关于跨省市列管地争议造成外省市户籍缓刑罪犯漏管的思考
——以梁某某漏管案件为视角
上海市青浦区人民检察院检察官 沈琳梅
上海市青浦区人民检察院检察官助理 项丽贤
一、基本案情
缓刑罪犯梁某某（限制行为能力人），安徽省六安市人，1968年12月生，因犯强奸罪（未遂）于2014年11月14日被上海市青浦区人民法院判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年，缓刑考验期自2014年11月29日起至2016年11月28日止。户籍地安徽省六安市裕安区司法局认为梁外出十几年、在户籍地无房无亲属无生活来源而不予接收，2次将执行文书退回原判法院。而上海市青浦区司法局认为梁临时居住证过期、无稳定工作、无固定居住地、与被害人住同村不予接收。青浦法院几次协调无果后，没有及时有效落实列管，于2015年9月将相关情况通报上海市青浦区人民检察院，至此梁处于漏管状态已达9个多月。青浦检察院经调查认为，梁患有精神发育迟滞（轻度），更适宜在监护人监护下进行社区矫正，而监护人在青浦区华新镇有稳定工作并能在缓刑考验期内为梁某某提供稳定住所，且被害人已出具谅解书，可以在青浦区接受社区矫正。经多方协调沟通，青浦区司法局于2015年11月20日宣告纳管梁某某。
二、跨省市列管地争议的现实困境
2015年，青浦区人民检察院受理了12起外省市户籍缓刑罪犯因列管地争议问题无法及时列管的案件，9人漏管，漏管时间最长的超过1年，其中11人经青浦检察院协调已由外地或本市社区矫正机构接收列管，另有1名缓刑罪犯因列管地争议未及时纳管，后下落不明脱离监管，法院裁定收监执行。跨省市列管地争议主要由以下几个原因造成：
（一）居住地规定不明确，导致难以确定列管地
根据《社区矫正实施办法》，缓刑罪犯由居住地县级司法行政机关接收纳管，但《社区矫正实施办法》未对居住地作出明确规定，而各地出台的实施细则，对居住地均作了有利于地方的解释。如上海市的实施细则规定，外省市籍罪犯“在本市拥有自主产权房或连续居住一年以上的房屋租赁合同，或与本市有关企事业单位签订了一年以上的劳动合同且在适用社区矫正期间仍能回原单位工作的，其产权房、租赁房或工作单位所在地视为居住地”，既外省市籍罪犯在上海的产权房、租赁合同、劳动合同等符合要求时，才认定为居住地。因此在司法实践中，存在户籍地和暂住地司法行政机关均不认定本辖区为居住地的情况，导致难以确定列管地。如在本案中，暂住地青浦区司法局认为梁临时居住证过期、无稳定工作、无固定居住地不符合居住地要求而不予接收，梁的户籍地安徽省六安市裕安区司法局认为梁外出十几年、在户籍地无房无亲属无生活来源应由实际居住地列管而不予接收。(https://www.daowen.com)
（二）司法行政机关拒绝接收不承担后果，执行的随意性较大
法院作出的判决和指定的列管地发生法律效力后，司法行政机关应依法执行。然而，法律规定司法行政机关负责对纳入本辖区缓刑罪犯进行监督管理和教育帮助、日常矫正工作，但未对其拒绝接收纳管作出相应惩处规定。实践中，司法行政机关对于人户分离的罪犯，因其存在着流动性高、监管困难、易引发重新犯罪等情况，在社区调查评估时出具“不适合在本区社区矫正”的意见，并以此为由拒绝接收纳管，导致是否接收缓刑罪犯随意性较大，非监禁刑罚得不到有效执行。如青浦区人民检察院检察监督的一起案例，缓刑罪犯张某某符合在户籍地社区矫正的条件，并已回到户籍地主动接受监管，但户籍地安徽省阜阳市颍州区司法局以不适合社区矫正为由2次将执行文书退回原判法院。
（三）法院核实居住地和交付执行不当，易造成“判决失效”
《社区矫正实施办法》规定，对于适用缓刑的罪犯，人民法院应当核实其居住地，且在判决、裁定生效起三个工作日内，向居住地司法行政机关送达执行文书。实践中，法院未依法做好核实居住地和交付执行工作，以青浦区院受理的12起案件为例，有5起案件户籍地和暂住地司法行政机关均做了审前（诉前）社会调查，占总数的41.67%；有5起仅一地做社会调查，占总数的41.67%；2起未做社会调查，占总数的16.66%（见图1）。
一是法院核实居住地具有随意性，承办人员未做审前调查就发往暂住地、户籍地司法行政机关或审前调查时不接收的依然发往该地。二是执行文书被司法行政机关退回后，不能及时沟通反馈，不落实后续跟进措施，甚至存在不了了之的现象。以青浦区为例，被司法行政机关退回文书2次以上的有2起，其中在梁某某案件中，法院向检察机关反映情况时已距文书最后一次被退回八个月，梁某某漏管已达九个月。
（四）争议两地衔接不畅，导致出现检察机关“监督真空”
根据法律规定，社区矫正各环节的法律监督由居住地人民检察院进行；法院判决至外省市进行社区矫正的，应由外省市检察机关进行监督纠正。根据《社区矫正实施办法》，对于适用异地社区矫正的罪犯，法院应将相关法律文书同时抄送居住地检察机关，无需通报本地区检察机关。由于不属于本地区社区矫正对象，本地区检察机关难以掌握罪犯异地社区矫正情况，一般通过判决法院主动通报、判决对象的投诉或群众反映才得以知晓，而此时往往已经造成长时间漏管，甚至对象下落不明的情况，容易出现“监督真空”。同时，因监督管辖和各地社区矫正规定冲突等问题，检察机关难以进行强制纠正，目前只能依靠协调和建议等软性监督方式开展工作，难以进行强制性指定接收，监督力度有限。
三、跨省市列管地争议的几点思考
（一）进一步转变执法理念
社区矫正机构和法院在执行审前调查和核实居住地时，不能仅以户籍地为主要判断依据，应当顺应人口流动频繁的社会管理现状，以尊重当事人选择为前提，参考其实际居住情况，从便于监管改造的角度确定列管地。
（二）强化法院社区矫正执行交付意识和责任
一方面严格执行审前调查制度，将“列管地确定”作为案件审理必经程序。另一方面进一步强化交付执行责任，对于拒绝列管的情况，应加强与司法行政机关及检察机关的沟通联系，及时跟进协调落实列管。
（三）建立“列管地争议”协商机制
司法行政机关应严肃执行法院判决，对于跨省市列管地争议、无法通过省一级司法行政部门指定列管的，提出异议的司法行政部门应首先与原判法院沟通联系，不能擅自将材料退回法院。
（四）建立“居住地”统一标准
建议在立法层面，尽快统一“居住地”标准，明确“居住地”变更程序，使得司法行政机关对发往该地的社区矫正人员先行接收列管后，如有争议可以依据相应规定办理“居住地”变更手续。
（责任编辑：火伟）