社区矫正收监执行难问题的调查分析
天津市滨海新区大港人民检察院监所科检察官 赵刚
2012年“两高两部”出台的《社区矫正实施办法》（以下简称《社区矫正实施办法》）第25条、第26条、第27条规定了收监执行制度。但在实践运行中，社区矫正人员收监执行难问题较为突出，社区矫正收监执行检察工作亦面临诸多难题。
一、T市D区社区矫正人员收监执行工作实证分析
（一）收监执行人数年均数量少且较稳定
T市D区社区矫正人员年均总量为380～400人。2012年～2016年，D区在5年内累计有22名社区矫正人员被裁定收监执行，年均4人，约占社区矫正人员年均总人数的1%。
（二）收监执行人员中缓刑犯占比最高
根据法律规定，收监执行制度适用于社区矫正人员违反法律、行政法规或者有关社区矫正的监督管理规定或暂予监外执行条件消失的情形。因管制犯本身在监外接受管制，不存在收监执行问题。社区矫正人员因重新犯罪，被撤销原判刑罚，将原判刑罚与新犯罪数罪并罚，因其非单纯意义上的收监执行，[2]故亦未纳入本文研究视域。本文研究的仅是狭义上的收监执行，即符合收监情形但尚未构成新犯罪的缓刑犯、假释犯和暂予监外执行犯。D区收监执行以缓刑犯最多，共15人，占比68.19%。以假释犯最低，仅1人，占比4.55%。
（三）收监理由主要是违反社区矫正监督管理规定或暂予监外执行条件消失
22件收监执行案件中，受治安管理处罚的11人，主要是参与嫖娼、赌博、吸毒、斗殴等违法行为，占比50%。暂予监外执行条件消失的6人，占比27.2%，主要情形是本人病情好转。专项活动收监1人，占比4.55%，主要是在2016年的集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚活动中，检察机关在协调解决社区矫正人员未成年人唯一扶养人生活教育问题后监督收监执行1人。其余共4人，占比18.18%，主要是脱管外逃、违反禁止令等违反监管规定的情形。
（四）因违法或暂予监外执行条件消失而被收监的执行率相对较低
2012年5月至2016年11月，D区司法行政机关共提请因社区矫正人员违法行为或暂予监外执行条件消失而撤销其非监禁刑34件34人（缓刑20件20人、假释4件4人、暂予监外执行10件10人），已裁定撤销27件27人，还未裁决的1件1人，未得到采纳6件6人。裁定撤销的27件27人中，还未收监执行的有5件5人，与重新犯罪100%的广义收监率相比，因违法或暂予监外执行条件消失而被收监执行率相对较低，仅为64.71%。
（五）未收监执行案件的原因各异
法院已经裁定撤销或决定但未收监执行的有5件5人，其中1人系因未成年人子女无法妥善安排，其父母均不愿意代为抚养而无法收监，1人在拟收监时因病情发生反复而难以收监，1人长期脱管外逃，1人因不符合看守所收押标准而被看守所拒绝收监，1人在短短二年间连续二次怀孕并生育哺乳，且在时间上具有连续性，往往在监外执行期满将被收监执行之前再次怀孕，导致无法收监。
二、收监执行难的主要原因分析
（一）收监相关规定不健全造成法律适用难
现行法律法规对应当收监执行的情形和标准不明确、不统一、不完善且存在矛盾冲突之处，在收监执行实践中造成司法机关难以准确理解和适用法律法规。如《社区矫正实施办法》对“情节严重”“严重违反”“仍不改正”等法律用语的内涵与外延、证据特征以及“脱离监管，超过一个月”期限的起算标准无法律界定。立法缺失和冲突容易造成收监提请机关与法院（监狱）在理解上出现不一致，对证据的审查和采信出现偏差。而且不同法院甚至不同法官之间在收监执行上对“情节严重”的认定标准、证据标准等的理解、掌握不尽相同而出现裁定差异，收监执行的随决性增大，造成混乱。[3]同时，《社区矫正实施办法》等对病犯并无特殊规定，但《看守所条例》则有明确规定，在执行过程中看守所往往以该条例的规定认为其犯有严重疾病不予收押，致使该类人员在被决定收监之后，也不能实际收押执行。法院对司法行政机关提请的撤销非监禁刑建议书采纳难
