社区矫正社会调查存在的问题与完善
贵州省毕节市司法局 吴道斌
社区矫正作为一项非监禁刑罚执行方式，除了将刑罚执行场所由监禁下的监狱改为非监禁环境下的社区外，特别强调对社会公共安全的确保。甄别罪犯社会危险性以维护公共安全是决定监狱和社区矫正二者所代表的刑罚执行方式之间如何分流的最终依据，而甄别的方式之一便是开展社区矫正社会调查。社区矫正社会调查是当前基层司法行政机关的重要工作内容之一，占据了很大的工作时间，投入了较多的人力、物力、财力。当前，社区矫正社会调查在制度设计和实践操作中都存在许多问题，需要厘清各种关系，找出解决问题的对策。
一、存在问题
（一）调查时限与法院审限之间存在冲突
法院在审理刑事案件中需要遵循严格的审限规定。社区矫正只适用管制、缓刑、假释、暂予监外执行四类人员，拟判处管制、缓刑的刑事案件情节都较轻，法院一般都是适用简易程序审理，而简易程序的审限为20日，可能判处三年以上有期徒刑的，审限为45日。《社区矫正实施办法》对社区矫正社会调查的时限没有进行规定，实践中各地出台的地方性法规有的规定在7日以下，有的规定在10日以内。时间紧，任务重，环节多，使社区矫正社会调查很难在规定的时间内完成。如果需要委托外省市司法行政机关进行社会调查，则委托材料的交接更繁琐，程序更复杂，更是无法在规定的时间内完成。
（二）社区矫正社会调查与法院不公开审理存在一定的矛盾
开展社区矫正社会调查，会让法院不公开审理的案件暴露在公众面前，这将与不公开审理的初衷背道而驰。特别是对未成年被告人、罪犯的社区矫正社会调查，虽然调查人员会尽量在最小的范围内进行，但不能做到像法院不公开审理一样为当事人保密，难免容易造成信息泄露，给他们以后的教育改造、学习、工作、生活等都会带来一些不利的影响。
（三）开展社会调查的人员能力和数量不能满足要求
具体承担社区矫正社会调查任务的司法所职能和业务范围非常广泛，工作任务繁重，社区矫正只是其工作职能中的一小部分。当前司法所普遍存在人员数量少、业务素质不高等问题，许多司法所属于“一人所”甚至是“无人所”，从事社区矫正社会调查首先在程序上就不能满足需要有两名以上调查人员的要求。部分司法助理员年龄偏大，文化层次低，缺乏开展社会调查需要的法学、社会学、教育学、心理学等专业知识，加上缺乏交通工具和工作经费，要让他们作出全面、真实、客观、规范的评估报告，未免力不从心。
（四）工作流程不规范
司法行政机关在社区矫正社会调查中随意性很大，调查人员人数不符合规定，没有遵守回避原则。部分监狱对社区矫正社会调查工作的保密性不高，提前将委托调查函发函情况告知罪犯家属或者向罪犯家属释放假信号，更有甚者打电话叫罪犯家属到司法局来“翻函件”。少数监狱民警缺乏法律意识，随意将评估意见告知罪犯及其家属，引起部分罪犯家属而至司法所闹事，挑衅司法行政工作权威。人民法院也常常将一些明显不适合执行社区矫正的被告人发函来进行社会调查，或在没有完全调查清楚被告人的居所等个人信息的情况下，随意发函到被告人的户籍地进行社会调查，而被告人早已离开户籍地，这会造成程序的重复和司法行政资源的浪费。另外一些法官不履行法定程序，在不由人民法院发出委托调查函的情况下，私自叫被告人或其亲属到司法行政机关要求出具“社区矫正社会调查评估报告”。
（五）调查内容不真实
社区矫正社会调查的调查内容包括被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等。这些调查内容宽泛而抽象，缺乏具体指标，意义难以明确，没有一个法律层面上明确统一的标准。实践中司法行政机关各自为政，有的对各项调查内容制作了表格，对照每一项内容进行调查后填写。有的地方只大致列出几个调查条款，予以高度概括，比如只简单用“良好”或“不良”来评估一贯表现。有的地区则只是提出评估意见，至于意见是来自规范、认真的社会调查还是闭门造车的结果，无从知晓。许多调查对象对社会调查工作不予配合，或拒绝回答，或回避敷衍，或猜想臆答，使调查内容不真实，无法由此得出有价值的评估意见。
