对建立社区矫正机构及警察队伍之思考
上海政法学院 郭琪[20]
社区矫正机构与队伍构建是社区矫正制度组织结构趋于完善的根本保障，通过社区矫正由公安机关与司法行政机关协同管理转向由司法行政机关牵头、其他相关机关通力配合的主体变迁经验来看，设置专门独立的社区矫正机构、专业化职业化的工作队伍，是社区矫正获得更好的运作、逐步成为我国刑罚执行工作重要组成部分的必然要求，也是社区矫正正式立法期间必须获得确认的基本问题。
一、当前社区矫正机构设置之局限与破解
（一）刑法对于社区矫正机构的规定欠善
《刑法修正案（八）》通过删去原第38条、第76条、第84条“由公安机关执行”的规定修改为“依法实行社区矫正”的方式，为社区矫正在我国作为刑罚执行方式提供了法律依据，但对于社区矫正执行机关、如何执行的具体规定并未作出规定，司法行政机关地位尴尬，谁来接替公安机关“只‘破’不‘立’”[21]。缺乏对刑罚具体执行、特别是刑罚执行机关的具体明确，也有违《立法法》第6条第2款关于法律规范明确性、具体性的规定。
刑法在社区矫正机构问题上的局限，使得司法行政机关作为社区矫正执行主体的法律地位不受保障、执法权不受正名，执法严肃性、威慑力不高。司法行政机关一不具备法律赋予的执法权，难获依法正确履行国家刑罚权的名分；二不具备处置具体问题的上位法法律依据，碰到需要采取强制措施及对收监罪犯的衔接移交工作时，常常束手无策，只能依靠和等待具有执法权的公安机关协调。
（二）司法所作为社区矫正工作主体欠佳
实践中，由司法所承担社区矫正工作并不是最佳选择。首先，在承接社区矫正工作之前，司法所本身的机构和队伍建构中都没有刑罚执行功能的设置。从执行各项行政工作到执行国家刑罚的角色转换，不但社区服刑人员乃至普通民众不能够适应，原司法所工作人员也容易产生混淆。同时，执行社区矫正工作后司法所虽然承担了罪犯管理职责，却并没有对应的法定处罚权，工作缺乏“硬抓手”，再加上现有队伍在刑罚执行问题上专业性尚不足、执法能力有限，有碍于刑罚执行活动严格性、严肃性的保障。其次，各地司法所的建设和条件仍然存在着地区差异，在机构设施、队伍建设、管理体系、执法水平、严格程度等方面尚不能达到统一规范的标准，一些地方隐性脱管漏管虚管问题严重。这些问题在身兼数职、编制不足的司法所中难以在短期内得到根本改变。对此，一些地方初步尝试了以组建执法中队的方式将社区矫正工作与司法所剥离，以解决司法所的现实困境，[22]可见将社区矫正从司法所职能工作中剥离出来的现实需求。最后，社区矫正在我国刑事执行领域展现出了优势及发展潜力，其规范化专业化发展必然要求多学科融合、高素质的力量，而当前司法所作为工作主体是难以胜任的。
（三）宜建立独立专门的社区刑罚执行机关
社区矫正工作的运行离不开一个明确、独立且完备的执行机构，其构建是实践中迫切需要的，也是社区矫正制度完善所必需的。
在社区矫正机构的称呼上，笔者认为未来社区矫正机构应表述为“社区刑罚执行机关”，这符合刑法所规定的社区矫正性质，也符合我国国情下社区矫正所主要发挥的刑罚执行作用，而对恢复性、社会性、福利性的重视是社区矫正与严格自由刑、监禁刑进行区分的特性和特征，是社区矫正发挥其特殊功能和优势的方法和手段，不能掩盖其本质属性。另外，社区矫正即将立法，与《监狱法》同属一个法律效力层级，即与监禁刑罚执行方式形成对应，我国社区矫正从性质而言应是社区刑罚执行，故采用“社区刑罚执行机关”的提法也符合社区矫正立法和扩大适用范围的未来发展需求。
