社区矫正收监执行的问题研究
——以C市S区2012至2016年收监执行案件为样本
重庆市长寿区检察院刑事执行检察科科长、检察官 张力川
依照我国法律规定，对社区矫正人员的收监执行由司法行政机关提请，人民法院、监狱管理机关或公安机关裁决，司法行政机关、公安机关或监狱送交执行，被裁定、决定收监执行的社区服刑人员在逃的，由公安机关抓捕。收监执行实施环节多，涉及部门广，法律争议大，在司法实践中难免出现各种各样的问题。本文以C市S区2012至2016年收监执行案件为样本，从提出建议、审查裁决、交付执行三个环节进行实证分析，试图发现其中存在的问题，并提出对策建议。
一、C市S区收监执行概况
2012年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《社区矫正实施办法》施行后，C市S区司法行政机关在前期试点的基础上，从公安机关全面承接除剥夺政治权利以外的监外执行职能，开展社区矫正工作。截至2016年12月底，C市S区司法行政机关共接收社区矫正人员1922人，向原判人民法院、批准或决定机关书面提出收监执行建议50人，有关机关裁定、决定收监执行37人，实际收监执行32人（见表一）。
表一：C市S区2012年～2016年收监执行统计表
（一）收监执行建议的现状分析
收监执行建议是指司法行政机关在发现社区矫正人员符合法定条件后，收集相关证明材料，制作《提请撤销缓刑（假释）（收监执行）建议书》，向原裁判法院、批准或决定机关提出撤销缓刑、假释，收监执行建议，以此启动收监执行程序的环节。2012年～2016年，C市S区司法行政机关共向原裁判人民法院和原决定、批准机关提出收监执行建议50人，包括缓刑罪犯42人，暂予监外执行罪犯8人，建议收监执行人数占接收社区矫正总人数的2.6%。
其中，在社区矫正期间脱离监管超过一个月被建议收监执行的有18人，未按规定时间一个月未报到的有3人，违反法律法规或监督管理规定情节严重的有14人，暂予监外执行情形消失后刑期未满的有5人，缓刑期间涉嫌重新犯罪的有10人。长期脱管和严重违法两类情况较为突出，分别占司法行政机关建议收监执行总人数的36.0%和28.0%。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》等规定，罪犯在缓刑考验期限内犯新罪的，应当撤销缓刑，由审判新罪的人民法院撤销原判决宣告的缓刑，并书面通知原审人民法院和执行机关，本无需执行机关向原判人民法院提出撤销缓刑建议，但是C市S区司法行政机关出于以下两点考虑仍然以涉嫌重新犯罪为由对10名社区矫正人员提出了撤销缓刑的建议：这样做一是为了防止社会危险性。有的缓刑罪犯涉嫌重新犯罪后，侦查机关并未对其予以羁押，而只是采取取保候审或监视居住等非羁押性强制措施，存在一定社会危险性；另一方面是出于降低再犯罪率的考虑。再犯罪率是考量社区矫正工作成效的一个重要指标，社区矫正机构试图以建议收监执行的方式将一些涉嫌重新犯罪的社区矫正人员不纳入重新犯罪统计，以此降低再犯罪率。
另外，在收监执行建议过程中，还存在应当建议收监执行而未建议的情况，由于不便准确统计，本文未纳入研究范围，但该情况也屡有发生，应引起注意。例如，社区矫正人员刘某慷在矫正期间脱管超过一个月，已经符合撤销缓刑，收监执行条件，但司法所并未及时上报，查找到人后继续对其实施社区矫正，对其脱管超过一个月的行为仅给予书面警告。检察机关发现后，虽然依法对司法行政机关的不作为行为提出了书面纠正意见，但司法行政机关并未采纳检察机关意见，以刘某慷家人声称若收监后将上访为由，仅对其提请公安机关治安处罚。又如，社区矫正人员陈某在两年多的社区矫正期间接连多达十几次违反各种监督管理规定，多次无法联系，其中两次脱管接近一个月，但司法所并未依法对陈某的违法行为给予警告、提请治安处罚或建议收监等处罚，每次都仅作谈话教育，季度考核扣分等处理，最后陈某被按期解除社区矫正。
（二）收监执行裁决的现状分析
收监执行裁决是指人民法院、监狱管理机关或公安机关收到司法行政机关撤销缓刑、假释或收监执行建议书和有关证明材料后，审查做出是否收监执行的裁定或决定。2012年～2016年，经司法行政机关建议，有关人民法院、监狱管理机关共对C市S区37名社区矫正人员做出撤销缓刑及收监执行裁定和决定，占建议收监执行人数的74.0%。未予做出收监执行裁决的13人，其中未予做出收监执行裁决主要出于以下几点原因：