（六）调查缺乏公众支持易受人为因素干涉
在人们的传统报应刑的观念和对犯罪的恐惧与痛恨中，人们往往单一地认为罪犯应该被关在封闭的监狱接受改造。还有人认为罪犯被置于社区进行所谓的“矫正”不但纵容了犯罪分子，还影响到了自己的生活环境。因此面对社区矫正社会调查时，除了被告人、罪犯的亲属朋友外，一般人都倾向于表达负面看法，甚至夸大被告人、罪犯的危害程度，表达不希望接受他们进行社区矫正的意愿。部分地方党委、政府对社区矫正社会调查也不支持，他们认为社区矫正是为了缓解监狱人满为患的压力而采取的一种措施，社区服刑人员就是坏人，将其放到社区服刑是一种不安全的隐患因素，而且还会增加政府的管理成本。少数领导甚至出面干预社区矫正社会调查。如2016年，贵州省某县司法局共接收省内外法院和监狱对拟适用社区矫正的委托调查评估函364件，完成社会调查并出具评估意见296件，其中没有明确评估意见即“鉴于我县是毒情重点整治县，请监狱酌情考虑”的有119件，将评估意见的作出推回发出委托调查函的机关，原因是认为该县是毒情重点整治县，对毒品犯罪的被告人和罪犯不适合执行社区矫正。这一评估意见来源于当地党委政法委等领导的指示，而《刑法》《刑事诉讼法》《社区矫正实施办法》等并未规定对毒品犯罪人员不能执行社区矫正。
（七）检察监督缺位
《刑法修正案（八）》《刑事诉讼法》规定了社区矫正制度，但对社区矫正检察监督缺乏规定。《社区矫正实施办法》第2条和第38条虽然规定检察机关对社区矫正执法活动进行监督，但处于裁决前的社区矫正社会调查不属于社区矫正执法活动，因此检察机关没有将社区矫正社会调查纳入检察监督的范围。检察监督缺位，使社区矫正社会调查很难保证做到公平、公正。部分开展社区矫正社会调查的工作人员，在调查中不能秉持公心，或对亲朋好友网开一面，或在收受被调查人员亲属的贿赂后，违心进行评估，将不符合条件的人员也评估为适合执行社区矫正。
二、原因分析
（一）社区矫正社会调查缺乏立法规定
《刑事诉讼法》对未成年犯罪嫌疑人、被告人规定了社会调查制度，在刑事法律的层面作为一项制度予以确立。《刑法》和《刑事诉讼法》规定了社区矫正制度，但对社区矫正社会调查没有进行规定。《社区矫正实施办法》第4条规定了社区矫正社会调查制度，但《社区矫正实施办法》不是法律，只是个规范性文件，效力层级较低，使社区矫正社会调查的地位和作用大打折扣，难以发挥应有的功能。
（二）多机关具有委托权存在的矛盾
《社区矫正实施办法》第4条规定对社区矫正社会调查具有委托权的机关有人民法院、人民检察院、公安机关和监狱四家，但上述机关具有的委托权却存在法理冲突和现实矛盾。公安机关在刑事诉讼中的工作重心在破案，很少关注量刑。在侦查阶段赋予公安机关社区矫正社会调查委托权，与其在刑事诉讼中的侦查职能存在冲突，有以犯罪嫌疑人的品格影响司法机关追诉犯罪决定的嫌疑。实践中公安机关基本没有委托司法行政机关开展社区矫正社会调查。检察机关在刑事诉讼中的工作重心在对犯罪嫌疑人定罪，进行追诉，较少关注量刑。在未经法庭审理判决有罪之前，检察机关在审查起诉阶段就认为被告人确定有罪并且对量刑问题启动社区矫正社会调查，存在“未审先定”的嫌疑，违背了无罪推定的刑法原则。实践中，检察机关也基本没有委托司法行政机关开展社区矫正社会调查。人民法院在刑事案件审理中除了定罪，还要量刑。