社区矫正检察疑难问题研究
——以交付执行检察为例
南通市通州区人民检察院 杨宝川
一、社区矫正交付执行检察概述
社区矫正交付执行检察是指人民检察院对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯交付执行活动的监督。社区矫正交付执行检察的目的是保证法律规定的社区矫正对象依法交付社区矫正机构实行社区矫正，最终更好实现社区矫正目的、保障刑罚执行的公平正义、维护国家司法的公信力。社区矫正交付执行检察内容是监督法院、监狱、看守所等交付执行机关是否依法交付执行，相关生效法律文书是否依法送达，居住地是否依法核实以及社区矫正机构是否依法接收等。
社区矫正交付执行检察主要通过派驻检察室或者不定期巡视检查调查了解核实监督信息，根据情况采用不同监督手段督促纠正。具体调查了解核实监督信息的方法包括文书审核，如通过审核相关机关抄送的判决、裁定和决定等执行文书和社区矫正机构抄送的入矫、解矫和变更居住地等信息，从而检查是否存在漏管、法律文书送达逾期等违法违规信息；调查了解核实监督信息的具体方法还包括其他实地核查和信息化手段核查，如接入社区矫正机构的社区矫正信息管理平台，实时掌握社区矫正执行情况，或者到司法局、司法所或者其他相关单位实地调查了解社区矫正执行情况。具体的督促纠正手段包括查办相关领域的职务犯罪、发出书面的纠正违法通知书或检察建议书、口头提出纠正意见、召开联席会议共同研究解决社区矫正工作中的相关问题等。
二、社区矫正交付执行检察面临的困难
（一）社区矫正交付执行问题多
1.法院不经核实，武断指定居住地，随意交付
按规定，对于适用社区矫正的罪犯，人民法院应当核实其居住地。然而实践中，有的法院不经核实，随意按照罪犯意愿将将其交付某地接受社区矫正，或者直接交付户籍地执行。例如江苏某法院没有进行核实，直接将实际居住地为江苏如东的罪犯李某某交付户籍地江苏如皋接受矫正，最后，虽经共同上级协调变更至居住地，此时距离判决生效时间已过过去将近1个月，造成实际漏管1个月。
2.社区矫正机构“怕出事”，随意拒收
社区矫正执行工作的一个重要指标是重新违法犯罪率，各地司法行政机关都“怕出事”，进而影响本地的再犯罪率，所以大都从有利于自己的方面对居住地进行解释，随意拒收。例如江苏扬州某法院判处冯某某缓刑后，将其交付至该市某司法局接受社区矫正，但该司法局在询问冯某某后，以冯某某自述已不住该区，想常住南通市某区为由，将其社区矫正材料退回原判法院，原判法院又将冯某某交付至南通某区，而南通某区司法局经调查后认为，冯某某在该区既无稳定合法收入来源，亦无相对固定住所，又将相关法律文书退回原判法院，造成冯某某在判决生效1个多月后还不能正常接受社区矫正。
3.社区矫正人员“图方便”，拒不报到
实践中，许多经济欠发达地区社区矫正对象，为了能继续在外务工，拒不回户籍地报到，长时间脱离监管。例如江苏某法院将罪犯谭某某交付其户籍地重庆市某县司法局执行后，谭某某为了能够继续享受“自由”，以多年在外务工，回老家将失去生活来源为由，拒不回家报到接收矫正，而暂住地又不愿接收，造成其漏管达2个月之久。
（二）检察监督信息获取难
社区矫正交付执行检察的前提是先了解、调查再督促纠正。了解、调查的目的是发现社区矫正交付执行过程中的违法违规信息，具体包括确定社区矫正期间是否错误、交付执行法律文书逾期送达或者没有送达、社区矫正机构违法拒收等。然而实践中获取监督信息的手段、方法陈旧，获取监督信息效率不高。
按照相关规定，社区矫正决定机关在交付执行时，均需将相关法律文书抄送检察机关。[1]然而实践中有的法院只抄送判决书不抄送执行通知书，有的连判决书都不抄送，造成检察院并不确定该判决是否生效以及应该在如何执行，难以提出交付执行监督意见。决定机关抄送法律文书都通过邮寄途径，如果决定机关既没有送达社区矫正机构也没有抄送检察机关，检察机关几乎没有办法发现此类拒不交付执行违法问题。另外，即使社区矫正决定机关将相关法律文书抄送检察机关，但是现有法律法规并没有规定社区矫正机构及时将接收社区矫正人员情况通知检察机关，许多检察机关也没有与社区矫正机构建立管理矫正信息联网系统，没有掌握社区矫正人员的实时信息，难以对决定机关是否正确送达相关法律文书、是否与社区矫正机构办理好交接手续以及社区矫正机构是否违法拒收等做出判断。
（三）检察机关监督缺乏刚性
