监外执行检察监督的困境与对策
上海市杨浦区人民检察院社区检察科检察官助理 管添裕
监外执行是与监禁刑罚相对的行刑方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由司法行政机关及其派出机构在相关部门和社会力量的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，通过思想改造和劳动改造，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。监外执行其非监禁刑罚的性质可以使罪犯在不脱离社会、正常生活的情况下，并借助政府、社区、社会爱心人士以及亲人的帮助更好的适应社会并且回归社会，实现再社会化的过程。监外执行“五种人”包括被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及剥夺政治权利的人员，其中前四种被统一归为社区矫正人员，由司法局及司法所进行监管，而附加剥夺政治权利的人员由公安机关进行监管。
一、监外执行检察监督面临的问题与困境
2000以来，我国开始全国范围内逐步推进社区矫正工作的试点工作。2003年在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东6个省市实行社区矫正工作试点；2005年，试点的范围被扩大至十二个省；2011年刑罚修正案（八）将社区矫正的适用范围限于被判处管制、被宣告缓刑以及被假释的罪犯。在此基础上，修改后的刑事诉讼法将暂予监外执行的罪犯纳入社区矫正范围。2012年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《社区矫正实施办法》，使社区矫正工作有法可依，其中第32条更是规定：“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。”监外执行五种人开始被依法有序统筹管理。2012年本市也出台了《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》，具体明确了本市公、检、法、司四部门的职责分工，详细规定了调查评估、法律文书和人员交接、日常监管、奖励惩处、矫正终止以及保障机制等方面的工作措施和流程，具有一定的操作性和实践指导性。自设立试点以来，社区矫正工作取得了一定成效，但也面临诸多亟待解决的问题。
（一）检察机关的监督手段过于柔和与单一
根据我国法律规定，检察机关进行检察监督的手段主要是发出《纠正违法通知书》和《检察建议书》等，若受监督方拒不改正错误，则检察机关没有后续相应的监督措施，例如，《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十二条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”虽然最高人民检察院的批复明确规定检察机关认为法院的最终裁定仍然不当的，可以提出纠正意见，但如果法院仍然作出同样的裁定，检察机关则没有进一步的监督措施。
同样的情况还发生于判决交付执行的过程中，2017年5月，笔者所在的杨浦区人民检察院在日常检察中发现一名罪犯因广东省某市法院疏于履行交付执行的职责而脱管长达两年之久，我院在联系区司法局及时对该名罪犯进行列管宣告的同时又向涉事法院制发了《纠正违法通知书》，该法院在收到我院的《纠正违法通知书》后未开启信封就径直将信件退回我院，我院再次向该院发出《纠正违法通知书》，但至今未收到该法院的书面回复。
《纠正违法通知书》《检察建议书》等法律文书，是检察机关根据《中华人民共和国刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》的规定履行法律监督职能的重要手段之一。被监督单位在明显违反法律规定的情况下，拒不接受检察机关的监督，这使得检察监督权形同虚设，检察机关监外执行检察监督显得力不从心。
（二）各职能部门的数据移转标准不统一