1.不予受理或立案。司法行政机关以涉嫌重新犯罪为由对10名社区矫正人员提出撤销缓刑的建议后，原判法院对其中9人依法不予立案，1人不予受理。
2.在审查过程中社区矫正人员矫正期限届满。在发现社区服刑人员符合收监执行条件后，从收集证明材料到提出书面收监建议再到做出收监裁定，通常需要一段时间，但是其间矫正期限并未停止计算，对于一些矫正期限较短和处于矫正期限末期的社区矫正人员来说，往往收监裁决尚未做出其矫正期限就已届满。例如，罪犯邱某保外就医时剩余刑期从2013年3月7日至2014年2月2日，2014年1月发现其脱管后，司法行政机关于2014年1月26日向监狱管理机关提出收监执行建议，但在审查期间邱某刑满，监狱管理机关直接做出了刑满释放的决定。
3.职能交接中法律衔接不畅。2002年，C市公、检、法、司等部门联合制定了《关于监督管理监外罪犯的暂行规定》，其中规定“监外罪犯擅自外出的，执行地公安机关应从脱管之日起，暂停刑期或考验期的计算，做出扣除与脱管时间相应的刑期或考验期的决定并给予相应的治安处罚，同时书面通知罪犯本人和交付执行的机关”。罪犯胡某碧被判处缓刑后长期不到公安机关报到，C市S区公安机关依据上述规定决定对其暂停缓刑考验期，同时建议原判法院撤销缓刑。但直到2012年司法行政机关与公安机关交接工作时，原判法院仍未做出撤销缓刑的裁定，而此时罪犯胡某碧的原判决缓刑考验期已经期满。当地司法行政机关接手后又以罪犯胡某碧长期脱管，考验期已被暂停为由再次向原判法院提出撤销缓刑建议，而原判法院则以社区矫正法律中无暂停考验期规定为由不予裁定。
4.出于对矫正人员家庭特殊情况的考虑。例如，缓刑罪犯罗某木被判处缓刑后，超过一个月未按时到司法所报到，司法行政机关遂向原判人民法院提出撤销缓刑建议。但法院审理后以罪犯罗某木家庭困难，家中有老人需要照顾为由，未做出收监执行裁定。
5.在矫正期满后提出收监执行建议。例如，C市S区检察机关在检察中发现，社区矫正人员吴某脱管超过一个月，符合撤销缓刑收监执行条件，于是向司法局提出撤销缓刑建议。但司法局在缓刑考验期满后才向原判C市N区法院提出撤销缓刑建议。C市N区法院以“执行机关在缓刑考验期内未提出撤销缓刑建议，不符合《刑法》第77条第2款规定”为由，驳回了司法局撤销缓刑建议。
在收监执行裁决过程中，各司法机关还存在证据标准上的分歧。例如，2012年11月，罪犯李某因犯抢劫罪被C市J区法院判处有期徒刑10年，交付执行前被该法院以“双上肺结核诊断成立病灶活动”为由决定暂予监外执行，交付C市S区执行。在社区矫正中，S区司法行政机关发现罪犯李某肺结核已经治愈，遂向J区法院提出收监执行建议并附上李某在当地医院（非省级人民政府指定）的诊断结果，J区法院则要求执行机关提供由省级人民政府指定医院的鉴定意见，但S区司法行政机关认为根据2014年《暂予监外执行规定》第21条和2012年《社区矫正实施办法》第20条第2款，社区矫正机构只需审查罪犯提交的病情复查材料，向决定机关反馈即可，病情鉴定或进一步诊断应由法院自行负责取证，双方分歧致使该案久拖不决。C市S区检察机关发现该情况后，在对双方多次协调无果的情况下，自行组织了对罪犯李某的病情鉴定，才使得该问题得以解决。
（三）收监裁决执行的现状分析
收监执行裁决一经做出立即生效。但由于各种原因，司法实践中并不是所有的收监执行裁决都能得到及时有效的执行。截至2016年12月底，C市S区已做出收监执行裁决的37名社区矫正人员中，实际收监执行32人，执行到位率为86.5%，有5人仍未收监执行，具体包括以下三种情形：
1.有3人下落不明。虽然2016年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，明确了公安机关追捕在逃社区服刑人员的职责，但在司法实践中执行情况并不理想。例如，在2016年最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、司法部开展的集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动中，C市S区检察机关多次通过与公安机关协调和提请当地政法委督办对下落不明罪犯的追捕事宜，但是C市公安机关内部下发的专门针对此类案件上网追逃程序文件要求“由主办单位填报《在逃人员登记表》，所在单位负责人签字并盖章后交当地公安机关追逃办上网登记”，并且抓获后，由“主办单位赴抓获地接收在逃人员”，S区公安局认为对于撤销缓刑的“主办单位”应为执行机关司法局还是公安机关哪个部门或者派出所不明确，因此无法上网追逃。