确立和保障司法行政机关对非监禁刑的刑罚执行主体身份、构建合理的社区矫正机构体系的正确做法，应当有两个步骤：（1）在司法行政机关系统之内确立一个与监狱机关相对的社区刑罚执行机关，专门执行社区矫正，完善上下级相应的纵向体系、各级管辖区域的横向划分；（2）通过刑事法律明确社区刑罚执行机关，并赋予这一机关执法权及处罚权，同提高工作队伍的刑罚执行素质水平相结合，保障其能够较为有效地完成社区矫正中惩罚性、恢复性职能。
实践中，我国司法部、省市司法厅已分别设置了与监狱管理机构相对应的社区矫正管理机构，未来可合并为国家刑罚执行机关，这样有利于共享行政资源与设施，有利于共享两部门各占优势的刑罚执行经验与社会参与资源，减少刑罚执行成本。而社区刑罚的县级以下执行机关与监狱机关之间存在差异，监狱分布一般较为分散、数量少，相比较而言社区刑罚的管辖遵循居住地原则、分布较密集、数量多。笔者认为应当结合社区服刑人员数量、分布情况，有选择地设置专门独立的社区刑罚执行机关，垂直管理有利于避免与其他非刑罚执行工作产生交集和干扰、提升刑罚执行的严肃性和专业性，省级以下可根据行政区划大小和社区服刑人员分布情况，选取独立运行社区刑罚执行机关或与县市级司法局合署办公的机构设置形式，灵活整合人力及资源。
二、建立社区矫正警察队伍之思考
（一）社区矫正工作人员身份问题的争议与意见
1.建立社区矫正警察队伍具有实践意义
社区矫正执行主体曾经发生过变迁，有人认为朝令夕改地设置社区矫正警察并不比过去公安警察管理更好，[23]但司法行政机关管理社区矫正不仅有公安机关执行精力不足等问题的原因，更是基于司法行政机关本身具有刑罚执行经验、司法所职权重塑性强的优势的考虑。社区矫正执行的是刑法所规定的刑罚，是国家惩罚罪犯的强制力和严肃性的体现，社区矫正毕竟是刑罚执行活动，社区服刑人员虽然人在社会，但仍是在刑犯罪分子，即便多数社区服刑人员是初次犯罪、犯罪类型情节轻微或符合一定条件、理论上不具备重新犯罪的可能，他们仍是社会大众中相对危险的一类人。同时其制度本身对工作人员的要求是特殊的，需要具备符合工作需求的教育与社会功能，因此决定了社区矫正人民警察同公安机关人民警察有所区别的职能属性和职业要求。
同时，基层对于社区矫正工作中遇到执法难题反应强烈，特别是在缺乏执法处罚权、身份认知上存在局限的情况下，往往需要通过入矫宣告时的威慑性教育、依靠公安机关对于脱漏管追逃、收监的协助，来面对社区服刑人员不服监管甚至违反规定的情况。而对社区服刑人员提出警告的措施只能隔靴搔痒，刑罚执行真正遇到困境时其他协助机关也是远水难解近火，最终导致社区矫正工作执法时效性差，损害刑罚严肃性。对此，许多实务单位通过组建警察队伍、统一配备警察制度、授警衔、发放特岗津贴等方式进行了实践尝试，[24]反映出社区矫正机构配备警察队伍具有迫切的现实需求。
2.组建警察队伍更符合现实考虑
对于一些参考国外缓刑官制度的建议，首先，从现实层面应当认识到，以缓刑官、第三方组织管理国家缓刑执行工作的方式只能代表一种经过完善的、具有一定优势的域外方法经验，是在英美国家特有的国家组织管理体系、机构设置，在发达的社会组织发展的背景之下的工作机制。而这种制度和运行机制应用到我国也是全新的概念、需要结合国情和现行的国家组织制度重新吸收和应用，其职级体系和晋升机制也需要配合我国现实情况重新划分，因此这种制度的引入和发展过程也不比建立社区矫正人民警察轻松。其次，从功能角度考虑，建立非警察的矫正官也不能解决社区矫正工作中遇到的需要较强威慑力、警力配合的环节和问题。最后，在重惩罚还是重教育的问题，应当考虑到我国国情下对于维稳工作的重视程度高于国外，社区矫正应当遵循惩罚教育并重、较西方国家而言更注重惩罚的原则。