量刑需要考虑的因素很多，本来法院对委托司法行政机关开展社区矫正社会调查的需求应该更大，主动性更强，但《社区矫正实施办法》规定法院是“可以委托”，属于任意性规范，实践中各地法院的做法存在很大的差异。但普遍的情况是，法院对启动社区矫正社会调查的动力不足，重视程度普遍不高，许多仅是将社区矫正社会调查作为一种程序性的要求，而不是将其作为判决、裁定或决定时的重要参考依据。对拟假释的罪犯，一般是由监狱将罪犯的各种材料报省级监狱管理部门，由其向法院提请对罪犯裁定假释执行社区矫正，但法院对假释裁定一般只审查书面材料，因此监狱在罪犯假释工作中实际上具有重要的决定权。实践中监狱对社区矫正社会调查意见最大，认为这是对监狱假释工作的一种牵制甚至障碍。
（三）畸形的委托关系使司法行政机关权责失衡
《社区矫正实施办法》第4条规定人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估，即社区矫正社会调查的启动主体与工作主体之间是一种委托关系。“委托”的字面意思是将自己的事务嘱托他人代为处理；从法律意义上讲，委托是指委托人将应该由自己行使的权利交由受托人行使，且由自己承担权利行使所带来的责任的行为，所委托的必须是权利或权力而非责任或义务。而社区矫正社会调查属于一种责任，将自己的责任委托他人行使，无疑形成了一种畸形的委托关系，违背了“委托”一词的字面意义和法律意义。县级司法行政机关则是“应当根据委托机关的要求，开展社区矫正社会调查评估，作出评估意见，及时提交委托机关。”这“应当”的规定，变成了强制性、义务性规定。从现行的国家机构设置来看，公检法机关及监狱是否有权利分配责任给司法行政机关？司法行政机关为何不能拒绝与自己没有隶属关系的机关的“责任委托”？委托机关为何不承担调查工作经费？这些问题都值得深思。此外，《社区矫正实施办法》不属于法律而只是规范性文件，却为司法行政机关创设了责任和义务，这种规定是否妥当也值得商榷。司法行政机关一直从事的都是一些具有公共性、服务性和社会性的职能，2012年全面承担社区矫正职能后，有了刑罚执行权，但工作内容增加了，责任和义务加重了，而权利却没有任何增加，出现了权责失衡的现象。
（四）社区矫正社会调查缺乏客观标准流于形式
社区矫正社会调查的启动权掌握在委托机关手中，“可以委托”的任意性规定使其成了一种可有可无的制度。“需要调查其对所居住社区影响的”的规定原则而笼统，涵义不明。哪些情况、哪类案件需要调查，语焉不详，一概缺乏交代。是否需要调查完全取决于委托机关的判断，甚至是委托机关中个别负责案件人员的判断。这种判断是主观的，没有客观标准和依据，在适用中随意性很大。
（五）调查内容设置不科学缺乏程序性规定
社区矫正社会调查的调查内容显得很空泛，操作性不强，受调查人员的主观倾向性意见的影响较大，很难保证获得真实的信息。《社区矫正实施办法》还对社区矫正社会调查缺乏程序性规定。究竟司法行政机关由哪些人开展调查，按什么程序开展调查，调查人员有哪些权利和义务，开展调查的法律责任有哪些，都没有规定。程序性规定的缺失不但让社区矫正社会调查操作性差，还使各地司法行政机关开展社区矫正社会调查时各行其是，完全根据自己的理解或自身实际开展工作，标准不一、质量不一，容易引起司法不公。
（六）社会调查评估报告的结果运用具有很大的随意性
委托机关收到司法行政机关作出的社区矫正社会调查评估报告后，对其意见是否采用，怎样采用，哪些情况下采用或不采用，是否需要进行质证，采用的是否需要在判决书、裁定书或决定书中进行释明，结果运用是否需要通知司法行政机关，《社区矫正实施办法》没有进行规定。委托机关对社区矫正社会调查评估报告的采用，具有完全的自主决定权。对于应该采用而没有采用的，司法行政机关或者被告人、罪犯也缺乏质证和申辩的途径。不该采用而采用的，检察机关、被害人等也没有申诉渠道。