检察机关对于监外五种人开展检察监督的前提条件是要搞清监外执行罪犯的基本情况，而监外执行罪犯的数据来自于不同职能部门，如缓刑、管制由法院提供，暂予监外执行、假释、剥夺政治权利则由监狱部门提供。这些数据的对接在实际工作中即是通过文书信件的方式送达，数据的提供者不仅涉及到本区、本市的司法机关，还涉及到外省市的司法机关，不同地区因对于法律理解程度的不同而造成提供的数据参差不齐，这直接影响到我院监外执行检察监督工作的开展。两高两部《社区矫正实施办法》以及本市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》的实施一定程度上缓解了这一乱象，但因数据偏差而产生的问题仍然屡见不鲜。
以笔者所在的工作单位为例，我院每天通过挂号信的方式收到各地送达的监外执行罪犯的法律文书，在安排专人梳理后发现，一些法院的判决书中载明某罪犯的户籍地不属于本区管辖，而又未列明该罪犯的居住地，通过其他文书也无法得知该名罪犯的实际居住地，这使得我院在开展监外五种人执行监督的过程中遇到了极大的困难。又如，在社区矫正人员的数据对接的过程中，法院、监狱部门未按照本市《关于贯彻落实〈社区矫正实施办法〉的实施细则》第十八条、第十九条之规定将《接受社区矫正保证书》《社区矫正告知书》抄送我院，在一定程度上给我院造成了监督壁垒。
（三）社区矫正机关间权责不明耗费大量司法资源
司法行政机关出于担心社会治安综合考核受影响，怕承担责任等原因，拒收一些难以监管的罪犯，特别是拒收一些人户分离的罪犯，在对人户分离罪犯的交付过程中，司法行政机关间互相推诿扯皮，出现法院难交付的现象，客观上造成漏管情况的发生。
还是以笔者所在的上海市为例，2016年5月，我院接到区司法局的报告，称本市某区法院将一名实际居住地在外区的社区矫正罪犯交付至该局，该法院如此做的依据是：实际居住地司法局拒绝接受该名罪犯，因其户籍地在杨浦区，应由杨浦区司法局进行列管。经我院干警审查并走访该名罪犯位于郊区的实际居住地，后查明该名罪犯的户籍地虽在杨浦辖区内，但该户籍地址上的房屋已经被出售，且该名罪犯在杨浦区内没有可以居住的房屋，据此，我院认为该名罪犯在其实际居住地接受列管更为妥当。但该司法局仍拒绝接受检察机关的建议，最终在市司法局的协调处理下，该名罪犯得以在其居住地司法局接受社区矫正。一起简单的本该严格遵守“首接责任制”的刑事执行交付案件，因为接收方的无故推诿而牵动了检察机关、市司法局以及我区司法局等多方机关，造成司法资源的浪费。
（四）剥夺政治权利罪犯监管仍存在难点
实践中，剥权对象的监管一直是个难点问题，这既有客观上监管手段匮乏的原因，也有主观上部分职能部门不够重视而衔接不畅所致。
1.剥权人员漏管情况屡屡发生。公安机关将一些剥权对象的列管宣告于罪犯被释放的当日进行，而这些罪犯的服刑地多数位于外省市，释放当日即被本市的公安机关列管显然是不切合实际的；还有一些剥权对象的释放日期与列管日期相差甚远，而剥权档案内也未发现相关情况说明，这其中可能存在监狱部门与公安机关在剥权人员及其档案材料的衔接过程中缺乏配合沟通等原因，但客观上也导致了剥权人员漏管情况的发生。
2.对于长期不服从管理的剥权人员的制约及惩罚措施十分匮乏，且对剥夺政治权利人员的集中教育很难得到开展。剥夺政治权利同缓刑、假释、管制、暂予监外执行一样，属于刑罚监外执行的一种手段，也是主刑执行完毕后（或暂缓执行）对罪犯政治权利的一种限制，是惩罚性的一种延续。司法行政机关在对缓刑、假释、管制、暂予监外执行人员的监管中有一套完备的奖惩体系，首先全部佩戴电子监管设备（有特殊情况除外）进行后台跟踪管理，并与具体奖惩规定相挂钩：对于不服从管教、擅自离开监管区域、不按规定请销假的罪犯，轻则警告，重则收监。笔者所在的杨浦区检察院在对剥夺政治权利对象监管活动的专项检察中发现有不少仍处于剥夺政治权利期限内的罪犯不服从管理、不按时书写思想汇报，有的甚至自行离开列管地在外久居不归等问题，由于法律对于此类问题规定上的空白，公安机关对此也束手无策，只能采取由公安民警每月撰写情况说明的方式来暂时填补这一监管上的漏洞，法律的严肃性与权威性已荡然无存。