2.1人因体内有异物看守所拒绝收押。罪犯吕某奎2012年因犯盗窃罪被C市Y区法院判处有期徒刑六个月，刑期自2012年11月27日起至2013年5月9日止。同时，因胸腹部有金属异物被决定暂予监外执行后交付C市S区执行。社区矫正期间因严重违法，经司法行政机关建议，C市Y区法院于2013年4月9日做出收监执行裁定，但由于胸腹部金属异物未取出，看守所拒绝收押该犯。
3.1人因再次怀孕看守所拒绝收押。罪犯李某梅2014年因犯开设赌场罪被C市N区法院判处有期徒刑二年，刑期自2014年8月8日起至2016年8月5日止。因怀孕同时被法院决定暂予监外执行后交付C市S区执行。2016年5月30日哺乳期满，2016年6月30日被以暂予监外执行情形消失而刑期未满为由裁定收监执行，但在入所体检时发现其又怀孕而看守所拒绝收押。
二、收监执行问题分析
通过以上对C市S区2012年～2016年社区服刑人员收监执行情况的分析，可以看出当前社区矫正收监执行环节在立法和司法中还存在不少问题亟待解决，主要有三个方面：
（一）社区矫正法制不健全
从2013年的司法部提请国务院审议的《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》到2016年国务院法制办公布的《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》，我国《社区矫正法》经历坎坷至今未正式出台。2016年底公布的《征求意见稿》较《草案送审稿》有较大改动，条文大幅减少，专家普遍表示其“没有系统和全面地反映我国今年来开展社区矫正的实践和制度需求，也没有吸收近年来关于社区矫正理论研究中形成共识的研究成果，规定的内容过于抽象，缺乏实践操作性”，[26]社区矫正立法工作任重道远。就收监执行环节来说，当前就存在以下问题需要立法予以明确和解决：
1.在实体上，收监执行条件需要进一步统一明确
《社区矫正实施办法》规定了应当撤销缓刑、假释的五种情形和对暂予监外执行收监执行的八种情形，但各地各司法机关对其中一些条件的认定标准并不一致。例如，从各省、市制定的地方社区矫正实施细则上看，对于何为“其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重”的情形，各地对这一情形的规定并不完全一致，有的将被收容教育、行政拘留、司法拘留和强制隔离戒毒规定为收监执行条件，如北京市，[27]有的规定被强制隔离戒毒应当收监执行，如重庆市，有的地方制定的细则中并没有对条件进行细化，如天津市。[28]各地对部分撤销缓刑、假释和收监执行条件的不同规定给异地执行的社区矫正人员收监执行工作带来困难，也为社区矫正人员逃避处罚创造了条件。此外，对于解除矫正后发现矫正期间符合收监执行条件或司法机关审查期间矫正期限届满的，能否收监执行也不明确。例如，我国刑法第77条第1款规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪或者发现判决宣告以前还有其他罪没有判决的，应当撤销缓刑，对新犯的罪或者新发现的罪作出判决，把前罪和后罪所判处的刑罚，依照本法第六十九条的规定，决定执行的刑罚。”在司法实践中，对于被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内犯新罪的，即使缓刑考验期满后发现，法院一般都要撤销缓刑，数罪并罚。该条第二款同时规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期内违反法律、行政法规情节严重的，应当撤销缓刑，执行原判刑罚。”从法律条文上看，该款也未限定缓刑罪犯在考验期内的违法行为必须在考验期内发现，从法理上讲是可以在考验期满后撤销缓刑的。但是，对于缓刑考验期内违反法律、行政法规情节严重的，在事后发现的，法院却多以矫正期限届满或已经依法解除矫正为由不予裁定撤销缓刑。
2.在程序上，收监执行程序需要进一步细化优化