《社区矫正实施办法》第25条、第26条对符合建议撤销非监禁刑的条件做出了具体规定，但社区矫正人员是否符合条件以及如何认定没有统一的标准。司法行政机关与法院很多时候由于理解不同而难以达成共识，而立法模糊无疑会放大裁定、决定机关对撤销非监禁刑的自由裁量权，增加采信的随意性。[4]实践中部分原审法院又不愿意撤销非监禁刑，特别是假释犯，D区未采纳的此类案件中就存在这种情况。法院给出的理由是假释案件涉及监狱、监狱上级管理机关等多部门、多环节，撤销假释会带来一连串连锁反应和不良影响，故较为保守甚至有所抵触。同时，根据“谁裁决，谁撤销”的立法原则，撤销非监禁刑的提请应当向原裁判法院提出。但由于居住地与裁决地分离，区域跨度大，特别是在证据搜集、证据补充等方面的相关法律资料只有通过书信邮寄送达，[5]导致案件办理拖延、滞后。而裁决地法院往往不了解居住地矫正情况，审查困难，加之各地法院收监尺度不尽统一，沟通不便，导致各相关部门衔接配合难度增加，案件久拖不决。执行地检察院由于不能及时掌握相关情况等原因对外地法院也存在着监督弱化问题，[6]造成“异地提请”收监难。从客观方面来看，收监案件法庭通常采取书面审理，矫正人员因被羁押在拘留所或因脱、漏管不在场，因此法庭对案件证据要求较高。部分社区矫正工作人员缺乏证据意识、程序意识，执法能力不强，往往不知如何收集和固定证据，或收集的证据存在瑕疵，不能形成完整的证据链条，导致撤销非监禁刑的证据证明力薄弱，达不到事实清楚、证据确实充分的标准。另外少数社区矫正工作人员日常监管记录不完善，导致监管材料等书证与社区矫正人员的违法违规行为不能相互印证，甚至矛盾，导致法院难以采信。[7]
（二）监外执行罪犯脱漏管网上追逃难
实践中，监外执行罪犯在执行期间脱逃后，司法行政机关有时采取自主查找的方式进行，但力度不够，效果不佳，而申请公安机关启动网上追逃程序往往遭到拒绝。司法行政机关认为，缓刑犯、假释犯和暂予监外执行犯三种罪犯只要具备脱漏管情形，丧失监外执行条件的，公安机关应当按照有关程序进行网上追逃。而公安机关则认为，公安部明确规定只有对涉嫌犯罪的犯罪嫌疑人才能适用上网追逃，而且需要逮捕证或拘留证。[8]对撤销缓刑、假释和暂予监外执行的社区服刑人员下落不明的，如何追捕没有明确法律依据，不能适用上网追逃，故难以配合司法行政机关的抓捕、追逃行为。对这三类罪犯，如不采取网上追逃措施，势必出现监管“真空”，埋下治安隐患。
（三）执行收监决定过程中存在送监难
《社区矫正实施办法》进一步明确了司法行政机关作为监外刑罚执行的执法主体地位，如第27条规定：“人民法院裁定撤销非监禁刑，决定收监执行的，由居住地县级司法行政机关及时将罪犯送交执行，公安机关协助；监狱对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由监狱赴羁押地将罪犯收监；公安机关对暂予监外执行罪犯决定收监执行的，由罪犯居住地看守所将罪犯收监执行。”但该办法未就“交人”还是“交文书”作出明确规定，为此公安机关与司法行政机关在实践中经常扯皮推诿，公安机关往往要求司法行政机关既要移送撤销建议书和法院的收监决定书，也要将拟收监的社区矫正人员移交解送。但司法行政机关无“抓捕权”“押解权”等强制措施执行权，也缺少罪犯投送押解的必要硬件设施及人员配备，[9]必须请求公安机关予以协助；公安机关则认为自己只负责协助，而司法行政机关才是罪犯投送押解的执行主体。收监职责主体不清造成了送监难。笔者曾同步监督过一起收监案件，社区矫正人员蔡某某矫正期间脱管外逃超过1个月，司法所向司法局提出收监建议，司法局在调查后向法院提出撤销建议书，法院决定收监。司法局执法院的收监决定书向公安机关提出上网追逃的请求，但公安机关以法无明文规定予以拒绝。后在检察机关协调下，公检法司召开联席会议，决定由派出所和司法所共同加强监控，加紧追查。后司法所在1年后发现蔡某某回到家中，遂向派出所提请抓捕。派出所将蔡某某抓捕后，司法行政机关陪同公安机关将其移送看守所。但看守所以送监文书非原件等为由拒收，后经检察机关协调后才先行接收。但此时蔡某某拒不配合体检，不能及时将其移交监狱或看守所，但又不能放人，只能进行过渡性监控。公安机关是临时性合作，缺少明确分工和默契，检察机关介入督促公安机关履行职责。当日一直到凌晨1点，经公检司机关多次做工作，满足其合理的经济和生活要求，打消其就业、家庭扶养等种种思想顾虑，最终才将蔡某某体检后收监。