3.社区矫正警察执法并不排斥社会力量参与
有观点指出在司法属性上，社区矫正是一种社会化刑罚执行方式，执行人员入警与社区矫正的司法属性相悖，也有违社区矫正开放性、社会性、复归社会目标，及“轻惩戒、重教育”的初衷。[25]必须明确的是，第一，社区矫正制度在我国实务中的应用是国家刑罚执行制度的一大创新，组建社区矫正人民警察符合刑法所规定的社区矫正性质。第二，由社区矫正人民警察作为社区矫正的执行者，并不排斥其他社会力量的参与，因此也符合我国国情下社区矫正所主要发挥的惩罚性与恢复性两重作用。
具体来说，对恢复性、社会性、福利性的重视是社区矫正与严格自由刑、监禁刑进行区分的特性，是社区矫正发挥其特殊功能和优势的方法和手段。相比监禁刑执行，社区刑罚执行的价值、功能的体现有赖于社会力量的参与、教育手段的重视，但这不能影响社区矫正刑罚执行方式的定性。因此，从刑法规范的角度来说，过去、当下、未来都是将社区矫正作为一种刑罚执行方式来定性，社区矫正的执行机关应当是国家刑罚执行机关，其执行者应当是具有刑罚执行权的人民警察，这是司法助理员、社会组织、志愿者等社区矫正参与者所不能满足的。
社区矫正工作同时包含惩罚性和恢复性两方面属性，两者并不矛盾，因为社区服刑人员既是罪犯，又是具有矫正可能性、有限人身自由，接受矫正再教育的特殊预防对象。首先，不应片面地低估社区矫正人民警察的资质和职能，人民警察执行社区矫正并不意味着完全的、单一的管束、限制与惩罚，正如监狱人民警察执行刑罚并不完全是监督管理、劳动教育，还包括思想辅导、政治教育、法律与职业技术培训等一样。同时，社区矫正强调社会力量参与，这在建立社区矫正人民警察队伍前后都不会改变，原有集中教育、专题教育项目等环节仍然可以充分利用其他国家机关、社区、企业、社会组织、志愿者等社会专业力量和资源，但不能因为强调恢复性而盲目冲淡社区矫正刑罚执行的本性色彩。
（二）建立社区矫正警察队伍的好处
1.有利于社区矫正制度的长远完善
依据社区矫正工作需求建立新的警种，是基于社区矫正组织框架完善的需求，建立社区矫正人民警察有利于同社区矫正专门执法机构结合，实现社区矫正机构队伍的专门化、规范化建设，队伍组建是配合制度长远发展和完善的基础。
2.能够解决实际工作中的执法问题
社区矫正建立人民警察队伍，一定程度上也有利于解决长久以来社区矫正工作队伍中权责不明的问题。人民警察队伍本身具有在突发状况下及时采取强制措施的权力，以及对于违反相关法律规定和规章制度的处罚权，可以改善社区矫正环节中不利于刑罚执行严肃性、威慑性的部分，解决社区服刑人员不服管理难处罚的问题，有利于面对追逃、收监困难时的及时反应和安全衔接。
3.有利于保障矫正工作队伍稳定性
社区矫正工作人员转警后在组织管理和警务保障方面确实具备好处，警察身份及其背后由法律赋予的完善组织管理、奖励措施、晋升空间、经费设施保障等方面优势。而在社区矫正的具体执法环节中，建立人民警察将享受法律规定的警务保障，社区矫正工作人员执法工作中受到拒绝、阻碍甚至威胁而毫无对策的安全问题也迎刃而解。人民警察队伍具备完善的职务晋升序列，使其职业发展空间得到了保障，有利于社区矫正队伍的稳定性和长远发展。
（三）建立完善社区矫正人民警察队伍的时机性和组建要求
1.符合组建警察队伍最好时机