一是证据标准没有统一规定。虽然《社区矫正实施办法》明确了司法行政机关在收监执行过程中的举证责任，部分地区制定的社区矫正实施细则也对提请收监执行材料作了一些规定，但是现行法律法规并未统一明确各种收监执行条件所需的证据材料和证明标准，造成了类似上述C市J区法院与C市S区司法局对暂予监外执行罪犯病情复查材料认定上存在的分歧。二是未在矫正期限外给予司法行政机关和决定机关组织收监材料提出建议和审查案件做出决定的充足时间，由于办案时间较紧导致对于矫正期限较短和处于矫正末期的社区矫正人员收监难度加大。三是执行程序还需明确细化。2016年最高法、最高检、公安部、司法部联合印发了《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》，明确了对被裁定、决定收监执行的在逃社区服刑人员，由公安机关负责追捕，相关收监执行文书可作为网上追逃依据。但是在司法实践中，一些地方由于对公安机关内部具体操作文件认识存在分歧，导致该规定被“架空”，无法落地执行。
3.在保障上，收监执行配套制度需要进一步完善
一是收监执行医疗保障制度不健全。最高法、最高检、公安部、司法部2016年《关于开展集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动的通知》要求，对于体内有异物或者故意吞食异物的需要收监执行的罪犯，由办案机关或看守所所属公安机关联系医院采取手术方式取出异物后收监执行。由于没有具体配套的医疗保障制度，司法实践中往往就会出现医院方以病人可能不配合为由不愿意对这类人员进行医治，办案机关以经费不足、人力不够、风险较大为由也不愿意对罪犯进行手术，罪犯本人得知手术后要被收监执行，也不愿意治疗，在各方都不接受的情况下去执行法律，效果自然可想而知。二是收监执行社会保障制度不完善。例如，C市S区法院以长期脱管，下落不明为由裁定社区矫正人员黄某执行收监后交公安机关网上追逃，在抓获黄某时发现其有两个未成年子女需要抚养，由于对收监执行罪犯子女的安置问题没有配套制度，如何解决执行中的人手和经费问题十分棘手，最后本案在政法委的统一协调下通过其他渠道才使问题勉强解决。三是收监执行应急防范制度不健全。例如，一些社区矫正人员被收监执行前后，其本人或家属通过闹访、越级上访、在互联网上刊登不实文章等手段影响和干预司法，在应急防范制度不健全的情况下，一些司法机关就不能公正执法，不敢严格执法，反而助长了不法分子的嚣张气焰。
（二）检察机关监督不得力
《社区矫正实施办法》规定了人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督，并赋予了检察机关在发现社区矫正执法活动违反法律规定时，提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书的权力；对于司法工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，进行查处的权力。但司法实践证明，检察机关的这两项监督手段“轻者太轻、重者太重”，且都具有事后性，对收监执行案件无法在各环节及时开展有效监督。对比同样属于刑罚执行变更制度的减刑、假释制度，检察机关在收监执行中监督地位的弱化就更加凸显：一方面检察机关不能及时全面参与收监执行全过程。在减刑假释过程中，检察机关有畅通的案件信息获取途径，可以在执行机关提请的各个环节，法院审理前、中、后三个阶段及时对减刑假释全过程进行监督。而在收监执行过程中，法律只规定了执行机关和审判机关事后向检察机关抄送文书的义务，由于实际抄送并不到位，社区服刑人员被收监执行检察机关可能全然不知，检察监督缺位。另一方面，检察机关在收监执行过程中不具有“影响力话语权”。在减刑假释过程中，执行机关应当提前征求检察机关意见，未采纳检察意见的，应予以回复并说明理由，移送法院时，还要将检察机关的意见随案移送；在法院审理阶段，对于检察机关有异议的，应当开庭审理，检察机关可以在庭上发表意见；在法院裁定后，检察机关提出纠正意见的，法院应重新组成合议庭在一个月内进行裁决。反观当前的收监执行程序，并未加入必经的检察程序，检察机关的意见和建议对收监过程并不能起到实质性的监督作用。
此外，检察机关对异地收监执行案件进行监督也存在困难。按照“对等监督”原则，检察机关只能对当地同级社区矫正执行和裁决机关的执法行为进行监督，一般不能跨区域对外地司法机关进行监督，虽然理论上可以将线索移送对等的检察机关予以监督，但司法实践中存在以下问题：一是线索移交机制未建立。例如通过什么方式移交监督案件？移交哪些材料？是逐层逐级移交还是直接移交？如何催办和反馈结果等，法律法规都没有具体规定。二是收监执行标准不统一。正如上述所言，各地各司法机关对其中一些条件的认定标准规定并不一致，对于异地收监执行案件到底是依照执行地规定还是裁决地规定也不明确。三是异地办案成本增加。由于需要到异地调查取证，必然消耗更多的人力物力财力，在当前刑事执行检察力量较弱，职能较多的情况下，很难及时深入开展异地调查取证工作。