（四）社区矫正特殊人员存在收监实施难
实践中，艾滋病病人、间歇性精神病人和保外就医的职务犯罪罪犯等特殊群体的社区矫正人员收监较难。对于因疾病被决定暂予监外执行的社区矫正人员，被决定收监的执行过程中，看守所往往以《看守所条例》的规定，认为其犯有严重疾病不予收押，致使该类人员在被决定收监之后，也不能实际收押执行。而对在矫正期间违反监管规定应当收监、但因患有艾滋病、肺结核等严重疾病不宜被收监执行的矫正人员，监狱、看守所更不愿意接收，加之法院推诿、消极执行导致收监难[10]。
异地法院判决或决定收监执行后在执行地又违规的社区矫正人员收监难。由异地法院决定监外执行的人员回到居住地进行社区矫正，违反社区矫正的规定应当收监的，做出决定的法院基于执行成本、交通通信不便等多种考虑，往往推诿或不予理睬居住地司法行政机关发出的收监建议。同时社区矫正执行地司法机关又无权对违反规定的社区矫正人员直接收监执行。
私自出国，被撤销非监禁刑后仍在国外的社区矫正人员收监执行难。社区矫正人员在服刑期间，我国法律已限制对其签发护照。但是对于部分已持有护照且在社区矫正期间证件仍然有效的社区矫正人员，由于司法行政机关未及时通报备案限制其出境或其所持护照是由中国驻外大使馆签发，在社区矫正期间私自出国，后因违反社区矫正管理规定被依法撤销非监禁刑，决定收监的，存在收监执行不能。
对利用特殊身份逃避处罚的“两怀妇女”[11]收监难。从具体办案的角度看，孕妇由于身体原因易受到伤害，生育后涉及到新生儿的哺乳和健康问题，有时还是新生儿唯一抚养人，收监后面临着无人抚养的现实问题。办案机关从安全角度出发不愿意对怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女采取羁押措施或者收监执行。办案人员个人更不愿意承担出现意外的责任，即使明知其有逃避刑罚的故意，仍倾向于一律继续决定将其暂予监外执行了事，以规避风险。从监管的角度看，目前大多数看守所、监狱不具备收押怀孕或者正在哺乳自己婴儿妇女的条件，没有相应的监室、设备、专业人员的看守所、监狱遇到此类需要收押或投监的，实践中基本上予以拒收。办案机关即使决定对其收监执行，也投送无门。[12]
（五）检察机关对收监实践中的违法行为监督难
目前，在全国范围内收监执行的标准并未统一。刑法、刑诉法对违法违规行为的收监执行仅有原则性规定，除此之外，目前关于收监执行的法规和司法解释大多由各司法机关自行单独制定，全国范围内由公、检、法、司的最高机关联合会签的司法规定少而又少。客观上造成各地区或各机关对其他机关的司法规定互不认可或认识不一，操作执行时也难以形成合力，直接影响到检察机关收监检察的法律依据不足，各地收监执行监督尺度不统一，收监检察工作发展不平衡。同时，《社区矫正实施办法》对司法工作人员不履行监管职能、应收监不收监等不作为、不履职尚不构成犯罪的行为，没有设置相关处置权和处置机关，检察监督刚性不强。而且目前法律法规并没有规定收监执行检察作为前置程序，实践中司法行政机关并不能做到在向法院提出撤销建议前向检察机关送达文书，也不会事前征求检察机关意见。D区检察机关在收监执行检察实践中，很多时候是在法院做出收监决定后才从司法机关报送的备案材料中了解到收监案件具体情况，此时只能是事后监督，难以像刑罚变更执行一样做到同步监督，收监执行监督的力度和刚性就大打折扣。
三、检察机关强化收监执行检察监督的对策建议
（一）注重协作配合，共同做好收监执行工作