三、完善路径
（一）立法完善
一要立法规定社区矫正社会调查为前置必经程序，当前《社区矫正法》正处于立法过程中，应在立法中确立社区矫正社会调查制度，并将其作为社区矫正的前置必经程序，除了特殊情况外，非经过社区矫正社会调查程序，不得对罪犯适用社区矫正。二要在刑事法律中植入社区矫正社会调查制度，通过颁布司法解释、出台单行法规等方式，将该制度科学合理地植入到刑事诉讼活动和刑事执行活动中。为解决调查时限与人民法院的审限存在冲突的问题，可以将调查的启动时间提前至审查起诉阶段。应在新修订《刑事诉讼法》时，增加对假释的程序性规定，并在修改《监狱法》时，细化假释的各项有关要求，通过立法规定假释前社区矫正社会调查工作，解决当前假释决定权实际由省级监狱管理部门垄断的问题。三要立法明确社区矫正社会调查评估报告的属性，《社区矫正实施办法》没有规定社区矫正社会调查评估报告的性质，理论和实务界有证据说、参考因素说、司法证明说、准司法说、鉴定结论说等，分歧较大，应在《社区矫正法》《刑事诉讼法》等中明确其属性。
（二）主体完善
一要赋予辩护律师启动主体地位，在办案机关没有委托进行社区矫正社会调查时，辩护律师认为根据案件性质和被告人情况需要进行社会调查的，可以申请办案机关启动社区矫正社会调查。二要完善工作主体，鉴于目前基层司法行政机关工作人员数量、能力不足等现实问题，应建立专门的社会调查专业队伍，可通过政府购买服务等方式，吸纳一些法学、心理学、教育学、社会学等方面的专业人才来协助开展某些比较复杂的社会调查工作，并在新招录公务员时多招录上述专业的大学生充实到社区矫正工作一线。三要大力开展各类培训，提高现有调查人员的业务能力和水平。
（三）程序完善
一要规范工作流程，在全国层面上统一委托调查函的名称、格式和内容。从程序上保证调查人员不少于二人的要求，有利害关系的调查人员实行回避制度。严格遵守调查时限，避免无故拖延。二要完善社会调查评估报告的审查和质证程序。委托机关应对司法行政机关提交的评估报告进行审查。法院应在判决前通知被告人的辩护律师查阅社区矫正社会调查评估报告，并容许被告人及辩护律师提出意见。在法庭审理中，应对社区矫正社会调查评估报告中涉及事实描述的部分进行质证，接受控辩双方的质疑，弄清该调查事实的真实性、相关性。对调查评估意见的采纳情况，人民法院应在判决书或裁定书中予以说明并阐释理由。
（四）内容完善
应科学设计调查内容，将各项调查内容分解成各项可直接观察和辨认的指标，调查过程围绕各项指标具体展开。按照分解、细化的指标来科学设计调查表，指标与调查对象做到一一对应，以解决调查内容和调查对象不对应的问题。要将事实类、行为类、态度类问题有机结合，既便于调查对象回答，又能获得较为真实的信息。应将人身危险性列为社区矫正社会调查的核心内容，不能凭经验和直觉判断，并利用统计分析法等，科学评价被告人、罪犯的人身危险性。
（五）监督完善
应建立健全社区矫正社会调查检察监督机制，将对社区矫正工作的监督提前到社会调查阶段，对社会调查的程序、内容以及调查人员的廉洁执法情况进行全面监督，以保证调查评估意见的客观、全面、真实，为裁决机关对被告人、罪犯是否适用社区矫正提供有价值的参考依据，把好社区矫正的入口关。对调查人员不当的行为、方式，或接受被告人、罪犯亲属请客送礼甚至贿赂等违法犯罪情形，当事人或知情人可以向检察机关进行举报。检察机关应向社会公布举报电话、网址、微信公众号等，以保障社区矫正社会调查公正、廉洁地进行，维护司法的公正性。
（责任编辑：童茹琰）