据统计，三年内南通地区9个基层检察机关共计发出书面纠正违法通知书28份，平均每个基层院每年1份，[2]共计发出书面检察建议书86份，其中有72份是建议社区矫正机构对相关社区矫正人员提请收监执行，占全部书面检察建议的83.7%，此类检察建议本是对社区矫正机构对应当提请收监执行而没有提请收监执行的情况予以监督，但仔细分析发现，即使没有检察机关的建议，司法行政机关也都会提出相应的收监执行建议，因为司法行政机关基本上收监执行建议都是在检察建议书发出当天、次日或两三天内提出，也就是说，司法行政机关已经掌握了相关社区矫正人员应当收监执行的违法违规信息，提请收监执行的程序已经启动，并不是因为检察机关的建议才启动收监执行程序。[3]
另一方面，检察建议和纠正违法通知书的共同缺陷是刚性效力不足，没有强制执行力，监督的效力依赖于被监督单位的配合，形成所谓“乞丐式监督”。[4]实践中，被监督机构消极抵触检察机关的纠正违法通知书和检察建议的情况时有发生。如南通某基层检察机关针对法院刑期计算错误情况发出纠正违法通知书后，法院虽然改正了相关错误，却没有复函回复。而且，书面纠正违法是针对严重违反法律规定的行为而提出的，但是现在社区矫正相关的法律很少，使用最广泛的《社区矫正实施办法》仅仅是司法解释性质的规范性文件，针对违反《社区矫正实施办法》的行为一般不能提出书面纠正。因而，检察机关对社区矫正相关职能部门违反社区矫正相关规定的许多行为只能以检察建议形式提出，但检察建议不具有强制效力，没有程序性后果，带有较为强烈的商榷色彩，监督力度相较于书面纠正违法更弱。
（四）监督协作机制不健全
社区矫正交付执行涉及公、检、法、司等多个职能机关和部门，而且这些相关的职能部门许多情况下还是跨行政区域，无论那一个部门在交付执行过程中违法履职，都可能造成社区矫正对象漏管或者不能按时接受矫正，最终损害刑罚执行的公信力。而现有的检察监督协作体制难以做到对所有环节涉及的职能部门进行有效监督。
不同检察机关之间的刑事执行检察部门缺少有效的监督协作机制。检察机关一般都有自己的辖区，不同辖区的刑事执行检察部门之间实际上存在一定的竞争关系，多不愿意主动协助其他检察机关开展监督工作。为此江苏省还专门制定了《江苏省人民检察院关于建立社区矫正法律监督一体化工作机制的暂行规定》，然而实践中，文件内容执行情况不太理想，如该文件规定刑事执行部门发现非本辖区的社区矫正人员被治安处罚的信息后，应当填写《社区矫正法律监督工作信息告知表》，于三个工作日内通知社区矫正地人民检察院刑事执行检察部门。但是各个刑事执行检察部门即使发现此类信息，大多也不愿告知社区矫正地检察机关刑事执行检察部门。总之，全省范围内各个检察机关刑事执行检察部门之间限于彼此的竞争关系，发现其他辖区社区矫正相关职能部门违法违规行为的，检察机关之间并没有太大的动力告知相关信息，协作监督，全国范围内更是如此。
检察机关内部各科室之间也缺少相关协作机制，虽然相关文件规定公诉部门收到人民法院的管制、剥夺政治权利、缓刑和暂予监外执行的法律文书后，应当在三日内将法律文书复印件送本院刑事执行检察部门。[5]但是，实践中，公诉部门多数都是集中一个月或者更长时间集中将相关法律文书送达刑事执行检察部门，让刑事执行检察部门倒签送达回证时间。一方面，公诉部门案多人少，各种程序性事项较为繁杂，相关案件承办人员注重更为重要的案件审查和公诉，对于送达特别是送达自己单位其他部门较为忽视。另一方面，即使公诉部门没有按照相关规定送达相关法律文书，刑事执行部门碍于情面一般不会提出太多异议。至于侦监科、案管科等其他可能涉及和社区矫正监督相关的科室更是极少与社区矫正检察部门沟通协作，缺少相应的监督协作。
（五）监督队伍不适应监督工作需要
一是监督理念落后。许多人，甚至检察长认识不统一，认为刑事执行检察工作可有可无，说起来重要，干起来次要，忙起来不要。[6]加上刑事执行检察业务范围广，素有“小检察院”之称，而现有人力资源除了社区矫正检察工作之外，还要履行多项新增检察监督职能，社区矫正交付执行检察工作做得不够扎实。一方面是在具体的日常监督中，“重配合、轻监督”，对自己的监督者身份认识发生偏差，热衷于以社区矫正参与者的身份介入具体的社区矫正具体运作，乐于为社区矫正人员“上法制科”，甚至出面协调政府部门帮助解决社区矫正人员生活困难，时常忽视了自己的监督者身份。另一方面是存在“等、停、靠”思想，不主动到社区矫正工作第一线去调查、了解问题，基本靠坐在办公室靠书面的文书审查。[7]总之，现有的监督理念无法与刑罚轻缓化、行刑社会化的总趋势相适应，无法与当前的社区矫正检察工作要求相适应。
