，统一适用标准
《工作规范》要求执法检查按照拟定方案、现场检查、情况报告、结果运用的流程开展，拟定方案时确定检查单位、检查内容、检查方式、检查时间等。现场执法检查按“2+3”方式进行，即市、县两级分层组织，各级按矫正办检查、矫正处（科）和法制处（科）联合检查、司法局与公检法机关联合检查三种方式开展。现场检查时，对照《工作规范》逐项检查，并量化扣分，检查完毕由被检查单位签字确认。今年以来，市矫正办组织了上半年度社区矫正执法检查，市司法局与市检察院联合开展社区矫正执法检查，市司法局法制处、监矫处联合开展社区矫正执法检查。县（区）司法局每季度对司法所进行一次执法检查，参照市级组织检查方式实施，每季度执法检查于季度末次月15日前完成。各级执法检查中对照《工作规范》衡量工作、指出问题、指导整改，针对问题较为突出的司法所，召开社区矫正执法监督检查问题反馈暨工作指导会议，分析存在问题的原因，对落实社区矫正执法工作标准等事项进行工作指导。通过分层次、多方式的执法检查，社区矫正执法检查工作标准得到有效落实，发挥了指导、规范执法工作的效果。
（二）加强日常巡查，夯实工作基础
社区矫正作为非监禁刑罚执行活动，规范有序的日常监管教育工作，是执法工作的前提和基础。通过加强社区矫正指挥中心监管、教育、帮扶三大平台建设，健全信息采集、动态分析和综合研判等机制，进一步发挥社区矫正指挥中心作用，提升信息化监管水平。2016年出台的《湖州市社区矫正信息监管考核办法（试行）》，明确信息监管目标、内容、要求和运行措施，将县区社区矫正指挥中心、司法所的14项信息管理工作内容和社区服刑人员发生的5类违规行为列入考核项目。制定《湖州市社区矫正管理系统平台数据录入规范》和《湖州市社区矫正日常信息核查工作流程图》，规范社区矫正管理系统数据录入和信息监管流程两大基础性工作，解决了县级司法行政机关和基层司法所信息化监管“做什么”和“怎么做”的问题。同时，从制度设计上促进县级司法行政机关和司法所主动开展巡查，实现日常巡查和情况处置三级响应联动，有效提高社区矫正信息化监管水平，规范社区矫正工作，夯实日常工作基础。
（三）定期案卷评查，补齐执法短板
社区服刑人员案卷是矫正过程的真实反映，客观真实地记录着执法的过程，反映出执法的质量，体现出一个单位社区矫正执法工作的基本状况。开展案卷评查，通过分析执法案件存在的问题，强化执法人员规范执法的理念，提高执法工作实践能力。近年来，市矫正办每年采取随机抽卷、集中评查、交叉互评的方式，组织社区服刑人员案卷评查，评查入矫半年以上在册10%的社区服刑人员案卷，各县区局参照该方式集中组织案卷评查，评查数不低于在册人员的10%。案卷评查时，对照《工作规范》既评查执法办案的事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否规范，还包括日常监管工作是否严格规范。通过对2016年1月1日至2017年3月30日期间市、县两级办理的给予社区服刑人员警告、提请治安管理处罚、提请撤销缓刑、提请撤销假释、收监执行和减刑、假释等7类案件全部进行评查。通过近年来多批次的案卷评查，弥补了执法短板，锻炼了执法队伍。
（四）强化培训实践，提升执法能力
执法队伍的良好素质，是提升执法规范化水平的保障。近年来，湖州市注重加强基层社区矫正力量建设，通过专题业务培训、岗位练兵、加强思想政治建设等方式提高执法队伍的素质。市、县区矫正办每年组织集中业务培训，突出社区矫正监管教育、严格执法等专题，增强规范执法意识和业务技能。县区矫正办每年通过以会代训、轮值轮训、岗位练兵、技能考核、知识竞赛、考核奖惩等方式，促进工作人员熟练掌握业务技能，丰富法律知识，有效提高执法队伍整体执法能力和规范化管理水平。全市两级司法行政机关坚持加强社区矫正执法队伍思想政治建设、作风建设和反腐倡廉建设，制定社区矫正执法人员“十条廉洁准则”，开展预防职务犯罪警示教育结合社区矫正在调查评估、交付接收、监督管理、教育矫正等环节，认真查找执法工作中存在的廉政风险点，完善防范措施，落实执法监督，确保执法公正规范。
四、思考与展望
目前，社区矫正执法规范化的重要性，已经得到社区矫正机构和执法人员的一致认同，并努力提高执法规范化水平，有的单位开展社区矫正工作标准化问题研究，以促进社区矫正执法工作规范化。但对社区矫正执法检查工作标准进行研究，规范执法检查工作，发挥执法检查的指导、监督效果，倒逼执法规范化，尚未引起足够重视，缺乏深入研究。
（责任编辑：王泽瑜）