（三）部门之间协作不顺畅
分工负责、互相配合、互相制约的配合制约原则是我国刑事诉讼的基本原则之一，分工负责是前提和基础，而互相配合与互相制约则是一个问题的两个方面，不可偏废。[29]但在收监执行过程中，如果没有良好的制度设计，有效的衔接配合机制，合理的业绩考评办法，就会出现各行其是，画地为牢，甚至相互抵消力量的情况，这在收监执行的追捕罪犯环节尤为突出。一方面司法行政机关重监督管理轻收监执行。司法行政机关社区矫正工作主要任务是监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶。在收到社区矫正人员收监执行裁决后，由于我国没有配备社区矫正警察，司法行政机关不能主动开展追捕工作，一些社区矫正机构在把收监执行文书送达公安机关后就很少督促执行情况。另一方面，公安机关重打击犯罪轻社区矫正。例如，当前C市S区公安机关的主要任务就是打击犯罪，办理刑事案件，完成上级考核任务，几乎把全部主要警力投入其中，加之监外执行罪犯监管工作已经划归司法行政机关负责，虽然上级规定了公安机关在收监执行中的追捕职责，但在司法实践中公安机关不可能全力开展社区矫正相关工作。以上两方面叠加的效果就是收监裁决的执行得不到重视，加之检察监督不得力，很难保证社区矫正收监执行工作取得较好效果。
三、完善收监执行的建议
（一）统一与完善社区矫正立法
党的十八届四中全会决议强调，“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。目前，统一的《社区矫正法》箭在弦上，呼之欲出。如何在此次立法中系统全面的反映我国近年来开展社区矫正的实践经验和制度需求，合理吸收社区矫正理论研究成果，在实体和程序上兼顾实践性和操作性，是在立法中应当考虑的问题。同时，社区矫正立法并不是建立单一的一部法律即可，而是一个系统的立法过程，要确保社区矫正各环节有效开展，必须通过跨领域的综合性立法，形成完整动态机制，才能从根本上实现社区矫正的目的。
（二）贯彻与落实检察监督原则
《社区矫正实施办法》规定人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督，体现了检察监督原则。但要在社区矫正收监执行环节有效贯彻落实这一基本原则，必须解决检察监督的及时性和有效性问题。一是整合和优化各地“社区矫正管理信息系统”，形成全国统一的社区矫正执法与监督平台，实现网上办案，共享案件信息，切实解决部门间、地区间的社区矫正信息壁垒问题，确保检察机关在收监执行各环节的知情权；二是将征求检察机关意见作为司法行政机关提请收监执行的前置程序，实现检察机关同步监督；三是对收监执行裁决程序增设开庭或公开审理模式，在当前收监执行由司法行政机关提请，决定机关书面审理模式的基础上，对于人民检察院、当事人有异议或人民检察院直接建议收监的，决定机关应当邀请司法行政机关、检察机关、当事人及其辩护人共同参与审查，在充分听取各方意见后作出决定；四是明确和完善检察机关的“处分建议权”。国家监察体制改革后，检察机关职务犯罪侦查权将转隶。加强新形势下的刑事执行检察工作，应当运用好检察机关建议主管部门或纪检监察机关对违法违纪人员进行处分的权力，强化检察监督的刚性。
（三）建立与健全配套保障制度
收监执行的直接结果是罪犯的服刑方式由非监禁刑罚变更为监禁刑罚，涉及到服刑罪犯及其亲属的切身利益，牵一发而动全身，要在收监执行中实现政治效果、法律效果、社会效果的有机统一，必须建立和健全相关的配套保障制度。例如，建立“收监执行医疗保障制度”，对应当收监执行，但羁押场所无条件提供有效医治的罪犯，采取社会化医疗方式，明确相关医院和司法机关各自职责和免责事由，提供人财物保障。建立“收监执行风险评估制度”。在收监执行前、过程中、收监后开展风险评估，对可能存在不稳定因素的，提交当地社区矫正领导小组共同研究，协调联动，及时解决管控，做到“三个效果”“四个维护”的有机统一。健全“困境儿童保障配套制度”。完善《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》相关配套制度，切实解决缺少监护人的服刑人员未成年子女的抚养问题，为依法收监执行罪犯扫清障碍，铺平道路。
（责任编辑：王莎莎）