二、监外执行检察监督的对策与出路
（一）明确检察监督文书的法律效力。
《纠正违法通知书》《检察建议书》等检察监督文书一般不具有强制性，从保障法律的权威性、完善检察机关的监督权、健全监外执行检察监督体系的角度出发，应当明确检察监督文书的法律效力，即收到检察监督文书的单位必须按照检察机关提出的监督要求，在限期内审查自己的行为，如果认为检察机关提出的监督意见属实，应及时纠正或采取有效措施，并将纠正或整改情况书面回复检察机关；如果认为检察机关提出的监督意见不符合实际情况，应当及时书面回复检察机关。被监督单位无正当理由拒不纠正的，提出监督意见的检察机关可以上报上级检察机关，并由上级检察机关向被监管单位的上级部门提出监督意见。
（二）统一《社区矫正实施办法》的实施细则。
笔者了解到，尽管在实践中各省、市、自治区、直辖市都出台了针对《社区矫正实施办法》的实施细则，但由于对法律认知的偏差，各地在落实《社区矫正实施办法》的过程中没有统一标准，应尽快在全国范围内统一《社区矫正实施办法》的实施细则，规范法律文书的送达与抄送环节、明确社区矫正机关间的权责分配以及剥夺政治权利人员的监管活动等问题，以促进社区矫正工作及与其相关的检察监督工作的顺利开展。
首先，各地法院、监狱部门提供的数据不统一、不规范以及法律文书的不齐全、内容不完备等问题严重影响到检察机关开展监外执行检察监督工作。如能在全国范围内尽快落实统一的《社区矫正实施办法》的实施细则，统一数据移转及法律文书交付环节、规范有关法律文书的内容、明确应移转至检察机关的执行数据，将在很大程度上帮助检察机关冲破这一监督壁垒。
其次，我国承担大部分社区矫正工作的机构是司法局以及其下辖的司法所，司法局及司法所是我国基层的一个综合机构，承担着司法调解、基层法律服务工作、处理民间纠纷、普法宣传及法制教育、参与社会治安综合治理工作、开展社区矫正工作等纷繁复杂的职能，由于各司法局间关于人户分离社区矫正人员监管问题上权责分配的不明确，加上“多一事不如少一事”的心理及工作繁忙等诸多影响社区矫正工作开展的因素，导致司法实践中经常出现某些社区矫正机关不愿意接收该类人员的情况。据此，应当在实施细则内明确“首接责任制”的内容，对属于首接机关职责范围内的，应严格遵守有关规定进行列管；对不宜在本辖区内进行列管的，首接机关也应接收有关档案材料并及时通过司法行政机关内部流转至有管辖权的社区矫正机关。(https://www.daowen.com)
最后，在实施细则明确剥夺政治权利人员监管活动的同时，进一步加强剥夺政治权利执行工作各方的协作配合，并且明确对于剥夺政治权利人员不服从管理的奖惩措施，将剥夺政治权利人员的日常教育工作纳入到社区矫正中心的统一管理范畴内。
以笔者所在单位为例，笔者所在单位与区公安分局治安支队建立了定期核对台账的工作机制，形成了常规化、日常化的检察模式，通过每两周核对一次剥权名单的方式，对本区派出所执行剥夺政治权利的执法活动实施同步监督，发现问题及时提出纠正意见，促使其规范执法；同时，以月度为单位，对公安机关的剥权工作开展检察，抽查区公安分局办理的报到登记手续、检查新建的执行档案、参加对部分新列管剥夺政治权利人员的第一次教育活动，从源头上、机制上分析发生问题的原因并提出建设性监督建议；针对上述疑难点，结合历年来对于剥权工作的监督情况，笔者所在单位与区公安分局治安支队、区司法局社区矫正工作科、监管民警开展多次联组学习活动，研究制定了剥夺政治权利文书档案的装订规范，并将重大重要节点前的稳控工作列为常态化的工作，对可能发生的重大群体事件、进京非访事件、越级上访事件进行全方位、立体式的排摸和预测，掌握处理问题的主动权，尽可能把矛盾化解在基层。此外，对于不服从管理的剥夺政治权利人员的制约及惩罚措施的制定也正在被商讨之中。
（责任编辑：王莎莎）
[1] 参见《最高人民法院关于适用《中华人民共和国刑事诉讼法》的解释》第432条、第436条、《监狱法》第32条。
[2] 江苏省刑事执行检察工作平台中，监外执行检察工作需要每年至少发出1份纠正违法通知书，才能得到平台全部加分，而超过1份的也不多加分，因此，基层检察机关为了考核基本每年都努力发出1份纠正违法通知书。