二是监督人力资源不足。目前，全国检察机关刑事执行监察部门实有人员13173人，占检察机关实有人数的5.4%。其中派出检察院共有派驻人员7346人，刑事执行派出检察院人员2128人，承担着全国2800多个看守所检察室、600多个监狱检察室、300多个劳教检察室等3579个监管场所的派驻，平均每个检察室只有2.5个检察人员。这些检察人员除了执行散布于乡镇街道社区的近60万监外执行罪犯的检察监督任务外，更重要的是承担全国3579个监管场所的派驻检察任务。[8]刑事执行检察工作量与现有刑事执行检察人员力量之间的矛盾十分突出。
另一方面是人员结构不合理。首先是年龄结构老化，以南通市为例，9个县区院刑事执行检察部门中，仅有2个县区院平均年龄在40岁以下，有5个县区院平均年龄在45岁以上，全市刑事执行检察人员平均年龄44.5岁，刑事执行检察干警老龄化明显。其次是文化程度，虽然总体上看刑事执行检察干警基本全部取得大学本科学历，但是接受在职教育干警比重较大，而全日制本科以上学历人数偏少，仅占刑事执行检察干警总数的30.4%，干警的学历结构有待进一步优化。
三、完善社区矫正交付执行检察的建议
（一）制定《社区矫正法》
通过立法明确“居住地矫正”的操作细则，确定居住地矫正的内涵和外延，设定居住地的确定以及变更条件和程序。规范交付执行，确定法院对居住地的最后决定权和争议解决机制，强化交付执行责任，明确法院的交付执行责任和司法行政机构的先行登记职责，制定责任追究机制。为检察机关依法监督社区矫正交付执行提供有力的法律标准。
（二）配套出台检察机关监督社区矫正工作办法
一是明确社区矫正检察体制机制，建立健全社区矫正法律监督机构，设立派驻社区矫正机构检察室或者检察官办公室，保障社区矫正法律监督人员编制，配齐配强社区矫正法律监督人员，在司法责任制改革和员额制改革中，为社区矫正检察设置适当的员额。二是确定检察方式方法，规范文书审查制度，建立规范文书审查纸质台账或者电子台账，明确实地检查监督、增加谈话了解情况的频次，重视通过查办职务犯罪开展监督社区矫正执行的震慑作用，设置书面纠正的程序性后果，提升监督严肃性和监督效果。三是细化社区矫正交付执行检察内容，明确文书初核、人员核对等内容。四是建立社区矫正交付执行法律监督责任追究和绩效考核机制，列出社区矫正交付执行检察权力清单，对于检察人员在社区矫正交付执行检察监督中，因为故意或者重大过失，不履行或者不正确行使检察监督权力，造成严重后果或恶劣影响的，应当依法追究法律监督责任。五是构建检察机关监督社区矫正工作一体化工作机制，通过检察机关统一业务应用系统，相互告知交付执行、居住地变更、社矫人员接受治安处罚等18类信息，增强监督合力，建立科学合理的绩效考核机制。
（三）建立全国社区矫正信息工作平台
《社区矫正实施办法》规定，司法行政机关和公安机关、人民检察院、人民法院建立社矫人员的信息交换平台，实现社区矫正工作动态数据共享。2016年8月30日，两高两部联合印发的《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》再次规定，司法行政机关应当建立完善社区服刑人员的信息交换平台，推动与人民法院、人民检察院、公安机关互联互通，利用网络及时准确传输交换有关法律文书，根据需要查询社区服刑人员脱管漏管、被治安管理处罚、犯罪等情况，共享社区矫正工作动态信息，实现网上办案、网上监管、网上监督。
当前，公、检、法、司等社区矫正相关机关都建立了各自的信息网络平台或者数据库，为建立全国范围内的社区矫正信息工作平台提供了现实的硬件基础。建议在符合安全保密基础上，让所有的社区矫正相关法律文书通过统一的社区矫正信息工作平台流转，实现交付和接收无缝对接、资源共享、网上办公、消息通知、定位监控、信息互动、统计查询等。检察机关就可以通过该平台将社区矫正各参与方纳入监督系统，做到对从调查评估、报到入矫再到解除矫正全程执行信息的实时监控。
（四）强化社区矫正检察监督队伍建设
一要转变执法监督理念，坚决克服“重配合轻制约”的执法观，时刻树立危机意识和安全意识，杜绝“等、停、靠”和“做得多，错的多”思想。二要适当扩充编制，优化现有监所检察队伍结构，改变以往年龄结构偏大、知识结构成就的队伍状况，加强社区矫正检察监督人员的轮岗交流，加强培训提高统一执法监督标准，提升监督能力，提高监督公信力。三要加强硬件和基础设施建设投入，实施科技强检战略，特别要注意运用监所信息化技术成果，提高监督效率，提升监督效果，积极探索设立社区矫正检察官办公室、社区矫正检察工作站、监外执行检察室，或借助乡镇（街道）检察室平台开展社区矫正法律监督工作。
（责任编辑：韩建勇）