建立社区矫正人民警察，则其应同属人民警察序列，应当遵守《人民警察法》所规定的义务和纪律，依法接受监督、承担相应法律责任，同时按照人民警察准入规则及资质要求接受组织管理和培训，享受法律规定的警务保障。在职权方面，《人民警察法》详细规定了公安机关的人民警察的一系列职责及权力，但依据《人民警察法》第18条，社区矫正人民警察成为新警种后，属于公安机关的人民警察以外的其他警察范畴，具体应依照未来出台的社区矫正法及相关法律法规来规定具体职权。因此建立社区矫正警察的相应现有法律调整并不会是大规模、高难度的，只需修改有关警种的条文，具体权利责任内容的法律制度应转而敦促在社区矫正立法草案中进行补充完善。而当前社区矫正执法的法律体系尚未完全建立，正是完善机构队伍设置的规定、对队伍组成及职权分工进行明确、同监禁刑罚执行制度形成统一的上好时机。
2.社区矫正人民警察队伍的组建要求
（1）队伍招录要求
社区矫正人民警察队伍的组建，首先应当逐渐依据社区矫正工作的专业要求来组织招考、培训，这也是基于其机构专门化、队伍专业性、规范化的需求；其次应当擅于调配执法力量，吸收调动一些过去专门从事社区矫正工作多年、具备工作经验的借调民警、司法行政人员的编制，进行再培训、充实队伍力量。这对各级司法行政机关也并非难事，因为借调的监狱民警、戒毒警察以及司法所工作人员的编制本身就同属一个国家机关，根据各部门职责分工和工作需要进行合理调配，也将有利于执法资源的高效配置。
（2）能力建设要求
社区矫正人民警察的管理范畴和特征是有别于公安机关人民警察的，因此其整体素质的建设重点和强化方向也是不同的。社区矫正警察队伍建设不应等同于公安机关人民警察的培育与发展，其特殊的专业要求决定着这支队伍除了要具备管控危险的能力，还特别要求具备帮助和促进社区服刑人员再社会化的能力。因此社区矫正人民警察的建立不是“换一层皮”，而是应从队伍建设和发展层面考虑，全面培育提升社区矫正工作人员的执法能力和专业程度，不仅包含依法行使刑罚执行权的能力，还包含社区调查评估、正确管理和教育社区服刑人员、开展相关矫正项目的能力，使整支队伍能够更好适应社会对社区矫正刑罚执行提出的要求，提升社区矫正对于帮助社区服刑人员改正恶习、重返社会的实效。
（3）立体构建要求
在社区矫正工作队伍的立体构建上，除了县级以上社区矫正管理机构的常驻人员配备，社区矫正人民警察可以派驻到基层司法所，依托司法所基层工作的资源优势、同时减少不必要的机构建设，其编制归属社区矫正机构故而也不会受到司法所职能任务和当地政府的行政工作的干扰和限制。
三、小结
社区矫正机构是开展社区矫正工作的首要前提，机构的性质、级别、管辖、独立专门化程度等，直接影响到社区矫正工作质量，机构问题得不到解决，队伍的专业化职业化建设、惩罚与恢复关系的平衡、社区矫正机构如何与其他部门通力合作等问题，也将缺乏抓手甚至本末倒置。通过《刑法》对“社区矫正机构”进行明确，是促进健全社区矫正制度组织保障的重要问题，立法部门需加以重视。社区矫正执法工作从刑罚执行性质上说，仍是一项与社区服刑人员对立的工作，需要更具威慑力的形象来执法，除了强化工作人员素质以外，也需要为工作队伍配备相应的设施装备，依法赋予其执法权和采取强制措施的权力，而各地司法所的工作人员数量、身份、素质、工作量情况来看，在提升社区矫正专项工作质量的问题上都存在困难，早日组建一支专业的社区矫正警察队伍，不但能够切实解决执法工作实践中的困境，也是队伍稳定性的保证，符合当前我国国情下对于刑罚执行工作完善的要求和实际。解决社区矫正机构与队伍构建问题是社区矫正组织框架的基础，期待在社区矫正立法期间，对于这些问题充分进行讨论与调查研究，推动社区矫正制度得以完善。
（责任编辑：童茹琰）