对社区服刑人员收监执行工作，从提请、决定到执行，涉及多个职能部门，在监督收监的每一起案件、每一个环节中，都离不开司法行政机关、人民法院、公安机关的协助与配合，检察机关在协调、沟通中，应坚持“监督中配合，配合中监督”的原则，充分发挥检察监督职能。考虑到由于存在着法律法规不健全，相关机关职权配置不到位等宏观制度因素，刑事执行检察部门在收监执行检察工作中还是应注重协作配合，与职能部门共同做好收监执行工作。可以考虑在司法局设立社区矫正检察官办公室，实现社区矫正信息资源共享，对收监执行等日常矫正工作实行经常性的现场检察。同时建立公检法司联席例会制度，明确社区矫正部门联席会议的启动情形、程序、召集人、参加人等，使之制度化、规范化。在社区矫正工作中，任何一个职能部门存在问题需要召集其他部门协调解决的，均可作为召集人，组织召开联席会议，其他职能部门必须予以配合。通过每月定期召开会议，相互通报社区矫正人员信息，对收监执行等重点难点工作进行部署推动。检察机关可以建议由辖区政法委牵头，组织法院、检察、公安、司法局等，对收监执行案件中法律法规规定未尽事宜或者社区矫正工作中各职能部门遇到的困难和问题召开联席会议，并明确要求在抓捕、押送等方面公安机关必须安排相应警力予以协助。
（二）履行收监检察监督职责，强化日常监督工作
面对收监难问题，刑事执行检察人员要具备敢于监督的勇气、善于监督的能力、监督到位的态度，抓主抓重，全程尽责。检察机关各级领导要高度重视，亲抓落实。上级院要加强督办指导。刑事执行检察部门要通过法制教育、散发宣传资料、公布监督电话等多种形式拓展案源，同时严把审查关。对司法行政机关提出的撤销缓刑、假释等进行监督，对检察提请程序是否合法，如符合法律规定应当撤销缓刑、假释而没有提请的，也应当进行监督，向司法行政机关提出检察建议或者纠正违法意见。对司法行政机关提出收监执行的事实是否清楚、程序是否合法进行监督。对于因违反假释、暂予监外执行规定而被再次收监的罪犯，审查重点则要放在罪犯违规事实调查和刑期重新计算上，司法实践中发现审判机关有将罪犯假释时间当成服刑时间计算的违法行为，需要引起重视。同时对查找和追逃脱漏管罪犯进行监督。实践中存在法院撤销缓刑、假释、暂予监外执行罪犯后收监难的问题，应监督公安机关及时上网追逃。在对收监执行工作的监督过程中，要加强查办其中涉嫌的失职、渎职等职务犯罪案件。通过搭建职务犯罪案件线索发现渠道，迅速深入侦查，提高案件办理质量，发挥办案的监督作用，规范社区矫正收监执行工作，切实强化刑事执行监督和人权司法保障。
（三）探索收监执行检察工作体制机制创新，推进收监执行检察监督程序完善
目前，收监执行由司法行政机关单独向法院提请，法院实行书面审查，且不公开。由于裁决过程中检察机关、社区矫正人员、司法行政机关、公安机关和社区居民等均不参与，裁决机关很难准确判定社区矫正人员悔改表现、违法经过或者病残情况的真伪。这种“暗箱操作”式的裁决方式，既不符合公开和相互制约的司法精神，也违背了检察机关对刑罚变更执行实施监督的法律原则，极易发生权钱交易、司法腐败。建议高检院或省级检察机关与同级司法行政机关通过会签文件的形式，在收监执行程序中植入检察同步监督程序。司法行政机关在向法院提请撤销建议前应报检察机关审查，待检察机关提出审查意见后再向法院提请。在法院作出决定后，司法行政机关应于次日前将法院的收监决定书报检察机关审查，检察机关对此提出审查意见后反馈给司法行政机关，司法行政机关应在15日内书面落实处理结果。上述同步监督程序应在检察机关统一业务应用系统的执检子系统上线运行，从收监执行提请审查案件和收监执行裁定（决定）审查案件两个子程序中制发相应文书。鉴于收监执行程序直接影响被收监人的人身自由，其强度强于治安处罚乃至部分轻刑处罚，而且全程又未给被收监人必要的辩护权利，因此检察机关可以建议司法行政机关建立收监提请听证制度，吸收被收监人的近亲属及社区居民等相关人员参加，听取拟收监人的申辩。检察机关可以列席听证程序，全程进行同步监督。建议在立法条件成熟时，对现有行政化的提请程序进行司法化诉讼改造。可以考虑将提请权由司法行政机关转到检察机关，司法行政机关将提请材料报经同级检察机关刑事执行检察部门审查，刑事执行检察部门可以采取类似于审查起诉的形式，经审查后认为材料不全的建议司法行政机关补充调查，补强证据。认为材料齐全、证据确实充分的，则向法院提出撤销原裁判收监执行建议，并出庭支持。法院公开开庭，传唤拟被收监人出庭，拟被收监人可以自行辩护或聘请律师等代理人辩护，法官在听取双方意见后作出裁定。双方对裁定不服的，可以向上级法院申请复裁一次，以第二次裁定为终局裁定。为保证庭审活动的顺利进行，刑事执行检察部门可以要求公安机关对拟被收监人实施抓捕或直接采取取保候审等措施，以防止其外逃。
（责任编辑：童茹琰）