[3] 因为提请收监执行建议需要向公安机关收集社区矫正人员违法违规信息，调取行政拘留相关材料等，具体是否提请收监一般还需要司法行政机关开会讨论，报领导审批等多个程序，耗时较长。
[4] 参见张建伟：《从权力行使型到权力抑制型——刑事程序构造的重新设定》，载《政法论坛》2004年第3期。
[5] 参见《检察机关执法工作基本规范》，中国检察出版社，2013年版，第6.180条。
[6] 参见郭彦：《关于刑事执行检察工作的若干思考》，载《监所检察工作指导》2014年第4期。
[7] 从前面统计的南通地区检察机关发出的28份书面纠正违法数来看，共计有15份是通过书面审查发现的法律文书错误。
[8] 参见周伟：《刑事执行检察：监所检察的理论与实践发展（下）》，载《监所检察工作指导》2013年12月。
[9] 吴宗宪等：《非监禁刑研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第372页。
[10] 储槐值：《刑事一体化论要》，北京大学出版社2007年版，第170页。
[11] 袁其国主编：《刑事执行检察业务培训大纲》，中国检察出版社2015年版，第4页。
[12] 陈琳：《关于构建我国审前社会调查制度的价值分析与设想》，载《重庆科技学院学报（社会科学版）》2010年第12期，第37页转至第43页。
[13] 江秀萍：《法院视角下“审前调查”适用问题分析—兼评〈福建省社区矫正实施细则〉（试行）》，载《福建法学》2013年第2期，第70页。
[14] 徐祖华、孔一：《关于创建社区矫正中止制度的若干思考》，载《中国司法》2016年第3期。
[15] 王顺安：《社区矫正研究》，山东人民出版社2008年版，第61页。
[16] 徐守明、肖萍：《浅谈社区矫正中止》，载中国普法创新网：http：//pfcx.cn/item-59176.aspx，最后浏览日期2017年7月1日。
[17] 陶新胜：《构建区域性社区矫正新模式研究》，载《中国司法》2017年06期。
[18] 蔡国芹、赵增田：《以暂缓或中止刑罚执行取代暂予监外执行》，载《检察日报》2011年1月12日。
[19] 祝黎明、许亚敏：《暂予监外执行制度的不足与完善》，载《中国检察官》2016年19期。
[20] 说“唯一”是指国家层面，各地根据自身实际制定各类《细则》因为不具有全国普适性，不能算作全国性依据。
[21] 这里的强制措施包括刑事强制措施以及强制戒毒等行政强制措施。
[22] 《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十六条：有下列情形之一的，人民法院应当裁定中止执行：（一）申请人表示可以延期执行的；（二）案外人对执行标的提出确有理由的异议的；（三）作为一方当事人的公民死亡，需要等待继承人继承权利或者承担义务的；（四）作为一方当事人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；（五）人民法院认为应当中止执行的其他情形。中止的情形消失后，恢复执行。
[23] 陈光中：《刑事诉讼法》北京大学出版社第六版，第269页。
[24] 《现代汉语词典》，商务印书馆2012年第六版，第1687页。
[25] 徐祖华、孔一：《关于创建社区矫正中止制度的若干思考》，载《中国司法》2016年第3期，第83页。
[26] “专家讨论完善社区矫正法（征求意见稿）”，http：//www.legaldaily.com.cn/fxjy/content/2016-12/23/content_6928777.htm，法制网，2016年12月26日。
[27] 见2012年《北京市社区矫正实施细则》第四十条第（一）（二）项和第四十一条第（一）（二）项。
[28] 见2012年《北京市社区矫正实施细则》第四十条第（一）（二）项和第四十一条第（一）（二）项。
[29] 樊崇义：《刑事诉讼法学》，法律出版社2004年版，第76页。